© Н.А.Баранов

Тема 10. Борьба с коррупцией: европейский опыт

Коррупция была и остается одной из глобальных проблем, сто­ящих перед мировым сообществом. Что касается России, то здесь коррупция поразила все слои общества, практически все сферы де­ятельности и институты, т.е. стала системной проблемой, без реше­ния которой невозможно дальнейшее развитие страны.

Согласно данным Транспаренси Интернешнл (ТИ) Россия от­носится к числу наиболее коррумпированных стран мира: в 2000 г. Россия занимала 82—83 место из 99 исследованных стран (чем ниже место, тем более коррумпирована страна), в 2001 г. — делила 79—81 места из 91 страны и, наконец, по данным 2002 г. делит 71—76 места из 102 стран. Кроме этого, российские компании активнее всех в мире дают взятки в развивающихся странах, причем исполь­зуют их «в огромных неприемлемых размерах».

По данным Фонда ИНДЕМ ежегодные потери от коррупции в России составляют 35 млрд долларов, а годовые затраты всех граждан на взятки составляют 2,8 млрд долларов, что сопоставимо с фондом заработной платы всех российских бюджетников. Среди наиболее коррумпированных институтов называют органы государ­ственной власти на федеральном и региональном уровнях, местную власть, правоохранительные органы, суды, ГИБДД, коммунальные службы, политические партии, СМИ. В социальной сфере, здраво­охранении, образовании, при призыве в армию взятки стали обыч­ным явлением для решения вопроса.

Результаты выборов, особенно глав исполнительной власти субъектов федерации и крупных городов (губернаторов и мэров), заранее предрешены, и практически не зависят от воли избирателей (вспомним недавние выборы губернаторов Ростовской области, Красноярского края, выборы мэра Нижнего Новгорода).

Основными причинами коррупции в странах с экономикой переходного периода, к которым сегодня относится Россия, явля­ются экономический упадок, политическая нестабильность, нераз­витость и несовершенство законодательства, неэффективность ин­ститутов власти, слабость институтов гражданского общества, отсут­ствие прочных демократических традиций.

К этим причинам для России следует добавить, учитывая мест­ную специфику, субъектный тип политической культуры у подавляющего большинства населения России, слабость судебной системы, пренебрежение правом в угоду выгоде, безнаказанность при нару­шении законодательства.

Для борьбы с коррупцией необходимы системные усилия, т.е. согласованные действия всех слоев общества, всех 3-х секторов: 1 — власти, 2 — бизнеса и 3 — общественных организаций (НКО). Так как коррупция — это международная проблема, то возможны и желательны также координация и согласование на международ­ном уровне. Эти согласованные, скоординированные меры должны быть направлены, главным образом, на устранение причин и усло­вий возникновения коррупции и, кроме этого, на смягчение ее пос­ледствий.

От органов власти требуется политическая воля бороться с кор­рупцией, законодательное обеспечение этой борьбы и неукосни­тельное исполнение принятых законодательных актов, кроме этого, требуется готовность властей для того, чтобы стать прозрачными перед обществом, допускать возможность общественного участия и взаимодействовать с НКО и бизнесом как с партнерами.

Главная задача для структур гражданского общества заключается в осуществлении общественного участия в процессе подготовки, обсуждения, принятия и контроля исполнения властных решений.

Стратегии борьбы с коррупцией должны вырабатываться в ши­рокой по охвату, долгосрочной и прагматически ориентированной перспективе:

 принимать участие в этой борьбе должны все основные дейст­вующие лица и группы гражданского общества;

 действия должны быть интегрированы в долгосрочные программы с четко обозначенными целями в части изменения законода­тельства и претворения этих изменений в жизнь;

 результат должен ставиться выше политических деклараций, продиктованных сиюминутной конъюнктурой.

1. Понятие коррупции

Латинский термин «коррупция» (corruptio) происходит от греческого слова, означавшего «грязь» и имеет более десятка значений, среди которых: портить воду, расстраивать дела, растрачивать состо­яние, губить свободу, развращать молодежь, фальсифицировать ре­зультаты и др. Современное понимание коррупции сформировалось в XX в., однако, до настоящего времени ни в российском законо­дательстве, ни в международных правовых актах ей не дано одно­значного определения.

Под коррупцией мы понимаем действие или бездей­ствие одного лица, принимающего решение (ЛПР), в своих корыст­ных интересах или в корыстных интересах другого лица, связанное с использованием публичных ресурсов. Данное определение вклю­чает в себя все более или менее часто используемые в литературе. ЛПР может представлять из себя одно физическое лицо (чинов­ник), группу физических лиц (конкурсная комиссия), юридическое лицо (НКО или фонд, распределяющий гранты) и др. Публичный ресурс может выступать в виде бюджетных средств, выборных долж­ностей, депутатских мандатов, грантов для НКО и др.

Виды и формы коррупции.

Различают две основные формы коррупции: низовую (мелкая, повседневная) и вершинную (крупная, элитарная). Наиболее рас­пространена и наиболее опасна коррупция во властных структурах, коррупция связанная с использованием административного ресурса (политическая коррупция, которая может выступать и в форме ни­зовой коррупции — взятка за регистрацию предприятия, и в форме вершинной — использование административного ресурса для полу­чения «нужного» результата выборов). В этом случае, а именно на нем мы и сосредоточим основное внимание, можно сказать: корруп­ция — это использование должностным лицом своего служебного по­ложения в корыстных целях (своих, либо кого-то еще).

Отметим, что наиболее опасна коррупция в бюджетном и изби­рательном процессах, и постоянно будем обращаться именно к этим процессам.

Выделяют следующие виды коррупционных деяний, которые в различных странах уголовно наказуемы:

— злоупотребление   властью   или   должностным   положением, превышение власти или должностных полномочий, совер­шаемые для удовлетворения корыстных интересов;

 хищение имущества (независимо от формы) с использовани­ем должностного положения;

 незаконное получение благ, льгот и преимуществ и использование их;

 взяточничество;

 неправомерное вмешательство с использованием должностного положения в деятельность органов, физических и юриди­ческих лиц с целью препятствования выполнения ими своих полномочий  или домогательства  принятия  неправомерного решения;

 использование информации, полученной с использованием служебного положения в корыстных интересах, необоснованный отказ или несвоевременное, либо недостоверное предо­ставление такой информации;

 предоставление  необоснованных  преимуществ  физическим или юридическим лицам путем подготовки и принятия нор­мативно-правовых актов или управленческих решений;

 протежирование из корыстных интересов в назначении на должность лица, которое по профессиональным качествам не имеет преимуществ перед другими кандидатами.

Дополнительно можно выделить коррупционные деяния, для которых нет соответствующих статей в уголовном праве:

 предоставление льгот для своей коррупционной группы с от­влечением на эти цели публичных ресурсов;

 использование должностными лицами и государственными служащими подставных лиц и родственников в коммерческих структурах;

 бюрократический  рэкет,   выражающийся  в  вымогательстве средств у коммерческих структур для их «переброски» в иные предпринимательские организации, политические партии;

 лоббирование при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц (групп);

 злоупотребления служебным положением (уголовно не наказуемые в процессе приватизации, сдачи в аренду, лицензиро­вании или квотировании).

Дадим здесь также определения коррупционных деяний, очень часто используемые в литературе в последнее время:

 «захват государства» — инициативные попытки предпринима­телей повлиять на решения органов власти разного уровня и разных ветвей;

 «захват бизнеса» — установление чиновниками неправового контроля над бизнесом;

 конфликт интересов — государственные должностные лица и/или их ближайшие родственники имеют финансовую за­интересованность в делах, решения по которым принимают эти должностные лица, либо в информации, которую они получают в ходе выполнения своих служебных обязаннос­тей.

Прозрачность власти — это ее открытость, понятность и возмож­ность влияния на нее. Открытость означает доступ (в первую оче­редь к информации о деятельности власти, о процедурах принятия и исполнения властных решений, к самим решениям; доступ в по­мещения, где находятся органы власти и др.). Понятность состоит в том, к чему есть доступ (процедуры, решения) и можно разо­браться. Возможность влияния — возможность использования и из­менения того, к чему есть доступ, и что стало понятным (властные процедуры, информация, решения).

Общественное участие участие структур гражданского общест­ва в подготовке, принятии и контроле исполнения властных реше­ний. Для его осуществления необходим определенный уровень культуры участников:

Ø        готовность властей (знания о возможностях структур гражданского общества, о межсекторном взаимодействии и социальном партнерстве, добрая воля и / или приказ начальства);

Ø        готовность структур гражданского общества (доверие к власти, све­дения о социальном партнерстве, уровень проектной культуры).

Су­ществует множество форм общественного участия (более 25), для нас самыми важными будут следующие:

Ø        общественная законода­тельная экспертиза (независимая экспертиза представителями об­щественности принятых и готовящихся нормативных актов, пред­ложения по их изменению, принятию иных нормативных актов);

Ø        общественные слушания (обсуждение представителями обществен­ности актуальных проблем с приглашением представителей органов власти, чаще всего обсуждаются проекты законов).

Прозрачность власти — условие необходимое для общественного участия, но, к сожалению, недостаточное. Без прозрачности обще­ственного участия не бывает, однако, наличие прозрачности гаран­тирует лишь возможность общественного участия, но еще не гаран­тирует его наличия, необходимо еще, чтобы сами структуры граж­данского общества были в нем заинтересованы, т.е. необходима мотивация. Известно, однако, что мотивация эта у структур граж­данского общества крайне слабая. Причина такого поведения, как уже говорилось выше, заключается в слабости институтов гражданского общества, отсутствии демократических традиций и, главное, — субъектном типе политической культуры россиян, когда надеются не на себя, а на доброго правителя, когда отсут­ствует собственная инициатива и ответственность. Чтобы изме­нить ситуацию, необходимо изменить тип политической культу­ры, а это — процесс трудный и длительный, и заключается он в развитии структур гражданского общества, вовлечении граждан в деятельность общественных организаций, в том числе занимающих­ся антикоррупционной деятельностью и вопросами общественного участия.

2. Элементы теории коррупции

На рис. 1 приведена схема, описывающая взаимодействие ос­новных элементов (ЛПР, публичный ресурс, правила распределения публичного ресурса, кандидаты на публичный ресурс, НКО) при возникновении коррупции и противодействии ей.

Как показали исследования, в большин­стве случаев злоупотребление служебным положением связано с ре­ализацией права принятия решения в ситуации, когда имеется не­сколько вариантов (альтернатив) решения задачи. Например, на одно вакантное место, один мандат депутата претендуют не­сколько человек; на один государственный заказ, на право аренды одного при­родного объекта (участка лесного фонда, земли, недр, и т.д.) или какого-либо имущества претендуют несколько предприятий.

Результатом деятельности ЛПР с данным множеством альтерна­тив является выбор наилучшей (оптимальной) альтернативы (одной или нескольких). Для решения данной задачи ЛПР должно иметь технологию решения этой оптимизационной задачи (задачи выбора наилучшего варианта), которая в обязательном порядке должна включать в себя:

   критерий оптимизации,

   способ оценки альтернатив по отношению к данному критерию,

   способ определения наиболее предпочтительной среди них.

Очевидно, что если речь идет о некоторой государственной зада­че, то критерий оптимизации должен соответствовать государствен­ному интересу (т.е., в том числе, к недопущению коррупции).

В каких же ситуациях при решении оптимизационных задач ЛПР может использовать свое служебное положение в личных ко­рыстных целях? Как показали исследования, факты коррупции на­блюдаются в случаях, когда

1.  ЛПР имеет заданную технологию решения задачи, но наруша­ет ее;

2.  ЛПР имеет некоторые законодательно установленные нормы, регламентирующие отдельные аспекты решения оптимизационной задачи, однако они описаны весьма абстрактно, допускают различные толкования и не могут в целом составить эффективной технологии, а потому ЛПР имеет законное право сам разрабатывать от­дельные шаги и даже целые процедуры, опираясь при этом на лич­ный корыстный интерес;

3. ЛПР не имеет никакой заранее заданной и нормативно установленной  технологии  решения  оптимизационной  задачи.   Более.       того, законом или другим правовым актом ЛПР делегированы полномочия по разработке данной технологии, что он и делает, опира­ясь при этом на личный корыстный интерес.

К вышесказанному добавим следующее. В случае использования бюджетных средств, во время выборов, иных примеров политичес­кой коррупции роль правил, технологий, по которым распределяет­ся публичный ресурс, играют нормативные акты (далее будем гово­рить — законы). Первая возможность коррупции — это вульгарное нарушение законодательства, за которое полагается соответствую­щее наказание. Этот случай интересен правоохранительным орга­нам, как правило, прямых нарушений законодательства ЛПР стара­ется избегать, хотя во время выборов прямые нарушения законов нередко имеют место, настолько, по-видимому, привлекате­лен здесь публичный ресурс, либо ЛПР уверен в своей безнаказан­ности, что более вероятно.

Для нас наиболее интересны второй и третий случаи, когда фор­мально нарушений законов нет, просто крайне несовершенны сами законодательные акты, которые противоречивы, неполны, неопре­деленны, отсутствуют нормы, регулирующие прозрачность процедур принятие решений ЛПР и возможность общественного участия, от­сутствуют санкции за нарушение закона.

3. Примеры коррупции

Рассмотрим конкретные примеры коррупции.

1. Коррупция может возникать и возникает из-за следующих недостатков законодательства и законодательного процесса:

—      неоднородность и фрагментарность — нормы, регулирующие избирательный и бюджетный процессы разбросаны по федераль­ным и региональным законодательным актам, постановлениям пра­вительства и, самое главное, по ведомственным инструкциям. Фи­нансирование избирательных кампаний  регулируется в основном, инструкциями избирательных комиссий различного уровня, бюджетный процесс — инструкциями Минфина;

—      противоречивость — нормы федеральных законов противоре­чат друг другу, нормы региональных законов также противоречат друг другу и федеральным законам, принятые новые законы не отменяют нормы старых, возникает страшная путаница, инструкции (а именно их в основном и исполняют должностные лица) противо­речат и федеральному и региональному законодательству;

—      неполнота и отсутствие санкций за нарушение и неисполне­ние законов — существуют пробелы в законодательстве, в результате ЛПР руководствуется не законом, а своими соображениями (при­мер — формирование избирательных комиссий не всегда возможно по нормам законов Санкт-Петербурга, Хабаровского края), принятие одних законов (например, регулирующих процесс агитации через СМИ во время выборов) не сопровождается внесением изменений в другие (законы о СМИ, Гражданский и Уголовный кодексы);

 неопределенность — появление норм, допускающих неоднозначное толкование и дающих ЛПР право самому определять и тол­ковать норму (пример — санкция за нарушение от 5 до 20 МРОТ, другой пример — ЛПР может (именно может, а не обязано) пред­принять те или иные действия, еще пример из избирательного зако­нодательства — санкция за «существенное» нарушение, причем, что относить к существенным нарушениям определяет ЛПР);

 замена прямых норм отсылочными, причем отсылка идет не на закон, обсуждаемый и принимаемый более или менее открыто и коллегиально, а на подзаконный акт исполнительной власти, кото­рый, скорее всего будет закрыт для обсуждения;

 недостатки технологического процесса выпуска уже принятых нормативных актов (как правило, распоряжений и приказов главы исполнительной   власти региона): неидентичность принятого и опубликованного текстов, наличие 2-х и более нормативных актов под одним номером, пробелы в нумерации (примеры взяты из зако­нодательства Санкт-Петербурга и Псковской области);

 наличие злого умысла у разработчиков и/или некомпетент­ность принимающих закон (детализация пунктов таможенной дек­ларации позволяет,  например, электронные платы декларировать как пластмассовые предметы с элементами металла, что резко сни­жает таможенную пошлину).

Эти обстоятельства напрямую приводят к коррупции. Отсутст­вие норм, разрешающих и регулирующих общественное участие, приводит к бесконтрольности, что в свою очередь ведет к корруп­ции среди чиновников.

2. Возможность возникновения и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.

Возможность возникновения коррупции вообще, и в бюджетном процессе, в особенности, напрямую связана с непрозрачностью процесса. Непрозрачность процесса прямо ведет к произволу чи­новников: выбор организации, исполняющей различные расходные статьи бюджета находится в руках чиновников, велико искушение получить «откат», что ведет к коррупции.

Второй причиной возникновения коррупции в бюджетном про­цессе является отсутствие конкурсности при исполнении расходных статей бюджета. Механизмы регионального и муниципального зака­зов, к сожалению, практически не работают.

Имеются и специфические возможности появления и формы проявления коррупции в бюджетном процессе.

Законодательные органы субъектов федерации соглашаются с просьбой губернатора и принимают бюджет с нарушениями законо­дательства: сразу в целом (а не в 3-х чтениях), без постатейной раз­бивки. По сути, не толь­ко граждане, но и депутаты не имеют информации о бюджете.

Резервные фонды депутатов, когда депутат имеет право единолично и бесконтрольно израсходовать по своему ус­мотрению бюджетные деньги.

Резервный фонд администрации — решение о расходовании этого фонда принимает глава субъекта федерации.

Изменение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Предприятия-монополисты повышают тарифы без предоставления какого-либо обоснования.

Погашение долга субъекта федерации. Какой-либо контроль за текущими операциями с государственными ценными бумагами от­сутствует.

Финансирование федеральной судебной системы за счет бюдже­тов субъекта федерации. Проходит практически во всех субъектах и приводит к полной зависимости судей от исполнительной власти.

4. Противодействие коррупции

Как указывалось выше, коррупция стала системной проблемой, поразившей все слои общества, и для борьбы с ней необходимы системные усилия всех слоев общества (всех 3-х секторов: власти, бизнеса, НКО).

Выделяют 3 стратегии противодействия коррупции:

1.         Общественное осознание опасности коррупции и ее последст­вий (осознание);

2.         Предупреждение и предотвращение коррупции (хорошее управ­ление);

3.         Верховенство закона и защита прав граждан (пресечение).

Логика такого разбиения предельно понятна: сначала необходи­мо понять, что коррупция — это плохо, и ей необходимо противо­действовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий.

Отметим, что возможна и другая логика. Так, К. Головщинский и С. Пархоменко также выделяют три стратегии:

1 — предупрежде­ние (устранять причины коррупции);

2 — война (карать всех кор­рупционеров);

3 — пассивное противодействие (ничего делать не надо — рынок сам уменьшит уровень коррупции до приемлемых размеров).

В рамках данных 3-х стратегий деятельность, причем согласо­ванная деятельность всех 3-х секторов, осуществляется по следую­щим направлениям:

В рамках первой стратегии (осознание) — это:

1.1. Общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии;

1.2. Антикоррупционное гражданское образование;

1.3. Построение антикоррупционных коалиций;

1.4. Свободный доступ к информации и независимые СМИ.

В рамках второй стратегии (предупреждение - хорошее управ­ление) - это:

2.1.  Прозрачная власть, прозрачные процедуры (в первую оче­редь в бюджетном и избирательном процессе);

2.2.  Реформирование системы государственной и муниципаль­ной службы, системы правоохранительных органов;

2.3.  Общественное участие в процессах предотвращения коррупции;

2.4.  Уменьшение вмешательства государства в дела общества;

2.5.  Кодексы этики для политиков, чиновников, предпринимателей;

2.6.  Снижение административных барьеров для предпринимате­лей и внедрение конкурсности (система государственных и муници­пальных заказов, грантов и другие конкурсные механизмы).

В рамках третьей стратегии (пресечение — верховенство закона) — это:

3.1.  Сильная и независимая судебная власть;

3.2.  Неукоснительное исполнение законов;

3.3.  Законодательство, не допускающее возможность появления коррупции, и общественная экспертиза;

3.4.  Правовая помощь и защита, внедрение института омбудсмена и других правовых институтов.

Работа органов власти и структур гражданского общества долж­на вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным на­правлениям:

1.  Принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минималь­ной и неукоснительно исполнять их.

2.  Создавать условия, как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, раз­вивать это участие и повышать его эффективность.

При этом оба направления тесно переплетаются, предполагают скоординированные действия всех трех секторов, главным является второй пункт, но для его реализации также необходимо вносить из­менения в законодательство.

1. Законодательство

Здесь необходимы действия в трех направлениях.

1.1.  Разработка и принятие нормативных актов, исполнение ко­торых минимизирует возможность появления коррупции (стратегия верховенства закона). От властей требуется определенная квалифи­кация как при разработке (в основном это касается исполнительной власти), так и принятии законов (это в первую очередь относится к депутатам). От НКО требуется проведение общественной законода­тельной экспертизы, что предполагает конструктивное взаимодейст­вие с органами власти, для чего, в свою очередь, также необходима определенная квалификация (уровень проектной культуры).

1.2.  Разработка и принятие нормативных актов, направленных на повышение прозрачности власти, введение механизмов конкурсности, создания условий для возникновения и развития общественного участия (стратегия предупреждения). Здесь, кроме законода­тельной экспертизы, НКО выступают в качестве разработчиков за­конов, что еще более предполагает наличие у них уровня проектной культуры при взаимодействии с властями.

1.3. Усовершенствование законодательного процесса (стратегия верховенства закона). В данном случае основная работа лежит на органах власти, в обязанность которым следует вменить проверку на идентичность принятого и готовящегося к публикации текстов,правильность нумерации законодательных актов и др. Что касается некомпетентности депутатов, принимающих, а иногда и разрабаты­вающих законы, то это прямая забота и обязанность организацион­ных отделов представительных органов: повышать  бразование на­родных избранников.

2. Противодействие коррупции и общественное участие

Противодействие коррупции связано в первую очередь с прове­дением реформы государственной и муниципальной службы, систе­мы правоохранительных органов, с упрощением административных процедур и уменьшением всякого рода вмешательства государства в бизнес (стратегия предупреждения) — это функция власти.

Основными проблемами, встающими на пути общественного участия в процессах предотвращения коррупции являются:

сопротивление   властей:   органы   власти   крайне   неохотно предоставляют общественности  информацию  о  своей дея­тельности о процедурах принятия властных решений, ревни­во и недоброжелательно относятся к попыткам НКО контро­лировать их деятельность;

недостаточная мотивация самих структур гражданского обще­ства принимать участие в процессах предупреждения корруп­ции: отказы участвовать в общественных слушаниях, экспер­тизах,  контрольных органах.  Причина этому —  неверие  в свои силы и надежда на доброго правителя, т.е. преобладаю­щий субъектный тип политической культуры россиян.

Для обеспечения эффективного общественного участия, необхо­димо решить эти проблемы. Первая из них решается более или менее просто (стратегия осознания): в законодательные акты вно­сятся изменения, предписывающие органам власти предоставлять информацию, и разрешающие участие и контроль со стороны структур гражданского общества. Представителям органов власти, кроме этого, предлагается пройти обучение в системе гражданского образования, где они получат сведения о НКО, о пользе прозрач­ной власти, социальном партнерстве и др. Была бы только полити­ческая воля.

Решение второй связано с изменением типа политической куль­туры и представляет собой значительно более длительный и трудо­емкий процесс. Для его ускорения предлагается:

 развивать структуры гражданского общества, в первую очередь НКО и их коалиции (стратегия осознания);

 развивать систему гражданского образования среди НКО, в школах  и   институтах,   вовлекать  в   эту  систему  властные структуры, создавать специальные центры гражданского об­разования (стратегия осознания). Основными темами граж­данского образования призваны стать: права человека, право­
вое образование, гражданское общество, власть, социальное партнерство, коррупция и ее предотвращение;

 обмениваться опытом и внедрять перспективные формы об­щественного участия в других регионах (стратегия предуп­реждения).

Антикоррупционная деятельность органов власти.

В процессе борьбы с коррупцией власти принадлежит важней­шая роль. В программе национального антикоррупционного коми­тета (НАК) «Основные направления антикоррупционной политики России» деятельность органов власти должна параллельно осущест­вляться по четырем направлениям (материалы сайта www.transpar-ency.org.ru/CENTER/DOC/nak_program.doc):

 законодательные меры;

 организационные, организационно-политические меры;

 взаимодействие со структурами гражданского общества;

 международное сотрудничество.

Рассмотрим каждое направление подробнее, при этом будем от­носить конкретные виды деятельности к одной из вышеприведен­ных антикоррупционных стратегий.

1. Законодательные меры.

1.1.  Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов (стратегия пресечения — верховенства закона): предполагается внести изменения в избирательное законодательст­во, принять закон о лоббизме, внести изменения в законодательст­во о статусе депутатов и в регламенты Государственной думы и Со­вета Федерации.

1.2.  Создание условий для обеспечения большей структуриро­ванности, прозрачности и подконтрольности органов исполнитель­ной власти (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается законодательно обеспечить информационную прозрач­ность процесса принятие решений органов исполнительной власти, ввести  механизмы   общественного  влияния   на деятельность  ве­домств,   принять закон  о  федеральных  органах  исполнительной власти.

1.3.  Ограничение условий для произвольной деятельности орга­нов и должностных лиц исполнительной власти (стратегия предуп­реждения — хорошее управление): предполагается внесение измене­ний в Административный кодекс, касающихся процедур подготовки и принятия административных решений; установление законода­тельных рамок для сужения сферы применения разрешительного принципа; ликвидация возможностей выбора должностным лицом одной из нескольких санкций, предусмотренных за одно и то же правонарушение; запрет непосредственного наложения мер админи­стративной   ответственности   контролирующими   инстанциями   (в частности ГИБДД, пожарными, санэпидстанцией и др.); ограниче­ние издания подзаконных нормативных актов.

1.4.  Изменение принципов государственной службы (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается четко опре­делить порядок разрешения «конфликта интересов»; ввести меха­низмы, гарантирующие прозрачность динамики   имущественного положения госслужащих; установить социальные гарантии для каж­дой категории госслужащих и др.

1.5.  Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств (стратегия предупреж­дения — хорошее управление): предполагается внедрение максималь­но дифференцированной бюджетной классификации; принятие За­купочного кодекса и др.

1.6.  Упорядочение системы «сдержек и противовесов» (стратегия предупреждения — хорошее управление): предполагается ввести институт парламентских расследований и др.

1.7.  Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эф­фективного правосудия (стратегия пресечения — верховенства зако­на).

1.8. Принятие закона об ответственности за легализацию пре­ступных доходов (стратегия пресечения — верховенства закона).

1.9. Законодательное регулирование контроля  за  динамикой имущественного  положения депутатов и чиновников (стратегия предупреждения — хорошее управление): внесение изменений в зако­нодательство, обязывающих депутатов и чиновников декларировать свои доходы и имущество.

2. Организационные, организационно-политические меры.

2.1.  Декоммерциализация государственной и муниципальной де­ятельности (стратегия предупреждения — хорошее управление).

2.2.  Меры по упорядочению системы государственных финансов (стратегия  предупреждения  — хорошее управление): предлагается принимать реальные бюджеты; уменьшать оборот наличных денег, внедрять электронные средства расчетов; соблюдать принцип от­крытых конкурсов на госзаказы и закупки; разворачивать казначей­скую систему исполнения бюджета.

2.3.  Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов ап­парата правительства, которые дублируют функции, снижают про­зрачность (стратегия предупреждения — хорошее управление).

2.4.  Разграничение контролирующих государственных, муници­пальных органов  и органов предоставляющих услуги  (стратегия предупреждения — хорошее управление).

2.5.  Совершенствование правоохранительной системы (страте­гия предупреждения — хорошее управление): предлагается ликвидиро­вать дублирование функций и полномочий различных спецслужб;
усилить   специализацию   правоохранительных   органов;   повысить зарплату их сотрудникам и др.

2.6.  Создание постоянно действующего независимого общефеде­рального органа по предупреждению коррупции (стратегия пресече­ния — верховенства закона): предполагаемые функции данного орга­на — это координация и контроль за реализацией государственной политики; разработка проектов законов и экспертиза нормативных правовых актов для минимизации возможности коррупции.

2.7.  Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным вынесением их на публичное обсуждение (стратегия осознания).

3. Взаимодействие со структурами гражданского общества.

3.1. Привлечение институтов гражданского общества к деятель­ности по противодейтвию коррупции и обеспечении прозрачности в государственном управлении (стратегия предупреждения — хорошее управление): преполагается создание общественного наблюдательно­го совета при общефедеральном органе; развитие диалога между властью, бизнесом и НКО по обсуждению антикоррупционной дея­тельности; поддержка практики общественного участия; включение НКО в процесс создания местных ведомственных «островов непод­купности» и др.

3.2.      Популяризация   примеров  успешных  антикоррупционных программ в других странах и регионах России (стратегия осозна­ния).

3.3.      Формирование антикоррупционного мировоззрения россий­ских граждан (стратегия осознания): предполагается вести агитаци­онную кампанию и кампанию по гражданскому образованию жите­лей; обеспечить максимальную гласность при проведении антикор­рупционной политики.

3.4.      Государственная   поддержка  в  создании  общероссийской сети НКО, вовлеченных в антикоррупционную деятельность (стра­тегия осознания).

3.5.  Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной
государственной политике (стратегия предупреждения — хорошее уп­равление): предполагается внедрение кодексов деловой этики и др.

3.6.  Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности (стратегия осознания).

3.7.  Использование сети Интернет для информирования о дея­тельности органов власти, обеспечения доступа к информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений и кон­троля за их реализацией (стратегия осознания).

4. Международное сотрудничество

4.1. Юридические меры: приближение к международным стан­дартам национального законодательства, регулирующего государст­венное присутствие в экономике (стратегия предупреждения — хо­рошее управление); присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников (стратегия пресечения — верхо­венства закона); заключение соглашений об отказе от коррупции как от средства конкуренции (стратегия осознания); введение дис­криминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодатель­ство  которых не  препятствует  использованию взяток (стратегия пресечения — верховенства закона).

4.2. Полицейские   меры:    международный    информационный обмен (стратегия осознания); унификация представлений о доказа­тельной базе в сфере коррупции (стратегия пресечения — верховен­ства закона); заключение соглашений о совместных оперативных мероприятиях, о взаимной правовой помощи и др. (стратегия пре­сечения — верховенства закона).

4.3. Партнерство (стратегия осознания): обучение кадров; по­мощь в разработке антикоррупционных программ; помощь в разра­ботке и реализации антикоррупционных мер.

Антикоррупционная деятельность гражданского общества

Как сказано выше, согласованная деятельность НКО и других структур гражданского общества в рамках антикоррупционных стра­тегий и направлений работ своей целью должна ставить предупреждение коррупции (устранение ее причин). Применительно к граж­данскому обществу эти причины формулируются как

  неразвитость институтов гражданского общества,

  слабость демократических традиций,

  преобладающий субъектный тип политической культуры.

Структуры гражданского общества, в первую очередь НКО, раз­виваются достаточно быстро, не менее быстро растет число проек­тов, которые они реализуют. Наступило время, когда от отдельных проектов, выполняемых отдельными НКО, следует переходить к со­гласованной скоординированной программе совместных действий НКО. При этом необходимо сформировать орган, который бы ко­ординировал действия НКО по реализации программы, например, сеть НКО и координационный совет такой сети. Необходимо также снабдить такой орган инструментом, с помощью которого стала бы возможна координация действий общественных организаций. В ка­честве такого инструмента естественно выступает информационный ресурс, в виде Интернет-сайта, с помощью которого и будет проис­ходить обмен информацией, согласование интересов и координация деятельности.

Разобьем, в заключение, возможные направления деятельности НКО по 3 антикоррупционным стратегиям.

1. Стратегия осознания.

 Анализ ситуации и выработка рекомендаций органам власти и структурам гражданского общества, касающихся антикоррупцион­ной политики.

 Гражданское образование и создание новых институтов: цент­ров гражданского образования, центров публичной политики.

 Построение антикоррупционных сетей и коалиций НКО.

 Контроль за доступом к информации.

 Поддержка независимых СМИ.

2. Стратегия предупреждения.

 Давление на власть для обеспечения ее прозрачности (в первую очередь — прозрачный бюджет,  прозрачный избирательный процесс, прозрачные процедуры).

 Общественное участие НКО в процессе подготовки, принятия и контроля исполнения властных решений.

 Внедрение кодексов корпоративной этики для НКО, бизне­сменов и органов власти.

3. Стратегия верховенства закона (пресечения).

 Общественная законодательная экспертиза и мониторинг законодательства.

 Правовая помощь и защита.

 Внедрение новых институтов: региональный омбудсмен, юри­дические клиники.

 

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу