© Н.А.Баранов

Тема 1. Современные политико-административные системы

1. Политико-административная система: структура, признаки, типология

В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного уп­равления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.

Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реа­лизованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение це­лого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоз­зрения в различных областях гуманитарного знания. Систем­ный подход к анализу социального и политического управле­ния широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т.Парсонса, Р.Мертона, Г.Алмонда, Д.Истона, А.Богданова, Ф.Тэйлора, А.Файоля и др.

Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, — сравнительно поздний про­дукт науки. Эти научные направления применительно к иссле­дованию политико-административного управления представ­ляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государ­ственного управления, а именно — представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, раци­ональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации систе­мы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н.Винера, У.Эшби, С.Бир, А.Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из ко­торых будет отличаться большей или меньшей степенью обоб­щения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию сис­тем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система — это структурно-функциональное един­ство элементов. Что касается рассмотрения общественной сфе­ры, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная сис­тема», предложенное А.Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаи­модействие ее основных структур — экономической, социаль­ной, идеологической и политической.

Политическая система может быть рассмотрена как часть социетальной или общественной системы, которая включает ор­ганизацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание полити­ческих процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д.

По отношению к поли­тической системе понятие политико-административной систе­мы уже и специфичнее.

Политико-административная система это совокупность ус­тоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества.

Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:

1)   целостность или несводимость — свойство, свидетельству­ющее о том, что система не равна сумме составляющих ее эле­ментов. Она обязательно включает комплекс связей или отно­шений между элементами;

2)   упорядоченность — структура системы, подчиненная опре­деленному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;

3)   делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.

Как следует из приведенного выше определения, политико-ад­министративной системы, ее структура — это комплекс устойчи­вых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвя­ми государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно фор­мализуемыми в праве.

На эффективность структуры политико-административной системы оказывает влияние ряд факторов: со­вершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др.

Од­нако главный критерий, по которому можно судить об эффектив­ности или неэффективности структуры политико-администра­тивной системы, — степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.

Типология. В первом приближении политико-административные систе­мы можно классифицировать по критерию формы территори­ального устройства государства. Традиционно выделяют три ос­новные формы территориального устройства:

Ø      федерация,

Ø      конфедерация,

Ø      унитарное государство.

Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отно­шений между элементами и уровнями политико-администра­тивной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административ­ная структура. Ряд авторов выделяет особые типы администра­тивно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Другая типология исходит из выделения особых моделей по­литико-административных систем в государствах с различны­ми формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем:

Ø      монархии,

Ø      парла­ментские республики,

Ø      президентские республики,

Ø      полупрези­дентские республики.

Президентская модель характеризуется тем, что президент является главой всей федеральной исполнительной власти; Кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства; президент независим в области законодательства, но противовесом ему служат независимые Конгресс и Верховный суд. Данная модель проста и рациональна, так как исполнительная власть сконцентрирована в руках президента. Кроме того, президентская модель исполнительной власти создает возможности для эффективного контроля парламента над исполнительной властью вследствие неспособности главы государства распустить парламент. Но, в тоже время, вследствие значительной независимости законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма затруднен поиск компромиссных решений, точек соприкосновения между ними.

Основной характеристикой парламентской модели являются то, что глава государства может быть наследным монархом или президентом, избранным прямым или непрямым голосованием, но его функции - церемониальны и он не обладает полномочиями исполнительной власти. Эффективное руководство осуществляется Кабинетом министров во главе с премьер-министром. В рамках парламентской модели существуют два варианта взаимоотношений парламента и исполнительной власти: преобладание парламента и преобладание кабинета. Диссертант подчеркивает такую особенность, что функционирование парламентской модели исполнительной власти не столь стабильно, как в рамках президентской модели, так как правительство здесь должно пользоваться доверием парламента, соответственно, любое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается и на составе правительства, особенно в странах с коалиционными, многопартийными правительствами.

Как показывает реальная политическая практика, ни одна из исследованных моделей политико-административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким.

Третья типология различает модели политико-администра­тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и прак­тик:

Ø      англосаксонская модель;

Ø      модель «наполеоновских» стран;

Ø      модель, характерная для северных стран;

Ø      модель «германских» стран.

Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы сис­тем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и ок­ружающей среды:

1)   механический — характеризуется крайне слабой структур­ ной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весь­ма ощутим;

2)   адаптивный — характеризуется приспособлением (адапта­цией) к изменениям внешней среды. Административные систе­мы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип об­ратной связи в данном случае отрицательный;

3)   креативный — характеризуется активной ролью в преобра­зовании среды и гибкой организационной структурой. Полити­ко-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положитель­ный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эф­фективным является именно креативный тип политико-адми­нистративной системы.

Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми­нистративных систем, является «организационный порядок».

Это основной компонент политико-административного управ­ления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управ­ленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе». Особое внимание следует об­ратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управле­ния, реальный расклад сил и отношения внутри администра­тивных организаций и между ними.

2. Кризис управляемости современных политико-административных систем.

Управлению современными политико-административными системами угрожают вызовы как эндогенного (внутрисистемно­го) характера, так и экзогенного — со стороны внешней среды.

К вызовам экзогенного характера относятся

Ø      последствия внешнеполитических конфликтов,

Ø      мировых экономических кризисов,

Ø      процессов ин­теграции/дезинтеграции сообществ государств,

Ø      межгосудар­ственной научно-технической конкуренции и т. д.

При этом вы­зовы экзогенного характера приводят к различным (порой противоположным) последствиям для разных государств в зависи­мости от уровня сложности и инновационного потенциала их по­литико-административных, социальных и экономических систем.

Вызовы эндогенного характера можно разделить на два ос­новных типа:

Ø      конфликты внутри социальной структуры обще­ства между различными классами, социальными слоями и

Ø      кри­зис национального государства как формы политической организации общества.

Можно выделить несколько ключевых факторов, повлиявших на формирование кризисной ситуации:

Ø      социально-политический,

Ø      экономический,

Ø      социокультурный.

Социально-политическим фактором кризиса управляемости современных политико-административных систем является, прежде всего, лавинообразный рост коммуникаций, социаль­ных взаимодействий, определяемый известным французским социологом Мишелем Крозье как взрыв социальных интерак­ций. Достижения новых информационных технологий пре­дельно упростили и ускорили процесс передачи и обработки информации, практически сведя на нет расстояние между субъ­ектами взаимодействия. Более того, современные компьютер­ные средства связи открыли широкие возможности для нала­живания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия «лицом к лицу».

Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций часто применяют неоднократно упоминавшийся выше термин «сеть» (network), отражающий в то же время деиерархизацию политической жизни и установ­ление в процессе коммуникации отношений взаимозависимос­ти субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует ли­шение централизованного аппарата управления (например, национального государства) исключительных прав на интер­претацию политики, социальной и культурной жизни.

Другим аспектом «взрыва интеракций» и развития информа­ционных технологий является смена доминирующего ресурса власти. Доступность информации позволяет достаточно быстро оценивать те или иные решения, принимать их самостоятельно, что практически лишает смысла традиционный взгляд на управ­ленцев как владельцев эксклюзивного, недоступного другим знания. Этот феномен был описан, в частности, О.Тоффлером в работе «Сдвиг власти». Таким образом власть, основанная на обладании информационным ресурсом, постепенно уступает мес­то власти, основанной на креативном ресурсе, способной созда­вать новое знание. Здесь возникает несколько практических проблем. Среди них: необходимость создания новых программ подготовки специалистов, ориентированных не на накопление информации, а на способы ее анализа и методы создания ново­го знания; потребность в гибких управленческих структурах, способных стимулировать креативный процесс; преодоление системы социального контроля традиционного типа, предус­матривающего значимость власти коллективного типа, прежде всего государственно-бюрократической, а также многое другое.

Социокультурные факторы кризиса управляемости совре­менных политико-административных систем достаточно раз­нообразны. Однако, как представляется, к наиболее существенным из них можно отнести общую тенденцию возрастания количества культурных течений, их разнообразие, сложность их взаимодействий: противостояния и взаимопроникновения. Символическим выражением состояния современной культуры может служить мозаика, эклектический взгляд на мир, опреде­ляющий фазу культурного распада и хаотического смешения стилей. Так исчезает культурная иерархия и становится пробле­матичным ценностный аспект политико-административного управления.

Ключевым экономическим фактором, определившим кри­зисное состояние политико-административной системы уп­равления современных государств Запада, являются завышен­ные ожидания экономического роста. Во второй половине XX в. новая система общественного производства, основанная на гибком потреблении продукции, изготавливающейся неболь­шими партиями, но по стоимости не превышающей массовую продукцию, благодаря внедрению новейших информацион­ных технологий обеспечила значительный рост уровня жизни. Однако эта новая система несет в себе ряд негативных соци­альных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специали­зации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходи­мостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности; явление, определен­ное О.Тоффлером как «футурошок» (боязнь или шок будуще­го) и многое другое.

Таким образом, социально-политические, социокультурные и экономические факторы определяют основные черты кризи­са управляемости современных политико-административных систем: упадок социальной дисциплины, дезинтеграцию граж­данского порядка, усиление отчуждения и самоотчуждения граждан от политики, неопределенность развития и т. д. Прео­долеть кризисное состояние можно созданием таких условий, которые обеспечили бы беспрепятственную, равноправную коммуникацию, вне зависимости от социального статуса или материального положения ее субъектов. Это:

Ø      демократичес­кие права и свободы,

Ø      устранение недостатков рынка (монополий, недобросовестной конкуренции и т. д.),

Ø      равный доступ к получению общественных благ (образования, социальной по­мощи, медицинского обслуживания и др.),

Ø      признание равно­правия различных этнических и религиозных ценностей.

Вы­шеперечисленные условия призваны обеспечить эффективное функционирование современного государства в ходе осущес­твления административных и политических реформ.

3. Политико-административная система антрепренерского типа.

Эти изменения во многих государствах Запада потребовали создания политико-административной системы нового ант­репренерского типа, основывающейся на принципах отделе­ния политики от обслуживания, проверке качества и эффек­тивности работы рынком, ориентации на потребности клиента, перенесения контроля с процедуры исполнения на качество ре­зультатов работы, контрактной системы найма и оплаты по ре­зультату.

Государственное управление антрепренерского или рыноч­ного типа (entrepreneurial government) покоится на нескольких ключевых принципах, изложенных в уже упоминавшейся кни­ге Д.Осборна и Т.Гэблера. К сказанному добавим следующее. В политико-административной системе новой антрепренерс­кой модели правительство играет роль своеобразного катализа­тора. Оно передает исполнительские функции (обеспечение ус­луг) некоммерческим, общественным организациям, оставляя за собой функции контроля и выработки общего направления работ.

Новая модель предусматривает децентрализацию управления. Основная задача правительства заключается в том, чтобы пре­доставить местным сообществам возможность решать свои проблемы самостоятельно и проконтролировать степень удов­летворения нужд местного населения. Создается конкурентная среда за счет преодоления государственной монополии на неко­торые виды услуг населению. При этом эффективная конкурентная среда (поощряющая инновации, стимулирующая отдачу сотрудников, повышающая качество услуг) может быть создана только в жестких нормативных рамках, т. е. правила конкурен­ции должны быть четко сформулированы, а сам процесс — нахо­диться под постоянным контролем. Поэтому требуется создание модели ограниченной или регулируемой конкуренции.

Антрепренерская модель предусматривает преимуществен­ную ориентацию государственного управления не на бюрокра­тические правила и собственный бюджет, а на конкретные це­ли. Это означает, что на первом этапе организация четко определяет цель или, чаще, комплекс целей, а затем разрабаты­вает систему правил и соответствующий достижению цели(ей) бюджет.

Новая модель политико-административной системы ориентирует управленцев не на рост финансовых вложений в организацию, а на конечный результат деятельности. Рас­сматривая чиновников как рациональных индивидов, авторы этой модели справедливо полагают, что конечный результат их деятельности (например, количество вылеченных больных) не­избежно вступит в противоречие с требованием дополнитель­ных бюджетных вливаний (чем больше пациентов в больницах, тем выше финансовые требования управляющей организации). Правительство должно не столько распределять средства и контролировать расходование, сколько стремиться зарабаты­вать их.

Антрепренерская модель политико-административной сис­темы не является единственным и, тем более, идеальным, от­ветом на вызовы современности. Однако именно она стала главным вопросом повестки дня повсеместно идущих админи­стративных реформ. При этом ориентация на рыночные меха­низмы не устраняет необходимости решения вопроса об эф­фективной организации процесса взаимодействия элементов политико-административной системы между собой и внешни­ми агентами.

Усложнение социальной структуры общества, появление множества гражданских движений, формирование плотной се­ти коммуникаций, наконец, глобализация культурного и эко­номического пространства потребовали поиска новых меха­низмов взаимоотношений между государством и гражданским обществом. Общее направление создания этих механизмов можно определить как расширение практики вовлечения граж­дан в процесс принятия и реализации государственных реше­ний. Прозрачные и общедоступные способы обратной связи, в свою очередь, призваны обеспечить эффективное использо­вание ресурсов для решения социально-экономических проб­лем и более точно определить приоритеты государственной по­литики. Одновременно с изменением механизмов обратной связи изменяются организационные структуры внутри полити­ко-административной системы. Стратегическим направлением изменений стала децентрализация, а перспективной целью — формирование горизонтальной управленческой сети, куда, на­ряду с государственными организациями, войдут организации частного сектора и различные общественные группы.

4. Государственное управление

Государственное управление - это целенаправленные действия государственных органов и служащих по пла­нированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации актов (управленческих решений). Однако такой формулировкой трудно ограничиться. Управление, особенно государственное, - сложное, многоплановое яв­ление. С точки зрения теории и практики, это:

- умение добиться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей;

- вид деятельности по руководству людьми и органи­зациями;

- область человеческого знания, помогающего осуще­ствлять эту деятельность;

- определенная категория государственных служа­щих, социальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению;

- специфический вид трудовой деятельности;

- комплекс форм и методов, посредством которых осуществляется согласованная деятельность работников совместного труда, это необходимое условие их функ­ционирования;

- сочетание объективных и субъективных факторов развития, целенаправленные действия на основе познания и использования объективных факторов;

- волевые отношения, предусматривающие опреде­ленные целенаправленные действия, организационно-распорядительные и другие воздействия на людей и их коллективы.

Государственное управление - это, прежде всего, поли­тическая деятельность. Расстановка вопроса о полной деполитизации управления не имеет смысла. Общие ориен­тиры деятельности системы управления задаются полити­ческими деятелями и институтами. Государственная поли­тика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, соци­ального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека.

Государственное управ­ление — одна из областей государственной политики, ба­зирующаяся на выработанных в обществе и законодатель­но закрепленных общесистемных императивных установ­ках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоре­тико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разно­образных политических факторов, влияющих на содержа­ние и направленность государственной политики. Тем не менее, структурами государственно-управленческих отно­шений являются, прежде всего, обобщенные структуры пра­вовых отношений.

Определение понятия власть как воплощения полити­ческого господства и средства осуществления политики через систему государственных органов поражает просто­той и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» она становится проблематичной.

Государственная власть - центральное понятие исто­рии госуправления в России. Без объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие власть напрямую связано и с такими производными ка­тегориями, как «ответственность», «способность», «воз­можность».

Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание человека властью - это осознание им мораль­ной ответственности; способность власти убеждать - уникальная сторона более широкой сферы государствен­ной власти (это не только речь, но и символы и знаки ее). Исследователи запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Энтони Гидденс делают упор на «ком­муникативном» аспекте власти. Коммуникативный принцип - незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуп­равления создает возможность эффективного общения и применения власти.

Анализ проблемы взаимодействия политики и государственной службы в рамках современных политико-административных систем потребовал обоснование тезиса о ключевом значении понятия «политико-административное». Это понятие пришло в политическую науку из юриспруденции, использующей его в Конституционном праве (например, когда речь идет о политико-административных единицах).

Политология, а также, граничащая с ней административная наука, все шире используют понятие «политико-административное» применительно к системе, управлению и т.д. Можно определить политико-административную систему как устойчивую совокупность отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики; политико-административная система характеризуется сочленением, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата.

Политико-административные системы включают такие компоненты, как:

Ø            «политизация» («деполитизация») госслужбы;

Ø            «функционаризация» («дефункционаризация») политики, участие, политическая ориентация госслужащих, политическая лояльность госсаппарата;

Ø            политическая роль административной элиты и ее участие (неучастие) в формировании государственной политики;

Ø            ротация «политических чиновников» в условиях чередования партий у власти;

Ø            влияние политических факторов на рекрутирование, подготовку, карьерное продвижение чиновничества;

Ø            степень открытости (закрытости), прозрачности (непрозрачности) госслужбы, ее легитимности (нелегитимности);

Ø            уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества;

Ø            характер взаимоотношений со СМИ, политическими партиями, группами интересов и т.д. 

 

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу