© Н.А.Баранов

Тема 13. Административная система в Великобритании

Системы органов исполнительной власти и государственной службы в Великобритании в сравнении с Соединенными Штатами Америки. Юридические и культурные источники британских и американ­ских конституционных традиций почти одинаковы, и те и другие ус­тановлены на основе общего права. Несмотря на это могут быть выде­лены существенные различия между признаками исполнительной власти в Великобритании и такими же органами конституционной власти в Соединенных Штатах Америки. Сравнительный анализ дол­жен помочь в понимании того, насколько различны и в чем подобны эти две исполнительных системы.

1. Удовлетворительная сравнительная перспектива может быть полу­чена, если на первом уровне анализ будет сосредоточен на связях между вла­стью главы исполнительной власти в конституционной системе и пуб­личной властью, которая представлена политическими партиями и функционирующими законодательными органами.

Исполнительная власть в Великобритании сосредоточена на вла­сти премьер-министра, который руководит необходимым большинст­вом в палате общин (являющейся нижней, избираемой палатой двух­палатного парламента[1]) и является лидером своей политической пар­тии. Говоря более конкретно, следует подчеркнуть, что премьер-министр является лидером партии большинства в Англии, потому что лидерство партии, которая победила на всеобщих выборах, является существенной политической особенностью, на которой основана его власть. С другой стороны, в Соединенных Штатах исполнительная власть находится полностью под руководством Президента, который фактически не контролирует свою партию и конституционно не име­ет права управлять большинством Конгресса — американским двух­палатным законодательным органом, состоящим из Палаты предста­вителей и сената (обе палаты избираются народным голосованием, в то время как верхняя палата британского парламента — палата лордов состоит из наследственных лордов, пожизненно назначенных пэров, некоторых епископов Англиканской церкви и некоторых высокопо­ставленных чиновников).

Другими словами, политическое лидерство Британского премьер-министра в парламенте — твердая устоявшаяся особенность консти­туционной ветви власти. Это делает его способным действовать в ка­честве эффективного парламентского и партийного лидера, деятель­ность которого находится под контролем большинства в Вестминсте­ре. Согласно мнению Энтони Кинга, премьер-министр — это «наиболее властный человек в Британской системе управления» [King, 1998, 1]; и это истинно несмотря на тот факт, что иногда внут­ренняя оппозиция и фракционализм могут быть существенной поме­хой для фактического осуществления власти, как это случалось со сравнительно слабыми премьер-министрами в период Вильсона-Кэллагэна (1977-1979) или Маргарет Тэтчер в конце 1980-х годов.

Американский вариант - это чрезвычайно мощная индивидуаль­ная исполнительная власть. Американский президент может случай­но проявлять беспрецедентную власть в законодательном органе, но это не делает его реальным лидером партии. Его влияние основыва­ется скорее на существенной поддержке общественного мнения, чем партийной системы. Так, глядя на проблему со специфической точ­ки зрения персонального влияния (реального или предполагаемого) политического лидера, дальнейшее сравнение может быть выражено следующим образом: согласно Британской традиционной доктрине[2], осуществление власти может не иметь гра­ниц, но требует сильного чувства самоограничения и высокой кон­ституционной морали; с другой стороны, роль высшего руководите­ля исполнительной власти, дарованная конституцией, дает Президенту Соединенных Штатов, личную власть и огромную сво­боду в ее исполнении, основанную на более очевидном правовом фундаменте. Федеральный президент прямо наделяется властью ос­новным законом страны: по конституции он «заботится о том, что­бы законы добросовестно исполнялись» и более широко — как гово­рит его присяга — он обязан «поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов» [Конституция Соединенных Штатов Америки, 37, 36]; он руководит администрацией. В свою очередь, влияние премьер-министра Великобритании на исполни­тельную власть наверху является в той мере сильным, в которой он действует или может действовать эффективно как лидер правящей команды, которой он активно руководит через заседания кабинета и внутреннюю сеть комитетов (в основном при Блэре, который при­дал им более властную форму)[3].

2. На втором уровне сравнительного анализа должна быть показана конституционная природа главы исполнительной власти в обеих сис­темах.

Власть исполнительного органа и само его существование в Со­единенном Королевстве является просто действующей частью кон­ституционного порядка в целом, в том смысле, что он не основан на учрежденных высшим законом инструментах, которые формально оцениваются в рамках установленной законом Конституции, так как в Англии система общего права не имеет в качестве собственного ис­точника формальной Конституции. С другой стороны, исполнитель­ная власть Президента Соединенных Штатов юридически ясно заяв­лена в Федеральной Конституции, статья 2 которой законно устанав­ливает источник исполнительной ветви власти.

Согласно таким различным конституционным дискурсам, британ­ская исполнительная власть, основанная на должности премьер-ми­нистра — простой результат институционального урегулирования и политических соглашений, но это не уменьшает важность его консти­туционной роли: это — результат постоянных балансов между вла­стью короны и влиянием парламента.

Начало исполнительной власти премьер-министра, было положено в первой четверти XVIII столетия, когда первый лорд Казначейства (титул, все еще формально принад­лежащий премьер-министру, что объясняет приоритет премьер-мини­стра над другими членами кабинета) получил превосходство над чле­нами кабинета, которые обозначали свою собственную роль как доверенных лиц, назначенных королем. Последующее развитие делало все более и более очевидным, что сильное лидерство в парламенте может быть проявлено одним лицом, стоящим во главе парламентерских групп вигов и тори, позднее «либералов и консерваторов», и это было лучшее и наиболее логическое устройство руководства страной. Пре­мьер-министр в Англии, говоря иначе, — результат длительного пре­образования, которое также отражает изменение исполнительной вла­сти, которую он возглавляет; как упомянуто выше, американская исполнительная власть с президентом во главепря­мой результат публичного права, и ее основная конституционная мо­дель полностью сосредоточена на президенте, который предлагает и на­значает все должности федеральных чиновников, и преднамеренно прописана в Конституции и в последующих поправках, регулирую­щих некоторые особенности управления[4].

3. В-третьих, кроме конституционных особенностей, и британский премьер-министр, и американский президент находятся под глубо­ким влиянием проблем ежедневной политики; и источниками их фактической власти являются в основном двухпартийные политиче­ские системы.

В американской системе, хотя президент и определяется часто как лидер своей партии, эта предполагаемая связь — простая баналь­ность; эффективность этого вида партийного лидерства весьма со­мнительна, потому что существующая федеральная структура двух американских партий, разделяющих власть в Конгрессе, очень далека от выражения единственного национального лидерства. Так что мы можем предполагать, что президент США, который обязан своим конституционным положением мощной партийной машине, руководившей его избранием в пятиде­сяти штатах, является более зависимым от партии лицом, чем реаль­ным лидером, руководящим своей партией, или в луч­шем случае он — не единственный и высший лидер партии только по­тому, что в рамках Федерации существует не одна партия, а фактически федеративная машина из пятидесяти или даже более го­сударственных партий, работающих под влиянием местных партий­ных собраний, боссов, лидеров, групп интересов и т.д., чья фрагментированная форма находит свое единство, когда должен быть отобран кандидат и выбран новый президент.

Британский премьер-министрфактически руководитель пар­тии, которая победила на парламентских выборах, и в высшей степени ответственен за публичный образ партии и избирательный успех: так, его главная проблема заключается в удержании под строгим кон­тролем внутреннего баланса политики партии, действий отколовших­ся фракций и противников и в скрытом влиянии кабинета и членов правительственных кабинетов. Соответст­венно, формирование национальной политики может быть иногда не таким легким делом, как можно было бы предположить из-за сильного влияния британского премьер-министра.

4. Четвертая проблема, на которой стоит сосредоточиться — ответ­ственность.

Функционирующие механизмы разделения властей исследовались давно еще Монтескье, и английским философом Джоном Локком в его «Трактатах о правлении», их идеи включали в себя обоснование конституционного урегулирования Славной революции, но, несмотря на это, англо-британская система правления развивалась в основном как кооперативная модель. Согласно вышесказанному:

а) британский парламент является «законодательным органом» в полном смысле слова, означая истинного законодателя в рамках страны и органа, ко­торый имеет право конституционного превосходства;

б) премьер-ми­нистр и кабинет осуществляют исполнительную власть и существен­но контролируют парламент;

с) судьи рассматривают юридические дела и могут разрешать любой конфликт между двумя ветвями власти.

Два действующих института, основного конституционного противо­стояния, являющиеся законодательным органом и правительством, обоюдно связаны во взаимозависимом равновесии сил. Так что мы можем сказать, что институт сильной исполнительной власти, чья власть основана на партийном лидерстве и доверии законодательного органа, является типичным результатом парламентской системы правления и что, согласно установленному конституционному согла­шению, премьер-министр является политически ответственным пе­ред парламентом.

В Соединенных Штатах весьма жесткое разделение властей между конституционными органами, или, как скажет американец, между «отдельными институтами, разделяющими власть», — своего рода со­временный вид английской формы правления «начала восемнадцато­го столетия» и фактически позволяет президенту быть сильным руко­водителем всей администрации (возможно, самым сильным среди за­падных демократических государств), а также действовать без какой-либо формы юридической ответственности перед конгрессом.

С бри­танской стороны, парламентское доверие к премьер-министру и ис­полнительной власти в Вестминстере — характерная часть проблемы лидерства и самоочевидная особенность «президентских» отношений недавних премьер-министров от Тэтчер до Блэра, хотя характерные особенности парламент­ского лидерства, проявленные начиная с конца шестидесятых до кон­ца тэтчеровского правления (1979—1990 гг.), были открыто описаны действительно как снижение ответственности премьер-министра пе­ред законодательным органом.

В американской федеральной системе управления президент и обе палаты конгресса не связаны формально установленным парламент­ским голосованием о доверии, но имеется большое число форм вза­имного контроля, которые работают в двух противоположных на­правлениях:

а) от президента к конгрессу через влияние Белого дома на индивидуальных конгрессменов и сенаторов, президентские по­слания, неутомимую деятельность по связям с общественностью чи­новников из Белого дома, урегулирование исполнительных про­грамм, вето на законопроекты; и

б) от конгресса к президенту через роль председательствующих лиц обеих палат[5], систему комиссии кон­гресса, голосование по федеральному бюджету, механизмы партий­ной системы.

С другой стороны, парламентское доверие в Англии на­ходит свое выражение во власти премьер-министра по роспуску (это является особенностью всех парламентских демократических госу­дарств), в то время как жесткое разделение полномочий в Соединен­ных Штатах не дает право президенту распускать конгрессменов и се­наторов даже при возникновении серьезных конфликтов, ни конгрес­су голосовать о недоверии президенту и заставлять его уходить в отставку (крайний ресурс против несущих зло президентов — импич­мент, но это — другая история).

В этом отношении факт, что формально противоречивый кон­ституционный орган имеет право на большое количество вла­ститипично британский парадокс, который был разрешен в рамках американской Конституции, но никогда не прекращал быть моделью парламентско-основанной и формально-конституционализированной системы правительства в англоговорящих странах, где так называемая «Вестминстерская модель», как когда-то ее изобразил А. Лейпхарт[6], высоко приветствовалась (смотри, напри­мер, Канаду).

5. Следующая значимая характеристика — власть патронажа, кото­рая имеет совершенно разные конституционные корни в Британии и в Соединенных Штатах.

В Британском правительстве патронаж конкретная власть ре­гулирования состава кабинета (состоящего из ограниченного до 21-22 числа секретарей и государственных министров, которые отвеча­ют за ключевые отделы) и большей части правительства (около сот­ни человек). Патронаж, примененный в целом к государственной службе, и строгий контроль, который премьер-министр и узкая ко­манда государственных секретарей (главным образом являющихся членами аристократии) могут фактически проявлять при назначени­ях, является отправной точкой власти премьер-министра и значимого инструмента политического руководства, появившегося в XVIII столе­тии. В Викторианскую эпоху старинная практика па­тронажа была отменена, и были установлены основы для полностью профессиональной бюрократии. Доступ к государственной службе, сегодня все еще полностью зависящий от премьер-министра, даже если юридически она и действует от имени ее величества, не был больше вопросом политической преданности, а лишь администра­тивного навыка. Политический патронаж — все еще является осо­бенностью формирования «кабинета и правительства», и особое по­ложение премьер-министра в процессе решения относительно на­значений министров короны — наиболее очевидное следствие политического лидерства партии.

Американский способ интенсивного патронажа, чьи базовые структуры в некоторой мере отражает британскую практику начала и середины XVIII столетия и массивный контроль прежних премьер-министров над государственной службой, находит­ся в исключительной власти федерального президента как главы ис­полнительной власти, и как таковой патронаж (или в его современной форме — власть назначения) работает как значи­тельно более жесткое управление большим числом федеральных чи­новников от высших государственных служащих до государственных секретарей и даже до судей Верховного суда и членов независимых ведомств и федеральных агентств. Власть обеспечена ему в соответ­ствии с Конституцией, и ее традиционная форма осуществляется под названием «система добычи»; следствие жесткого мажоритарно­го избирательного права, согласно правилам которого «победитель получает все», позволяет президенту действовать как настоящему владельцу федеральных учреждений и, когда должность дает ему возможность, влиять на состав Верховного федерального суда. Меж­ду прочим, американский президент способен назначать своих людей на высшие федеральные должности в Вашингтоне, на главные феде­ральные посты повсюду в Соединенных Штатах и даже за границей. Может случиться, что назначение в статусное европейское по­сольство может быть благодарным ответом на большинство его влиятельных и богатых электоральных сторонников или спонсоров. Кроме того, значительная часть правительственных и квазиправи­тельственных назначений может быть ответом влиятельным группам давления. Назначение судей Верховного суда и членов важных неза­висимых агентств могут превращаться в способ последующего кон­троля над некоторыми федеральными органами, которые не зависят от президентства.

Регулирование отношений между премьер-министром и назначен­цами среди его личных сторонников — классическая особенность британской исполнительной власти, которая может осторожно выражаться в одном слове «дружба»[7]. Термин — так или иначе политиче­ский и не затрагивает государственную службу, теперь профессио­нальную и не зависящую от патронажа. Нельзя сказать то же самое об американской системе, где увеличение политической деятельности и давление президентства на выполнение программ, и большое количе­ство политически назначенных чиновников вполне могут уничтожить нейтральную компетентность профессионально основанной государ­ственной службы.

Власть перестановки как власть увольнять членов кабинета мини­стров и других членов правительства является очень существенной особенностью собственных действий британского премьер-министра. Два основных вида перестановки могут проистекать из практики: перваяпосле парламентских выборов и втораяв ходе осуществ­ления парламентского мандата.

В первом виде министерской перестановки имеется небольшой риск: это не нарушает по-настоящему внутренний баланс кабинета и является результатом обычного контроля за исполнительной вла­стью в двух случаях:

а) когда теневой кабинет получает «офис» после выборов, выигранных партией, и

б) когда прежний кабинет вновь подтверждается избирателями.

В обоих случаях перестановка — обычное дело в укомплектовании правительства путем перераспре­деления (почти ограниченного) высших лиц партии, часто являю­щихся значимыми политическими персонами. Большие неприятности могут возникнуть от второ­го вида перестановки: это может быть (а часто так и есть) переста­новка в министерской команде, производимая в ответ на внутрен­нее инакомыслие, или как наказание для мятежных министров, или в качестве способа, позволяющего устоять перед скандалом. В любом случае это может предоставить серьезный повод для недо­вольства внутренних фракций партии и для расстройства «заднескамеечников» палаты общин, ропщущих против премьер-министра и кружка его близких друзей. Несмотря на это перестановка может также оказаться способом усиления связей между парламентской группой, узким кабинетом и более широкой структурой правитель­ства. Она может предоставить «заднескамеечникам» возможность улучшить свою политическую роль.

6. Дальнейшее из­мерение власти премьер-министра в Британии и президента в Со­единенных Штатах — строгий контроль над деятельностью исполни­тельной власти и государственной службой в целом. Оба являются сильными руководителями исполнительной власти, и государствен­ная служба ставится под их прямое наблюдение не только косвенно через их руководство министрами и государственными секретарями, но также и более непосредственно через особые правительственные агентства.

В Великобритании рекрутирование на гражданскую служ­бу, будучи когда-то вопросом патронажа, переходит к независимому органу, в то время как в Соединенных Штатах президент может управлять почти лично не только более чем тремя сотнями высокопо­ставленных правительственных постов (самыми высокими из которых являются посты государственных секретарей), но также и тысячами более низких должностей в государственной службе, большим коли­чеством председателей правительственных и квазиофициальных агентств и т.д.

Тем не менее, в Британии Министерство по делам государственной службы, которое отвечает за полное укомплектование персоналом, управление, средства эффективности управления, измерение стан­дартов и т.д. в государственной службе в целом (вооруженные силы и дипломатия отдельно) находится под политическим руководством премьер-министра, а верховный чиновник, отвечающий за это агент­ство, является постоянным секретарем, ведающим Внутренней госу­дарственной службой. Премьер-министр держит под своим полным на­блюдением государственную службу в целом: начиная с 1997 г. он также министр по делам государственной службы и глава особой вет­ви кабинета, которая отвечает за государственную службу.

И британский премьер-министр, и американский президент могут развивать свои функции от имени собственных штабов.

Офис британского кабинета — главная опора для руководства премьер-министром исполнительной властью. Он может рассмат­риваться в качестве автономного суперотдела, работающего под ру­ководством министра офиса. Такая координирующая система была установлена в 1917 г. для Военного кабинета Ллойда Джорджа. Настоящая задача этой системы состоит в том, чтобы премьер-министр и некоторые клю­чевые министры могли контролировать осуществление политиче­ской деятельности Казначейства и других департаментов кабинета, координировать связи между центральными и местными органами власти, между исполнительными и квазиправительственными агентствами, а теперь между британским правительством и децен­трализованными учреждениями в Шотландии, Уэльсе и в Северной Ирландии. Главным условием решения координацион­ной задачи является признание так называемых «пересекающихся вопросов», включающих огромное количество проблем, среди ко­торых мы можем отметить внедрение стандартов административно­го действия, предоставление услуг, внедрение электронного прави­тельства, обеспечение политики равных возможностей и т.д. — все­го того, что широко воздействует на публичные дела правительства страны и его связи с европейскими стандартами, или, одним словом, что служит «достижению хорошего управле­ния» и реализации отношений так называемого «открытого правительства».

Своего рода «ядро исполнительной власти» мы можем видеть также и в Соединенных Штатах, хотя исполнительное управление американского президента, с разных точек зрения, значительно бо­лее сложная правительственная структура, чем британский офис Ка­бинета. Установленное впервые в 1939 г. с небольшой численностью персонала, исполнительное управление сегодня — конгломерат раз­личных штабов, которые крепко связаны и которые находятся в целом в зависимости от прези­дентских действий.

Основные его учреждения:

1. Совет национальной безопасности, состав которого включает в себя совет­ников президента по вопросам внешней политики и обороны, вице-президента, государственного секретаря, министра обороны и пре­зидента непосредственно;

2. Управление экономических советников, помогающее президенту в урегулировании федеральной политики по экономическим вопросам и вопросам занятости;

3. Управление по менеджменту и бюджету, укомплектованное смешанным персоналом (некоторые политически назначенные члены и сотни квалифициро­ванных государственных служащих), имеет важную задачу подготовки федерального бюджета, который должен быть представлен на одобре­ние Конгресса.

Но также и несколько менее значимые кабинеты мо­гут быть внесены в список:

Ø        Управление по вопросам национальной политики в сфере контроля за наркотиками;

Ø        Торговое представи­тельство Соединенных Штатов;

Ø        Консультативное управление зару­бежной разведки;

Ø        Управление научной и технологической политики;

Ø        Управление национальной политики по борьбе со СПИДом;

Ø        Управление Белого дома по вопросам женских инициатив и предло­жений.

Наряду с недавно установленными, они действуют сообща при формировании исполнительной ветви федеральной системы правительства. Группа главных помощников и ассистентов, которые ежедневно контактируют с президентом и лично преданы ему, нани­маются в качестве штата Белого домаоргана, главным образом состоящего из секретарей и клерков, количество которых сильно увеличилось в период «Нового курса» Рузвельта; штатные сотрудни­ки ответственны за большой набор связанных с президентом дел, та­ких как секретариат, связи с конгрессом, PR и отношения со СМИ, вопросы безопасности, политической и административной помощи и т.д., и их вклад в деятельность такого мощного единого руководи­теля как американский президент — фундаментальная особенность конкретных механизмов американской системы управления.

7. Кабинет в Великобритании может быть разделен на два главных блока.

Первый блок состоит из восьми отделов или отдельных ми­нистерств, и он может рассматриваться как действующий в прямой связи с премьер-министром, так что мы можем говорить, что боль­шинство из них — его активные партнеры в управлении исполни­тельной властью, работающие в сердце системы, основанной на должности премьер-министра.

Второй блок министерств, часть из которых — случайные акторы в основном исполнительном механизме, состоит из классических функциональных или территориальных отделов. Некоторые британские функциональные министерства мо­гут быть непосредственно сравнимы с американскими, некоторые другие не могут, а отделы «территориального правительства» не име­ют никаких аналогов в федеральной администрации Соединенных Штатов Америки.

Фигурой очень близкой премьер-министру является его замести­тель — должность, изначально установленная Уинстоном Черчиллем в своем Военном министерстве (1942—1945 гг.) и с тех пор являющая­ся важной составляющей внутреннего баланса в рамках отношений исполнительной власти и партии. Он обладает статусом Госсекрета­ря, и в Кабинете 1997—2001 гг. отвечал за важное Министерство по вопросам охраны окружающей среды, транспорта и регионов, позже переданных другому члену исполнительной власти. В результате, за­меститель премьер-министра перестал активно выполнять админист­ративные обязанности, но получил гораздо большую автономию при замещении премьер-министра во внутренних делах кабинета. Потом он был назначен первым Госсекретарем, наделенным значительными политическими полномочиями и обладающим первенством среди других госсекретарей.

В США не существует никакого заместителя главы исполнительной власти, но широкое функциональное сравне­ние заставляет вспомнить о роли американского вице-президента: он — фактически тень федерального президента, хотя его конститу­ционное основание совершенно иное. Избранный совместно с прези­дентом в так называемом «президентском бюллетене», вице-прези­дент является в действительности не активным членом кабинета, а специфическим конституционным чиновником, который председа­тельствует в сенате и исполняет обязанности президента, когда воз­никает такой случай или когда президент недееспособен (см. 21 по­правку, принятую в 1967 г.).

Далее в Великобритании следует Казначейство, ответственный министр которого известен как канцлер казны. Он, однако, является не более чем вы­сококвалифицированным помощником Первого лорда Казначейства и «ответственным руководителем» в сфере финансового контроля за ассигнованиями и публичными расходами или, другими словами, в сферах налогообложения и бюджета. Министерство финансов Ее Величества контролирует также всю банковскую систему и является активным партнером банка Англии, а также — высшим регулятором денежно-кредитных и валютных систем, функционируя, таким обра­зом, в качестве ключевого отдела кабинета и агента балансирования во всей правительственной структуре. Эта роль осуществляется так­же при поддержке Главного секретаря Министерства финансов, формально младшего министра, но в настоящее время влиятельного члена кабинета и главного ответственного за имеющиеся политиче­ские связи между премьер-министром (Первый лорд Казначейства) и канцлером казны. Главный кассир с бухгалтерской ролью, два сек­ретаря (финансовый и экономический) входят в состав руководства отдела.

Американский Департамент Казначейства, установленный в 1789 г., когда Федеральная Конституция была принята, явля­ется ответственным за налогообложение и валютную политику, вы­полняя свои функции в четырех основных областях: формулировка финансовых и фискальных программ, деятельность в качестве фи­нансового агентства верховной исполнительной власти, обеспечение принятых законов по соответствующим вопросам и выпуск нацио­нальной валюты.

Другой влиятельный член английского кабинетаПредседатель совета и лидер палаты общин, который является не министром какого-либо департа­мента, а главным парламентским лидером, ответственным за поддер­жание дисциплины партии в нижней палате Вестминстера и за прохо­ждение законов, издаваемых от имени английской королевы и тайно­го совета и проходящих через парламент без обсуждения. Эти законы являются частью законодательства, формально провозглашенными короной, но фактически выступающими результатом политической деятельности премьер-министра (такими законами регулируется структура правительства, власть каждого департамента и любое согла­сованное изменение; это же относится к государственной службе и системе публичного управления).

Административный штат Тайного совета короны, являющегося древним конституционным органом, частью которого был формально и сам кабинет, зависит от этого Го­сударственного министра, который через Совет может осуществлять ежедневный контроль за всей сферой юрисдикции административно­го права, а также за урегулированием конфликтов, связанных с пере­дачей полномочий (в обоих случаях Тайный совет действует как Вер­ховный суд). Как лидер палаты общин, он — главный политический наблюдатель парламентской группы и первоклассная поддержка ли­дерства премьер-министра. Его коллега в Верхней палате — лидер па­латы лордов теперь также назначен и Лордом Тайной печати (древнее название хранителя Тайной печати короля, который является сейчас основным младшим министром, традиционно сидящим в палате лор­дов).

Третий властный член кабинета, чья задача состоит в том, чтобы удерживать баланс между дисциплиной партии в палате общин и ру­ководством, который в то же время является заместителем премьер-министра по финансовым вопросам, — это парламентский секретарь, казначейский и главный «кнут». Являясь функционально гибридным министром, он ответственен за поведение парламентской группы и некоторые процедурные вопросы в палате (подобно урегулированию прекращения прений), и исполняет эту роль от имени некоторых вто­ростепенных лидеров парламентской партии, которые, в переводе со старого сленга, связанного с охотой на лис, традиционно называются «кнутами».

Прямую помощь премьер-министру оказывает координатор ка­бинета и правительственной структуры в целом министр без портфе­ля, являющийся наследником Секретаря кабинета Ллойда Джорджа, который работает в офисе кабинета и ответственен за внутреннюю организацию его заседаний. Два правительственных полупрофессиональных «мозговых центра» находятся под его пря­мым наблюдением: это — Центральный штаб исследования полити­ки (с 1970 г.), чья задача состоит в том, чтобы информировать и консультировать кабинет по поводу осуществления стратегической публичной политики, и Политический отдел (с 1974 г.), вначале являвшийся агентством, учрежденным Консерва­тивной партией, а позже Лейбористской партией.

Обзор государственных министров, которые более непосредст­венно связаны с премьер-министром, может быть закончен Лорд-канцлером (полное название: Верховный Лорд канцлер Великобри­тании), гибридная функциональная роль которого делает его весь­ма странным британским публичным чиновником. Лорд-канцлер, будучи когда-то духовным и очень близким советником короля, является своего рода синтезом британской конституционной системы. Фактически он соединяет три основных измерения общественной власти:

1) в парламентском измерении, он — руководящий чиновник палаты лордов;

2) в изме­рении судебной власти, он — руководящий чиновник Судебного комитета Тайного совета и Верховного суда и неофициальный член других высших судов в Королевстве (где он проявляет власть па­тронажа);

3) в измерении исполнительной власти - высокопо­ставленный член кабинета.

Никакое Министерство юстиции напо­добие американского никогда не устанавливалось в Англии как та­ковое; будучи департаментом, Лорд-канцлер во главе систем судебной власти действует повсюду в Великобритании. Ничего по­добного Лорд-канцлеру не может быть найдено в Соединенных Штатах. Председательствующим в сенате является вице-президент; весьма уважаемый принцип разделения властей не должен позво­лить никакому члену федерального кабинета быть главой судебной власти и Министерства юстиции. Глава последнего — американ­ский министр юстиции и генеральный прокурор, который пред­ставляет правительство в юридических вопросах и дает ему юриди­ческие советы и консультирование; Федеральное бюро расследова­ний (ФБР), Служба иммиграции и натурализации и Департамент по борьбе с наркотиками, непосредственно зависящие от департа­мента, являются главными федеральными агентствами для осуще­ствления законов.

Для завершения вопроса относительно основной структуры пра­вительства в Великобритании и Соединенных Штатах необходимо рассмотреть теперь набор функциональных и территориальных (но только в Великобритании) департаментов (министерств).

Первый ряд ведомственных органов может быть непосредственно сравнен в обеих системах.

В качестве основного случая мы можем рассмотреть британское и американское министерства обороны, которые оба отвечают за воо­руженные силы в соответствующих странах и являются современ­ным объединением прошлых министерств, ранее ответственных за отдельные отрасли армии и флота,  и восстановленного (1947 г.) управления воздушных сил.

Сравнение весьма облегчено также и в области иностранных дел. Британский МИД по делам Содружества Наций классический и устойчивый департамент, наследник старого блестящего Министерства иностранных дел, чья изначальная установка сводилась к осуществлению внешней поли­тики Великобритании, но с очень существенным дополнением, вы­ражающимся в наблюдении за особыми отношениями со Странами Содружества Наций и Европейским союзом. Также в его функции входит представительство интересов Великобритании в целом; оно по закону не подлежит децентрализации, но это не значит, что де­централизованные учреждения теперь полностью лишены какой-ли­бо иностранной связи (функционируя на 80% в рамках действующей политики ЕС, для Шотландии и Уэльса фактическое «европейское» лоббирование и квазидипломатия необходимы, так что возможно возникновение некоторых конфликтов).

Для американского Госу­дарственного департаментаМинистерства иностранных дел США характерно отсутствие автономии в выработке внешней политики; это ведомство, скорее, предоставляет советы президенту в области внешней политики. Соответственно, Госсекретарь США ответствен за отношения с иностранными государствами, поддержку посольств и других дипломатических постов, переговоры о соглашениях и дру­гие формы соглашений, и за выполнение других различных функ­ций (как это касалось недавнего объединения Контроля за вооруже­нием и Агентства по разоружению).

Нельзя провести полного дальнейшего сравнения между двумя другими ключевыми отделами, которые при переводе на русский язык имеют похожие названия - министер­ства внутренних дел (в Великобритании - Home Department, в Соединенных Штатах - Department Interior).

Британское Ми­нистерство внутренних дел, прежде Отдел внутренних дел, является ответственным за общественный порядок и наблюдение за полицей­скими силами в Англии и распространяет эти функции также на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию. Но стоит обратить внима­ние, что организация и руководство полицейскими силами находятся под прямой ответственностью местных властей, так, что Министерст­во внутренних дел и соответствующие отделения уполномоченных ад­министраций ответственны за полный контроль над соблюдением на­циональных стандартов.

Несмотря на свое название, американское Министерство внутренних дел не имеет ничего общего с полицией и общественным порядком, которые согласно федеральному распреде­лению власти являются исключительным обязательством Штатов и в их пределах (точно так же как в Англии) местных органов власти. Это, скорее,  кабинетный департамент, действующий  как федеральное агентство охраны, ответственное за общественную землю и природ­ные ресурсы: Служба национального парка и американский Комитет по рыбе и Живой природе — главные ведомства, работающие в его рамках.

Но сравнение может быть проведено между упомянутыми ве­домствами и другими министерствами кабинета с двумя другими де­партаментами кабинета. Британское Министерство внутренних дел может быть сравнено с американским Министерством юстиции в той части их соответствующих полномочий, которые имеют дело с осуще­ствлением закона, но (не считая ограниченную территориальную гра­ницу его власти) британское министерство не имеет прямого контро­ля ни над какими полицейскими силами, что может быть сравнимо в США с ФБР и другими подобными федеральными агентствами. От­носительно земли и сохранения природных ресурсов, мы можем при­нять во внимание, что функции американского министерства разде­лены в Великобритании между двумя многоцелевыми министерства­ми подобно Министерству по окружающей среде, продовольствию и сельским делам и Министерству окру­жающей среды.

С другой стороны, мы можем предполагать, что прямой американ­ский аналог британского Министерства внутренних дел, но весьма увеличенный в рамках всей федерации, может быть найден в новом Министерстве отечественной безопасности. Учрежденное в марте 2003 г. как новое министерство (Закон о Министерстве отечествен­ной безопасности 2002 г.), оно представляет собой результат развития межведомственной координации 22 агентств безопасности (включая собственную президентскую Секретную службу) для целей защиты американской нации от нападений международного терроризма по­сле событий 11 сентября 2001 г.

Его функции могут быть определены следующим образом:

1) предотвращать террористические нападения;

2) уменьшать уязвимость от терроризма;

3) минимизировать ущерб, причиненный террористическими нападениями и стихийными бедст­виями.

Учреждение Министерства отечественной безопасности мо­жет рассматриваться как наиболее актуальное новшество в американ­ском президентском правительстве, начиная с упомянутого объеди­нения отраслей вооруженных сил в единое Министерство обороны (Президент Трумэн, 1947 г.). Американская исполнительная власть фактически гораздо более устойчива в своем составе, чем британская, и в настоящее время должно быть одобрено дополнение новых прези­дентских департаментов в соответствии с Законом Конгресса на ос­новании федеральных программ, в то время как в Великобритании это происходит в соответствии с законами, представленными короле­вой и принятыми парламентом без обсуждения, на основании чего премьер-министр может упразднять прежние министерства, учреж­дать новые, сливать существующие министерства в одно, делить еди­ное министерство на два и т.д.

Дальнейший набор правительственных министерств и в Велико­британии, и в Соединенных Штатах включает руководство экономи­кой, системой социального обеспечения и, несмотря на массивную политику приватизации восьмидесятых, реализацией государства все­общего благосостояния.

Британские министерства возникают из разных источников. Вы­шеупомянутое Министерство сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия — наследник прежнего консервативного Министер­ства сельского хозяйства — имеет свой собственный сложный функ­циональный запас, происходя из слияния полномочий других мини­стерств. Его прямой американский аналогМинистерство сельского хозяйства, задача которого состоит в том, чтобы оказывать поддержку сельскохозяйственному производству в федеральном масштабе, как непосредственно вовлеченному во множество продовольственных программ и программ питания, имеет много аналогий с британским коллегой. Нет реального аналога в американской администрации и относительно самого важного Министерства окружающей среды, транспорта и регионов. Это министерство главным образом ответственно за межправи­тельственные отношения или отношения «центр — места» и играет ключевую роль в недавних программах, но из-за децентрализации его функции ограничены Англией. Ответом на негативный эффект при­ватизации в транспортной сфере является с функциональной точки зрения связь между регионализацией и потребностью в лучших стан­дартах для железных дорог и т.д., поставленная теперь в рамки страте­гических действий министерства, а с институциональной точки зре­ния — учреждение должности министра транспорта (являющегося младшим министром, зависимым от Госсекретаря, отвечающим за министерство) как еще одного члена кабинета. Глубокая связь может быть установлена между американским Министерством транспорта, также ответственным (от имени Федерального управления авиации) за воздушное сообщение, но американское министерство в большей степени разделено на секторы, чем британское, и внутриправительст-венные отношения выведены из его ведения.

Надзор за торговлей и промышленным производством находится в Великобритании и в Соединенных Штатах в двух властных инстанци­ях: это британское Министерство по торговле и промышленности и американское Министерство торговли. Сразу с появления в 1970 г. британское министерство стало значимым актором в экономическом планировании страны; это — наследник прежнего Управления тор­говлей (учрежденного в 1621 г. с названием — Управление торговлей и плантациями), которое было в значительной мере вовлечено в кри­зис, связанный с американскими колониями конца XVIII столетия, а ответственный Госсекретарь министерства является также Президен­том Управления торговлей. Американское министерство может рас­сматриваться как современный продукт конституционной «статьи о торговле», которая резервирует для федерального уровня управления (конгресс плюс президент) исключительное полномочие регулиро­вать внутреннюю и внешнюю торговлю. Так, его главными обязатель­ствами, которые были источниками первоначальной цели составле­ния федеральной Конституции, является содействие экономическому развитию, международной торговле и развитию технологий, и боль­шое количество агентств используется для этой политики, среди ко­торых Национальный институт стандартов и технологии, Управление патентов и торговых марок, Управление национальной телесвязи и Информационное управление.

Если мы переместим наш обзор от наблюдения за экономическим ростом к социальному благосостоянию, мы можем обратить внима­ние, что британским министерством, которое хорошо осуществляет рабочую связь между макроэкономической политикой и социальны­ми потребностями, является Министерство образования и ремесел. Его роль объединителя двух составляющих жизни общества должна рассматриваться в свете изменений тэтчеровских и блэровских про­грамм в образовании, основные элементы которых могут быть соот­ветственно найдены в Законе о реформе образования 1988 г. и в Зако­не об образовании 1997 г.; первый ограничил, а второй расширил управление школами, но оба присоединили политику в сфере образо­вания к потребностям экономического производства и технологиче­ского роста. История министерства ясно демонстрирует, насколько развитие этой связи в национальной политике было полно измене­ний и реформ. Существующее Министерство образования и реме­сел — наследник Министерства образования и занятости, которое в свою очередь появилось в результате слияния Министерства образо­вания и Министерства по делам занятости. Как мы видели в случае с полицией и общественным порядком, школьная система в Великобритании — прежде всего местная ответственность, так что всеобщая роль министерства (ограниченного из-за децентрализации только Англией) сводится к наблюдению за общим стандартом основ­ного образования и последующей специализацией, за общим учеб­ным планом, за связанными с обучением услугами; то же самое мож­но сказать и об американском аналоге. Это — Министерство образо­вания, главная задача которого, согласно основным принципам федеральных структур, состоит в обеспечении поддержки местных образовательных учреждений для улучшения их деятельности и в на­блюдении за качеством профессиональных навыков студентов и за возможностями их трудоустройства.

Министерство по труду и пенсиям в Великобритании — весьма новое министерство кабинета, вполне являющееся агентством госу­дарства всеобщего благосостояния, и оно возникло в результате объединения некоторых функций прежнего Министерства образо­вания и занятости и всех обязанностей Министерства социального обеспечения. Значимость, приданная политике занято­сти, подтверждается включением в правительство Государственно­го министра труда как младшего министра министерства. Очень похожее на британское, американское Министерство труда, глав­ные задачи нынешней деятельности которого — усовершенствова­ние условий труда и поддержка основных гарантий во всей федера­ции путем проведения федеральных законов о труде и контроля за отношениями между работниками и администрацией (некоторые важные федеральные агентства, работающие в его рамках — это Управление по стандартам занятости, Управление по вопросам профессионального здравоохранения и безопасности, Бюро трудо­вой статистики).

Что касается Министерства здравоохранения, функции которого ограничены пределами Англии, то его происхо­ждение следует связывать с историческим учреждением в 1947 г. Национальной службы здравоохранения. Его настоящее положение в значительной степени определяется ограничениями, наложенны­ми на Национальную службу здравоохранения, и Законом заботы о сообществе 1990 г. — часть законодательства, которая уменьшила численность публичной службы в отрасли. Более широкая задача роста благосостояния решается американским Министерством здравоохранения и гуманитарных услуг, которое является ответст­венным за очень большое количество федеральных программ (ос­новные программы: медицинские услуги и скорая медицинская по­мощь), и оно рассматривается в качестве федерального министер­ства, которое между партнерами по правительству имеет лучшие показатели в области совершенствования образа жизни людей. Важные агентства подобно Национальному институту здоровья и Управлению финансирования здравоохранения поддерживают ра­боту Министерства здравоохранения.

Британское Министерство по делам женщин, возникновение ко­торого было быстрым и гибким ответом нынешнего британского ру­ководства на проблему равных возможностей в осуществлении по­литики и на государственной службе, является просто контролирую­щим агентством кабинета; его деятельность находится в диапазоне от фактической реализации гендерной политики в социальном обес­печении, в публичном управлении, на рабочих местах и т.д., до кон­троля за тем, как другие министерства предлагают равные стандарты возможностей и реализуют равенство в управлении. Никакого аме­риканского аналога этому органу не существует, но некоторые неза­висимые агентства, подобно Комиссии по равным возможностям за­нятости, отдельно отвечают за различные подобные вопросы, возни­кающие в публичном управлении.

Далее, в Соединенных Штатах нельзя найти настоящего аналога и недавно учрежденному (1997 г.) британскому Министерству по культуре, средствам информации и спорту, которое является наследником тэтчеровского Министерства национального достояния. Его полномочия находятся в разных сфе­рах культурной политики, искусств и защиты исторических памят­ников по всей стране, и оно является партнером большого количества вневедомственных общественных организаций и мощных част­ных корпораций, работающих в сфере так называемого «национального наследия» Англии и богатых отраслей «культурной индустрии». Министерство также отвечает за правительственные от­ношения с большими государственными корпорациями в информа­ционной системе, среди которых мы можем выделить известную Би-Би-Си. Это министерство — ведомственная структура, осуществ­ляющая более строгий контроль над эффективностью осуществле­ния основных гарантий прав деятельности средств массовой инфор­мации, была основана во время премьерства Блэра.

Британское Министерство по международному развитию (учрежден­ное в 1997 г. первым «новолейбористским» кабинетом), в функции которого входят отношения с международными добровольческими организациями, также не имеет надлежащего аналога в американ­ском федеральном правительстве.

И то же самое можно сказать от­носительно строго специфических департаментов «территориального управления», Офиса Шотландии, Офиса Уэльского и Офиса Север­ной Ирландии, которые с 1998 г. были преобразованы в контроли­рующие агентства в процессе децентрализации и институционализации в упомянутых субнациональных областях Великобритании. Как многофункциональные отделы, один из которых — Офис Шотлан­дии (прежде Шотландский), учрежденный в 1885 г., ответственные за большую часть функций, которые в Англии были в пределах полномочий классических министерств: школы, планиро­вание, здравоохранение, социальное обеспечение, экономический рост, окружающая среда и местное наследие, жилье, сельское хозяй­ство, рыболовство, полицейский и общественный порядок, культур­ная жизнь, местные органы власти и т.д., и теперь вследствие ре­форм децентрализации превратились в промежуточные агентства или активных наблюдателей децентрализированной политики, как это соответственно происходит в Шотландии и Уэльсе, согласно их асимметричным децентрализованным агентствам. К территориаль­ным Офисам, как и к вышеупомянутому Министерству по окружаю­щей среде, транспорту и регионам, относится теперь стратегическая задача оживления демократии и местного управления, дающая но­вую основу для межуправленческих отношений, которые были серь­езно испорчены во время тэтчеровского правления.

С другой стороны, в американском правительстве мы можем на­ходить некоторые министерства, которые не имеют никаких анало­гов в Великобритании. Министерство энергетики было учреждено в 1970-х годах Конгрессом, чтобы собрать в одну структуру разрознен­ные правительственные агентства: исследование в энергетических технологиях, программы сохранения энергии, гражданское и воен­ное использование ядерной энергии, производство нефти и торговля ею и т.д.

Министерство жилищного строительства и городского хо­зяйства ответственно за выполнение федеральных программ по ком­мунальному развитию и частному владению жильем и по крупно­масштабным частным программам страхования, позволяющим людям стать домовладельцами. Те же самые действия, а также поддержка новых общин, жилищная индустрия, внутренняя город­ская чистота, безопасность и т.д. — столь уместные и важные для реализации государства всеобщего благосостояния, осуществляются также британским правительством. Но они, ранее входившие в ве­домство Министра по жилищному строительству и в компетенцию местного управления, сегодня разделены между мощным Министер­ством окружающей среды, транспорта и регионов (Англия), тремя территориальными Офисами (Шотландия, Уэльс и Северная Ирлан­дия), децентрализованными органами власти и агентствами местных органов власти.

Весьма специфическое американское министерство — Министерство по делам ветеранов - ранее действовавшее как независимое агентство (1930 г.) и в 1989 г. преобразованное в ранг министерства. Медицинские центры, занятие физкультурой, персональные выплаты, жилье отставникам, пенсии и т.д., и даже кладбища обеспечены этим Министерством бывшим американским военнослужащим.

Таким образом, можно подвести итог сравнению двух мощных исполнительных структур, действующих как модели в рамках англо­говорящего конституционного мира.

Сильная связь между британ­ским премьер-министром и его парламентской группой, кажется, сделала разделение властей и превосходство парламента в значитель­ной степени принадлежностью древних теорий, нежели работающим принципом в управлении.

Твердое разделение властей в рамках от­ношений «президент — конгресс» дает очевидное подтверждение фактической работы классической системы «сдержек и противове­сов», но во времена непосредственного политического равенства ме­жду собственно президентом и большинством в Палате представите­лей и Сенате (редкий случай, который случился при Джордже Буше-младшем) мощное президентство может развиться так, что господ­ство исполнительной власти над законодательным органом превра­щается в помеху основным правам. Существование формальной Конституции в таком случае не является реальным препятствием. Действительные решения могут быть найдены в области «фактиче­ской конституции» так, что любое чрезмерное усиление персональ­ной роли руководителя исполнительной власти — будь это основан­ный на парламенте британский премьер-министр или самостоятель­ный американский президент — и любое чрезмерное усиление кабинета — будь это плюралистическая и непосредственно основан­ная на партии британская модель или зависящая от президентства американская — могут работать как конституционный бумеранг для самой исполнительной власти. Другими словами, в совместно доверительной, так же как и в конкурентно-разделенной системах отношений между за­конодательными и исполнительными органами власти значительное ослабление законодательной ветви может драматично обернуться недемократическим способом осуществления политики, а также серьезным ущербом для национального сообщества.

[1] В прежние времена это было на самом деле по-другому: начиная со времен Роберта Уолпоула, первого премьер-министра Нового времени (1721—1742), до либеральной исполнительной власти ранней Викторианской эпохи (т.е. коалици­онного кабинета графа Абердинского (1852) главная политическая задача пре­мьер-министра состояла в том, чтобы получить контроль над большинством в Вестминстере и сохранять его поддержку максимально долго, не достигая никако­го партийного единства; в конце более чем пятидесятилетнего политического раз­вития на закате либерального периода проблема партийного руководства оформи­лась; неуверенность в период между войнами (1918—1939) наконец была разреше­на в виде ясного единого партийного и правительственного лидерства в контексте более твердой двухпартийной системы [см.: Clarke, 1999; Watkins, 1999]. Согласно X. Ласки, «настоящая функция кабинета — руководить страной от имени партии и партий, которые обеспечивают большинство в Палате общин» в парламентском управлении в Англии [Laski, 1968, 221].

[2] В главе 14 книги «Введение в изучение конституционного права» [Dicey, 1915] А.В. Дайси говорит о рабочих отношениях между премьер-министром и парла­ментом согласно правилу конституционных соглашений и строгому смыслу «по­литической этики». В том же самом 8 издании работы см. также примечание III в приложении «Различие между парламентской исполнительной властью и непар­ламентской исполнительной властью» [Ibid, 331].

[3] Данные комитеты являются официальными рабочими группами при минист­рах и иногда других членах правительства, состав которых — повестка дня, компе­тенция и секреты или открытое ведение дел — находятся под контролируемой властью премьер-министра. При Тони Блэре старое понятие «комитеты кабинета» в общем изменилось на министерские (или иногда межминистерские) комитеты. Во время его второго срока власти он установил 15 таких комитетов и 21 подко­миссию, работающие по четырем основным направлениям принятия политиче­ских решений: 1) экономическая и внутренняя политика с 10 министерскими ко­митетами и 14 подкомиссиями; 2) внешняя политика и оборона с 3 министерски­ми комитетами; 3) конституционные вопросы с 2 министерскими комитетами; 4) европейская политика с одной министерской подкомиссией.

[4] Поправки 12 (1804), о выборах президента и вице-президента; 20 (1933), ч. 1, о сроке президента; 22 (1951), об ограничении канцелярии президента до двух сро­ков; и 25 (1967), о президентской неспособности и смерти.

[5] В палате представителей спикер — наиболее влиятельный лидер партии большинства; в федеральном Сенате, согласно Конституции, вице-президент действу­ет как обычный председательствующий чиновник; импичмент — процесс, стоя­щий обособленно, где его место занимает председатель Верховного суда.

[6] У А. Лейпхарта [см.: Lijphart, 1984, 7—8] основные особенности системы «Вестминстерского» кабинета отмечены как настоящая «концентрация исполни­тельной власти: однопартийный кабинет и кабинет незначительного большинст­ва» и «смесь власти и доминирования кабинета», последнее особенно отличается от исполнительной системы США, где главной особенностью является разделение властей.

[7] О недавних формах дружбы в рамках «новой лейбористской партии» см.: Doig, Mclvor. Moran, 1999. P. 677. Здесь дружба изображена как «предприятие по общественным назначениям или предпочтение тем, кто воспринимается, как на­меренный иметь личные связи с премьер-министром и его внутренним министер­ским кругом».

 

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу