© Н.А.Баранов

Тема 16. Административные системы стран Центральной и Восточной Европы

Действующие в настоящее время системы административного управления в странах Восточной Европы сложились в значительной мере под влиянием процессов политических и экономических транс­формаций 90-х годов XX в. Всем странам была присуща однотипная советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах:

Ø        единства всей сис­темы государственной власти и управления;

Ø        демократического цен­трализма;

Ø        руководящей и направляющей роли правящей коммуни­стической партии;

Ø        конституционного признания только социалисти­ческих форм собственности.

Поэтому, несмотря на имевшие место различия между странами Восточной Европы в целом реформы поли­тического и административного управления имели общие принципы и направления.

Все государства Восточной Европы являются унитар­ными государствами, и им присущи все те признаки унитарной систе­мы управления, которые характерны для стран Западной Европы. Вместе с тем между отдельными государствами региона есть свои раз­личия в системах управления, связанные как с историческими, так и политическими причинами.

Практическая работа государственных органов по реформе пуб­личной администрации идет с переменной интенсивностью с 1989-1990 гг. Первые шаги по реформированию административной систе­мы в постсоциалистических государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990—1992 гг. принимаются зако­ны, которые отражают новую демократическую концепцию государ­ственной власти и управления, закрепляют изменения в политиче­ской системе общества и создают правовую базу осуществления адми­нистративных реформ.

Реформы разрушили три главные монополии коммунистического государства:

Ø         политическую монополию одной партии;

Ø         принцип унитарности государственной власти;

Ø         принцип единства государственной собственности.

Разделение правительственной власти в странах Восточной Европы.

Одним из основополагающих принципов современных демократиче­ских государств Восточной Европы является принцип разделения вла­стей. По своему содержанию он имеет функциональный и организаци­онный аспекты.

Функциональный аспект означает разделение властей «по горизонтали», т.е. строгое определение границ компетенции каж­дого органа государственной власти одного уровня, недопустимость подмены функций одного органа другим или прямого вмешательства одного в компетенцию другого.

Организационный аспект означает разграничение «по вертикали» сфер деятельности и полномочий между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства, и устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними.

Функ­циональный аспект проявляет себя в четком разделении государствен­ной власти на законодательную, исполнительную и судебную, и кон­ституционном закреплении статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти.

Организационный аспект проявляется, во-первых, в дифференциа­ции функций управления на национальный, локальный и местный уровни, и во-вторых, в определении субъекта политической ответст­венности правительства как высшего государственного органа испол­нительной власти. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае образуется парламентская республи­ка, во втором — президентская. Подходя с этих позиций к анализу опыта создания административно-государственных систем в странах Восточной Европы, можно отметить, что в странах данного региона в основном утвердились парламентские и полупрезидентские системы.

Общим свойством этих систем являются ограниченные прерогати­вы президентской власти и конституционное закрепление статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государст­венной власти. Полупрезидентская модель предполагает, что прези­дент является всенародно избранным главой государства и обладает самостоятельными полномочиями. Но он не является главой прави­тельства и не занимает пост премьер-министра. В то же время он на­делен рядом полномочий и прав, позволяющих ему воздействовать на политику правительства (см. табл. 1).

 В качестве таких процедур можно указать на следующие полномочия:

Ø        возможность предсе­дательствовать на заседании правительства (Польша);

Ø        рекомендовать правительству рассмотреть в первоочередном порядке интересующий его вопрос (Чехия);

Ø        наделяется правом утверждать поста­новления, принятые правительством, или (в случае несогласия с ними) вернуть их в правительство;

Ø        налагает вето на законы, при­нятые парламентом и поддержанные правительством;

Ø        при определенных условиях имеет право роспуска парламента и назна­чения новых парламентских выборов.

В соответствии с европейской традицией президент не обладает всей полнотой власти.

Важным ограничением его власти является то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом. Отставка правительства возможна только по решению парламента. В то же вре­мя в конституциях большинства государств Восточной Европы суще­ствуют статьи, определяющие, что президент обладает правом назна­чать премьер-министра и поручать ему формирование правительства.

Парламентская система правления, предусматривающая наличие поста президента, предполагает более ограниченные его функции:

Ø        является прежде всего конституционным главой государ­ства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламен­том;

Ø        является гарантом государства, конституции, своеобразным арбитром в системе органов государственной власти, резервным эле­ментом системы управления государством.

В отличие от полупрезидентской системы правления, правительст­во практически выведено из-под прерогатив президента, хотя он на­делен такими важными полномочиями, как назначение главы прави­тельства, но последнее ответственно перед парламентом. Кроме того, в некоторых странах (например, Венгрия, Чехия, Польша) существует институт контрасигнатуры, нейтрализующий любые попытки главы государства осуществить какие-либо дискреционные[1] действия.

Например, в Болгарии значительная часть актов президента обяза­тельно скрепляется подписью министра-председателя или соответст­вующего министра (ст. 102 Конституции). Исключение составляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении манда­та на образование правительства, определении организации и поряд­ка деятельности служб при президенте, назначении выборов (ст. 102 п. 3 Конституции).

В большинстве стран Восточной и Центральной Европы правитель­ство формируется под воздействием парламентских факторов, что счи­тается многими зарубежными учеными важным показателем демокра­тизации системы государственного управления. Парламент не только формирует правительство, но и осуществляет контроль за его деятель­ностью в объеме, определенном предписаниями конституции и зако­нов. На практике это означает, что президент поручает формирование правительства лидеру победившей на выборах партии или коалиции партий.

Более того, в Конституции некоторых стран, например в Бол­гарии, прямо указано, что она является республикой с парламентской системой правления. Правда, Президент в Болгарии имеет право назначить служебное правительство, распустить Народное собрание и назначить новые выборы только после использования парламентских процедур и отсутствия согласия на образование правительства. Так, в соответствии с Конституцией Болгарии 1991 г. президент имеет право сам назначить служебное правительство и распустить Народное собра­ние после трех неудачных последовательных поручений кандидатам на пост главы правительства, предложенным парламентскими фракциям (первой, второй и третьей по численности соответственно) сформиро­вать правительство.

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации: в частно­сти, после того как все попытки сформировать правительство оказа­лись безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не из­брало министром-председателем Д. Луджева, президент распустил Народное собрание, назначил новые выборы и «служебное» прави­тельство во главе с Р. Инджовой.

В Венгрии нет ограничений на количество попыток формирова­ния правительства, но есть предельный срок, в течение которого Го­сударственное собрание обязано это сделать. Этот срок — 40 дней. Если в течение этого срока никто не будет избран на пост председате­ля правительства, то президент обязан распустить парламент и назна­чить новые выборы.

В Польше президент имеет по Конституционному закону от 17 октября 1992 г. более широкие возможности влиять на деятель­ность не только исполнительной, но и законодательной власти. Так, он имеет право распустить Сейм в определенных законом случаях.

В качестве оснований для роспуска парламента в Польше могут высту­пать: неспособность Сейма сформировать в установленном порядке новое правительство, принятие постановления о вотуме недоверия правительству, непринятие в течение трех месяцев Закона о бюдже­те.

В том случае, если Сейм не смог сформировать правительство, президент Польши сам может назначить его на период не более шести месяцев. В остальных случаях действуют парламентские фак­торы формирования правительства. Президент назначает Председа­теля Совета министров и по его предложению весь состав прави­тельства. Председатель Совета министров обязан в течение 14 дней представить Сейму программу деятельности правительства с предло­жением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, то сам Сейм избирает Председателя правительства и по его предложе­нию весь его состав абсолютным большинством голосов. Если пра­вительство вновь оказывается несформированным, то повторяются вышеописанные процедуры.

В Чехии и Словакии глава государства может распустить парла­мент, если последний три раза отклонит программу, представленную правительством.

Как уже было отмечено, во всех государствах Восточной Европы парламент играет ведущую роль в процессе формирования правитель­ства, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лиде­ру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительст­ва и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партий парламентского боль­шинства (Румыния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов правительства либо выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша). В некото­рых государствах парламент не только утверждает персональный со­став правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выра­зив недоверие.

Кроме этого в ряде стран парламент наделен правом делегирова­ния правительству отдельных законодательных полномочий. Так, в соответствии с малой Конституцией Польши Совет министров полу­чил право издавать распоряжения, имеющие силу закона, а Государ­ственное собрание Венгрии в случае необходимости может уполно­мочить правительство на принятие решений и мер, отступающих от закона. Но одновременно конституции этих стран содержат ограни­чения предмета делегирования законодательных полномочий. Из него исключены вопросы изменения конституции, выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, основ­ных прав и свобод граждан.

В целом усиление влияния законодательной власти над процес­сами формирования и функционирования правительства является важным показателем процессов демократизации административно-государственного управления. В результате реформ парламент в це­лом и фракции политических партий в парламентах государств Восточной Европы получили широкие возможности по контролю над деятельностью всех государственных органов исполнительной власти. Процессы демократизации государственного управления находят также свое выражение в усилении самостоятельности ми­нистров

Ø        в осуществлении текущей политики,

Ø        в наделении их пра­вом самостоятельно определять структуру собственного министер­ства и объем распределения полномочий между его подразделения­ми,

Ø        в передаче части управленческих функций на более низкие уровни государственного управления, в частности, на уровни тер­риториального государственного управления и государственного городского управления.

Структура и функции правительства.

Структура и функции прави­тельств в странах Восточной Европы во многом совпадают. Все эти государства имеют общую унитарную модель административно-госу­дарственного управления, которой присуще закрепление основных функций управления за правительством и центральным администра­тивным аппаратом. В то же время среди общей унитарной модели управления есть различия, связанные с особенностями политических режимов,   в  рамках   которых  функционируют  административные структуры, характером разделения полномочий между президентом и правительством.

Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточ­ной Европы, как правило, возлагается на правительство. Так, напри­мер, в Польше, стране со смешанным типом политического правления, правительство страны — Совет министров — в соответствии с Кон­ституцией 1997 г. и законами в сфере своей компетенции:

1)   обеспечивает исполнение законов,

2)   издает распоряжения,

3)   координирует и контролирует работу органов правительствен­ной администрации,

4)   охраняет интересы Государственной казны,

5)   одобряет проект государственного бюджета,

6)   руководит исполнением государственного бюджета, а также принимает постановления о закрытии государственных счетов и отче­те об исполнении бюджета,

7)   обеспечивает внутреннюю безопасность государства, а также общественный порядок,

8)   обеспечивает внешнюю безопасность государства,

9)   осуществляет общее руководство в области отношений с други­ми государствами и международными организациями,

10) заключает международные договоры, требующие ратификации, а также утверждает и денонсирует иные международные договоры,

11) осуществляет общее руководство в области обороноспособно­сти страны, а также ежегодно определяет число граждан, призывае­мых на действительную военную службу,

12) определяет организацию и порядок своей работы.

Структура и численный состав правительства государств Восточ­ной Европы на протяжении всего периода реформ постоянно изменя­ются. Как правило, в правительство входят

Председатель правительства, его заместители и министры. Председатель правительства координирует его общую политику, ру­ководит ею и несет за нее ответственность.

Заместителями Председа­теля правительства, как правило, являются министры, которые одно­временно руководят отдельными министерствами.

Структуру и штатное расписание министерств в пределах общей численности, определенной правительством, обычно утверждает со­ответствующий министр. Министру в его деятельности помогают за­местители министра. Министр определяет количество своих замести­телей и распределяет работу между ними. В ряде стран министр имеет право передать заместителям свои отдельные полномочия за исклю­чением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нор­мативных актов.

В Польше, согласно ст. 147 Конституции: «Совет Министров состоит из Председателя Совета министров и министров. В состав Совета министров могут быть назначены вице-председатели Совета министров. Председатель и вице-председатель Совета министров могут выполнять также функцию министра. В состав Совета министров, кроме того, могут быть назначены председа­тели определенных в законах комитетов».

Председатель Совета министров представляет Совет министров, руководит работами Совета министров, издает распоряжения, обес­печивает осуществление политики Совета министров и определяет способы ее осуществления, координирует и контролирует работу чле­нов Совета министров, осуществляет надзор за территориальным са­моуправлением в пределах и формах, определенных Конституцией и законами.

Министры руководят определенными отраслями правительствен­ной администрации или выполняют задачи, установленные для них Председателем Совета министров. Сферу деятельности министра, ру­ководящего отраслью правительственной администрации, определя­ют законы.

В целях обеспечения профессионального, добросовестно­го, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации дейст­вует корпус гражданской службы. Председатель Совета министров является начальником корпуса гражданской службы.

Председатель Совета министров, вице-председатели Совета мини­стров и министры приносят перед президентом Республики присягу.

Члены Совета министров несут ответственность перед Государст­венным трибуналом за нарушение Конституции или законов, а также за преступления, совершенные в связи с занимаемой должностью. Постановление о привлечении члена Совета министров к ответствен­ности перед Государственным трибуналом Сейм принимает по пред­ложению Президента Республики или не менее 115 депутатов боль­шинством 3/5 законного числа депутатов.

Члены Совета министров несут перед Сеймом солидарную ответ­ственность за деятельность Совета министров. Члены Совета минист­ров несут перед Сеймом также индивидуальную ответственность за деятельность, относящуюся к их компетенции или порученную им Председателем Совета министров.

В Словакии, согласно Конституции ст. 109: «Правительство состоит из председателя, заместителей председа­теля и министров. Член Правительства не может осуществлять мандат депутата или быть судьей. Член Правительства не имеет права осуще­ствлять иную оплачиваемую функцию, профессию или заниматься пред­принимательской деятельностью, а также быть членом органа юридиче­ского лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность».

Председатель правительства назначается и отзывается президен­том Словацкой Республики. Председателем правительства может быть назначен любой гражданин Словацкой Республики, который от­вечает требованиям, предъявленным для избрания в Национальный совет Словацкой Республики. По предложению председателя прави­тельства президент Словацкой Республики назначает и отзывает чле­нов Правительства и уполномочивает их руководить министерствами. Заместителем председателя правительства и министром может быть назначен гражданин, который отвечает требованиям, предъявляемым для избрания в Национальный совет Словацкой Республики. Члены правительства приносят президенту Словацкой Республики присягу.

Правительство за осуществление своей функции ответственно пе­ред Национальным советом Словацкой Республики. Национальный совет Словацкой Республики может в любое время выразить ему не­доверие. Правительство может в любое время просить Национальный совет Словацкой Республики о выражении доверия.

Согласно ст. 116 Конституции: «Член Правительства за осуществление своей функции ответственен перед Национальным советом Словацкой Республики. Член Правительст­ва может подать заявление об отставке президенту Словацкой Респуб­лики. Национальный совет Словацкой Республики может выразить недо­верие отдельному члену Правительства; в этом случае президент Словац­кой Республики отзывает члена Правительства. Если председатель Правительства подает в отставку, то в отставку подает Правитель­ство в целом. Если Национальный совет Словацкой Республики выразит недоверие председателю Правительства, президент Словацкой Республи­ки отзывает его. Отзыв председателя Правительства влечет за собой отставку Правительства. Если президент Словацкой Республики прини­мает отставку или отзывает члена Правительства, он определяет, кто из членов Правительства будет временно исполнять обязанности того члена Правительства, чью отставку он принял».

В Болгарии ст. 2. Положения о структуре и организации Совета министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет министров руководит исполнительной властью. Этот же документ ус­танавливает, что основными принципами деятельности данного орга­на являются: законность, коллегиальность, иерархичность и децен­трализация оперативных функций и полномочий.

Министерства являются специализированными органами государ­ственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого кон­кретного министерства. Так, в Болгарии Министерство здравоохране­ния с помощью областной администрации и кметств осуществляет функции организации, руководства и непосредственного контроля деятельности государственных учреждений здравоохранения; плани­рования развития национального здравоохранения; организации и осуществления государственного санитарного контроля и т.д.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функ­циями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимо­действие между управлениями в министерстве, организует согласова­ние нормативных актов министерства с другими ведомствами.

Кроме министерств в систему центральных исполнительных органов государ­ственной власти стран Восточной Европы входят национальные коми­теты, национальные управления, национальные агентства, националь­ные надзоры, национальные комиссии, национальные службы. Если в компетенцию национальных министерств входит, как правило, проведение государственной политики, осуществление управления в установленной сфере деятельности и ко­ординация работы других исполнительных органов в данной сфере, то национальные комитеты, национальные комиссии и национальные надзоры осуществляют специализированные (исполнительные, кон­тролирующие и разрешительные) действия в установленной сфере.

Структура и функции региональных и местных органов государст­венного управления.

Региональный уровень управления в странах Вос­точной Европы составляют:

Ø         округ в Чехии и Словакии;

Ø         воеводство в Польше;

Ø         регионы и области в Венгрии.

Все региональные единицы административного управления имеют одинаковый статус, который определяется общим национальным законом. Местный уровень со­ставляют органы местного управления.

В большинстве стран Восточной Европы территориальное распре­деление компетенции и функций между различными уровнями вла­сти еще не четко обозначено. Несмотря на процессы децентрализа­ции, местные власти нередко имеют мало автономных функций. Рай­онные власти юридически наделены многими обязанностями. Но они большей частью делят их либо с республиканскими, либо с местными органами власти.

Так, например, в Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области и боль­шая часть функций областной администрации была передана на рай­онный уровень. Промежуточный административный уровеньок­руг. Округ имеет около 120 тыс. жителей и около 1000 км кв.

Окружные правительства подотчетны государственной администра­ции и их главы назначаются правительством. Округа не имеют само­управления. Окружное правительство следит за деятельностью му­ниципальных правительств.

Окружное собрание избирается муници­пальными советами в каждом соответствующем округе, чтобы наблюдать за деятельностью окружного правительства, одобрять бюджет, а также - влиять на распределение государственных субсидий среди муниципалитетов. Муниципалитеты представлены в собрании пропорционально, по величине их населения.

Ниже окружного уровня есть 6196 сельских и городских муниципа­литетов, около 6% из которых имеют статус городов. Тринадцать круп­ных городов имеют административный статус «уставных городов». Осо­бое положение Праги отражается в том, что внутренняя территориаль­ная организация и администрация столицы регулируются отдельным законом.

Муниципальные советы избираются на локальных выборах по пропорциональной системе. Окружные собрания не являются ор­ганами самоуправления. В 1997 г., после длинной дискуссии о рационально­сти местной реформы и местного самоуправления, парламент Чешской Республики решил установить 14 областей с местным самоуправлением.

Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными ор­ганами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределе­ния государственных дотаций между местными органами власти.

На районном уровне действует районная ассамблея, состоящая из представителей от каждого из органов местной власти этого рай­она. Район также считается подразделением децентрализованного государственного управления. На территории республики действу­ют свыше 4000 местных органов власти. Их число постоянно рас­тет, что вызвано тенденцией к максимальному приближению орга­нов власти к населению. В то же время следует отметить, что преж­де в республики существовало около 5800 местных органов власти.

Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельству­ет о стремлении чешского правительства к повышению эффективно­сти деятельности территориального и местного управления, что впи­сывается и в современные мировые тенденции развития местных ор­ганов власти.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправ­ляющимися являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деле­ния. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне. Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами.

[1] Дискреционный – действующий по своему усмотрению.

 

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу