© Н.А.Баранов

Тема 12. Административные системы «германских» стран

К странам, принадлежащим к так называемой германской модели, относятся Германия, Австрия и, частично, Швейцария.

Таким образом, определение данной модели как германской впол­не закономерно, поскольку объединяет страны с общим языком и близкими культурными традициями.

Однако помимо языка, культуры и географической близости дан­ные государства объединяет также сходство их административных систем по ряду политических признаков, а также общей доминирую­щей правовой традиции.

Имеются в виду следующие характеристики:

Ø         наличие системы партийного патронажа над органами государст­венного управления, выразившейся прежде всего в наличии в этих органах пропорционального партийного представительства;

Ø         глубокие традиции германской бюрократии, в большой степени и ныне соответствующей классической веберовской модели: «боннские бюрократы имеют тенденцию педантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает граж­данским служащим отчасти догматический, книжный образ мышле­ния»;

Ø         особый тип административного поведения, определяемый как «комбинация строгости и гибкости при применении публичного пра­ва»;

Ø         традиционно сильная государственная бюрократия, престиж и ста­тус которой в «германских» государствах весьма высок;

Ø         федеративный тип территориального устройства и высоко разви­тая, самостоятельная система регионального (земельного) и местного самоуправления.

Федеративное устройство государств, относящихся к германской модели, имеет достаточно глубокие корни. Германия на протяжении многих веков находилась в состоянии раздробленности на множество отдельных княжеств и после объединения под эгидой Пруссии в 1871 г. приняла федеративную форму территориального устройства. Современная германская федерация имеет территориальную и куль­турно-языковую основу и является «кооперативной» по типу взаимо­действия федерального правительства и субъектов федерации.

Основы политико-административной системы независимой Авст­рийской Республики как федерации, формально были закреплены Государственным договором 1955 г., утвердившим также основные демократические институты страны. Современную австрийскую фе­дерацию составляют девять земель.

Швейцария изначально создавалась как военный союз независи­мых государственных образований — кантонов Унтервальд, Швиц и Ури, затем расширившийся и обретший к середине XIX в. отчетливые федеративные черты[1]. Сегодня Швейцария официально именуется по-прежнему Конфедерацией, но фактически представляет собой фе­дерацию, построенную в соответствии с территориально-историче­ским делением страны. Об этом свидетельствует тот факт, что канто­ны не имеют права на сецессию и их полномочия и правопорядок га­рантированы федеральным правом.

Рассмотрим структуру административной системы Германии как наиболее типичной для данной модели.

К основным элементам фе­дерального уровня административной системы Германии относятся федеральный президент, федеральный канцлер и федеральные ми­нистры.

Федеральный президент, избираемый специально созываемым Федеральным собранием, формально играет весьма значительную роль в системе государственного управления Германии. К его компе­тенции относится

Ø        утверждение в должности канцлера и федеральных министров, федеральных судей, чиновников, офицеров;

Ø        он осуществляет заключение международных договоров,

Ø        аккредитацию послов и др.

Однако на практике, благодаря требованию об обязательной контр­ассигнации актов федерального президента канцлером или компе­тентным министром, властные полномочия президента оказываются невелики и сводятся в основном к представительским функциям.

Вершину исполнительной власти ФРГ образуют федеральный канцлер и федеральные министры. Федеральный канцлер является главой правительства и получает свой пост и властные полномочия от нижней палаты германского парламента — Бундестага. Бундестаг из­бирает предложенную федеральным президентом кандидатуру, при­чем избранным считается кандидат, набравший абсолютное боль­шинство голосов. Поэтому чаще всего избранным становится канди­дат, победившей на выборах партийной коалиции. Федеральный президент лишь формально утверждает избранного кандидата, после чего тот вступает в должность.

Федеральные министры также формально назначаются федераль­ным президентом по предложению федерального канцлера, факти­чески формирующего кабинет. Таким образом, принятие решений по основным направлениям государственной политики и ключевым кадровым решениям закреплено Конституцией Германии за феде­ральным канцлером. Он председательствует на заседаниях прави­тельства и согласно ст. 69 Конституции несет ответственность за по­литику возглавляемого им правительства. В случае смены федераль­ного канцлера правительство обязано в полном составе уйти в отставку.

В Германии, как и в других демократических государствах, дейст­вует конституционная норма, согласно которой федеральный прези­дент, канцлер и другие члены правительства не имеют права занимать иные оплачиваемые должности или заниматься любой коммерческой деятельностью. В исключительных случаях ст. 66 Конституции ФРГ позволяет им с обязательного согласия Бундестага входить в состав наблюдательных советов коммерческих предприятий на обществен­ных началах.

Важнейшие положения Конституции ФРГ - статья 20.

1.         Федеративная республика Германия есть демократическое и со­циальное федеративное государство.

2.         Единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет свою власть посредством выборов и голо­сований и через особые органы исполнительной судебной власти.

3.         Органы законодательной власти не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией, а исполнитель­ная судебная власть должна действовать в пределах полномочий, ус­тановленных для них законом и правовыми нормами.

Ответственность канцлера и правительства перед парламентом за­креплена достаточно жестко, что, в частности, выражается в сравнительно просто реализуемой процедуре «конструктивного вотума недо­верия» федеральному канцлеру. Бундестаг самостоятельно может принять решение о выражении вотума недоверия и представить феде­ральному президенту кандидатуру преемника, которую он обязан ут­вердить в течение 48 часов. Данная процедура уже дважды применя­лась в истории современной Германии в 1972 и 1982 г. Причем в 1982 г. она была успешно реализована, и канцлер Г. Шмидт вынужден был уйти в отставку.

Земельный и местный уровень управления Германии представ­лен на схеме 1 на примере административной системы земли Ба­вария.

Подпись: Ландтаг
(земельный парламент)
Подпись: Министр-президент
Земельное правительство
Канцелярия
Подпись: Региональная администрация

 

 

 

 

 

 

Подпись: Мэр
Подпись: Муниципальный совет

  

 

 

Схема 1. Земельный и местный уровни управления (земля Бавария)

 На земельном уровне структуры политико-административного управления могут различаться, однако в большинстве случаев они состоят из следующих основных элементов: земельного парламен­та — ландтага, правительства земли, министра-президента и канце­лярии. Так, например, согласно конституции свободной земли Бава­рия, высшей административной властью земли является правитель­ство, состоящее из министра-президента и до 17 министров земли. Члены правительства земли назначаются министром-президентом с согласия ландтага. Министр-президент определяет число сфер от­ветственности и полномочий членов правительства. Однако каждый министр земли действует самостоятельно в рамках своей компетен­ции и несет индивидуальную ответственность перед ландтагом. В структуре правительства земли особо выделяются министр—глава канцелярии, ответственный за обеспечение бесперебойной работы правительства и процесс делопроизводства, а также министр по связям с ЕС и федеральными властями. Последний представляет собой фигуру, по статусу и функциям схожую с министром иностранных дел на федеральном уровне. Важно подчеркнуть, что земли в Герма­нии и Австрии являются самостоятельными субъектами взаимодей­ствия в рамках ЕС, способными реализовывать собственную эконо­мическую политику на общеевропейском уровне без участия феде­рального правительства.

Уровень местного самоуправления в Германии во многом опре­деляется тем, «что субнациональные уровни управления обладают широкой автоно­мией и местные главы администраций имеют значительную власть». При этом отмечается, что автономия местных орга­нов власти есть не результат формализации их статуса, а скорее ре­зультат исторически сложившейся системы отношений между феде­ральным, субфедеральным и местным уровнями власти, сформиро­вавшихся под влиянием многих факторов:

Ø        самоуправленческих традиций вольных городов,

Ø        политического влияния англо-американ­ских оккупационных властей и т.д.

Конституционные гарантии местного самоуправления имеют са­мый общий характер. Основной закон ФРГ лишь констатирует, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными выборами» [ФРГ: Кон­ституция и законодательные акты, 1991]. Ряд немецких авторов особо подчеркивает, что муниципалитеты являются естественными корпо­ративными единицами, и их автономность вытекает не столько из го­сударственной власти и желания вышестоящих государственных ор­ганов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться го­сударством на практике.

В современной Германии сложились два основных уровня местно­го самоуправления: общинный и районный.

Общины делятся на сельские и небольшие городские общины (до 20 тыс. жителей), горо­да (более 20 тыс.) и крупные города (более 100 тыс.). В то время как общины занимаются решением задач, непосредственно касающихся лишь их территории и проживающих на ней жителей, районы явля­ются органами общественного управления более высокого уровня, объединяющими несколько общин.

Всего в Германии насчитывается 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района. На орга­низацию подобной двухуровневой системы местного самоуправления в условиях федеративного государства нацелена муниципальная ре­форма в Российской Федерации.

В Австрии на федеральном уровне существуют фактически те же са­мые элементы административной системы, что и в Германии, разница состоит лишь в порядке избрания некоторых высших должностных лиц и разделении компетенции между различными элементами адми­нистративной системы.

Так, федеральный президент Австрии избира­ется напрямую населением, а не парламентом. Согласно статье 60 Конституции Австрии: «...федеральный президент избирается народом Федерации на основе равного, прямого избирательного права путем лично осуществляемого тайного голосования. Избранным считается кандидат, получивший более половины всех признанных действитель­ными голосов. Если такое большинство не собрано, то проводится вто­рой тур выборов... Срок полномочий федерального президента состав­ляет шесть лет» [Австрийская республика, 1985, 7].

Федеральное пра­вительство Австрии также возглавляется федеральным канцлером, но в отличие от Германии Конституция Австрии не предоставляет канцлеру самостоятельно определять политику правительства. Он осуществляет эту главную политическую функцию совместно с вице-канцлером, яв­ляющимся федеральным министром по делам государственной службы и спорта, десятью федеральными министрами и четырьмя государст­венными секретарями в ранге министров.

Законодательную власть в Австрии осуществляет двухпалатный парламентФедеральное собрание. Как и в Германии, верхняя палата австрийского парламента называется бундесрат, депутаты которого представляют девять земель федерации. Всего бундесрат состоит из 64 членов, которые избираются земельными парламентами — ландта­гами. Нижняя палата — национальрат состоит из 183 депутатов, изби­раемых населением страны по пропорциональной системе.

Земельный уровень управления в Австрии в целом схож с германским.

В отличие от административных систем Германии и Австрии швейцарская административная система представляет собой особый случай, что позволяет нам говорить лишь о частичной ее близости к германской модели. Главная отличительная особенность Швейцарии заключается в том, что население страны обладает правом непосред­ственно участвовать в законодательстве страны, как на кантональном, так и общефедеральном уровне, что позволяет говорить о существова­нии в Швейцарии элементов прямой демократии. Конституция Швейцарии однозначно определяет статус парламента — Федераль­ного собрания как органа, обладающего высшей политической вла­стью в Конфедерации. Это еще одно ключевое отличие системы по­литико-административного управления Швейцарии, превращающее ее в т.н. суперпарламентскую республику. Вместе с тем помимо двух­палатного парламента в стране существует верховный федеральный исполнительный орган — Федеральный совет.

Федеральный совет со­стоит из семи членов, опять же не назначаемых, а избираемых На­циональным советом каждый раз после новых парламентских выбо­ров. Федеральный совет является коллегиальным органом государст­венного управления, т.е. решения в нем принимаются посредством голосования. За Федеральным советом закрепляется компетенция, в целом традиционная для высшего органа исполнительной власти: разработка, представление и контроль за исполнением бюджета Кон­федерации, отраслевое управление, безопасность государства, веде­ние иностранных дел и др.

Глава Федерального совета меняется каж­дый год и стать им может любой из семи членов совета. Эта долж­ность не предполагает особого статуса, схожего со статусом канцлера или президента. Занимающий его член Федерального совета продолжает руководить своим департаментом. В 2001-2002 гг. в Федераль­ном совете были пропорционально представлены четыре крупнейшие политические партии в стране: 2 представителя от Либеральной пар­тии, 2 от Социал-демократической партии, 2 от Христианско-демократической партии и 1 представитель от Народной партии Швейца­рии.

Кантоны обладают значительными законодательными и распо­рядительными полномочиями. Их структура и порядок деятельности определяется конституциями и иными правовыми актами кантонов.

Каждая из современных административных систем претерпевает сегодня серьезные изменения, связанные с новым циклом админист­ративных реформ, инициированных в 1980-1990-е годы XX в. «Герман­ские» страны не являются исключением. Причем основным уровнем реформирования стала не федеральная бюрократия, а региональный и муниципальный уровень управления.

Активные реформы в Герма­нии начались с 1990 г., когда крупнейшая ассоциация органов мест­ного управления и самоуправления — KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle fur Verwaltungsvereinfachung) выдвинула лозунг: «От бюро­кратического регулирования к сервисной организации, посредством использования Новой модели регулирования (NSM)».

Новая модель регулирования была направлена на радикальную реорганизацию местных администраций с целью повышения их по­тенциала по обеспечению населения качественными услугами. Опре­деляющими характеристиками этой модели стали:

Ø         децентрализация административных структур,

Ø         обеспечение подотчетности потребите­лям,

Ø         мониторинг качества услуг.

Одновременно с внутренними из­менениями местных администраций происходили изменения в стиле и методах их работы с внешними организациями и клиентами. Речь идет об обеспечении прав потребителей путем разработки и реализа­ции на местном уровне специальных постановлений, защищающих их права и предусматривающих специальные процедуры разрешения конфликтных ситуаций (обычно в пользу потребителя), регулярные опросы потребителей о степени их удовлетворенности предоставляе­мыми услугами и т.д. Немецкая лига городов, объединяющая муни­ципалитеты по всей Германии, опубликовала в 1998 г. данные о том, что около 90% немецких городов активно вовлечены в процесс ре­формирования с использованием новой модели регулирования. В том же 1998 г. для исследования и распространения лучшего опыта ре­формирования фондом Бертельсманна и фондом Ганс-Беклер была создана сеть «Германские города завтрашнего дня». Ведущие немец­кие школы административно-государственного управления также принимают активное участие в активизации реформаторских усилий посредством популяризации новых методик управления и даже учре­ждения специальных наград за качество (Шпайер).

Таким образом, отличительными чертами реализации менеджериальной стратегии в Германии являются умеренные темпы реформ и широкое вовлечение различных ассоциаций и сетевых структур в процесс их разработки. Это предопределило консенсусный и в целом эволюционный характер немецких реформ.

[1] В истории Швейцарии был кратковременный период с 1798 по 1802 г., когда Конституция определяла территориальное устройство страны как унитарное, цен­трализованное государство по образцу наполеоновской Франции.

 

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу