© Н.А.Баранов

Тема 5. Местное самоуправление в развитых демократиях

1. Основные принципы и характеристики местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой самоуправление субнациональной (в федерации — субрегиональной) территори­альной единицы государства. Как подчеркивается в Европей­ской хартии о местном самоуправлении, под ним понимается «право и реальная способность органов местного самоуправле­ния регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответствен­ность и в интересах местного населения».

Понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в период Великой французской революции, чтобы отразить факт самостоятельности общины по отношению к государ­ству. Появление же самого термина связано с именем прус­ского министра и теоретика государственного управления Лоренца фон Штейна, который видел в самоуправлении не только форму участия граждан в управлении делами государ­ства на местном уровне, но и средство пробуждения у людей чувства принадлежности к единому сообществу. Среди тех, кто первыми показали значение местного самоуправления для развития демократии, были Алексис де Токвиль и Джон Стюарт Милль.

Сегодня во всех демократических государствах местное само­управление рассматривается в качестве важнейшей составной части общественного управления, необходимого дополнения и противовеса управлению из центра, как свидетельство демо­кратического здоровья общества. Наличие местных органов власти, обладающих определенной степенью автономии, спосо­бствует определенной фрагментации государственной власти, является практическим осуществлением принципа разделения властей, отражением существования в обществе плюрализма. Не случайно уничтожение местного самоуправления обычно рассматривается как симптом тоталитаризма. Так, в свое время в Германии именно органы местного самоуправления стали од­ной из первых жертв нацистского режима.

Современному уровню развития местного самоуправления в развитых демократических государствах вне зависимости от их национальной специфики присущи следующие общие ха­рактеристики:

— демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;

— статус юридического лица;

— ясно очерченные территориальные границы;

— право установления местных налогов;

— наличие постоянного, достаточно крупного управленчес­кого аппарата, состоящего из местных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою систему;

— многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.

Доминирующая (по крайней мере, в теоретическом плане) концепция местного самоуправления нашла свое отражение в Европейской хартии о местном самоуправлении, в основу ко­торой заложены три основополагающих принципа: право на местное самоуправление, власть общей компетенции и принцип субсидиарности.

Право на местное самоуправление находит свое выражение в законодательном закреплении данного положения в рамках конституционной системы. Местные власти имеют четко опре­деленный статус, гарантированный национальными конститу­циями или основным законом во всех крупных и почти во всех небольших государствах континентальной части Европы. В фе­деративных государствах (в частности, в США) это право может быть закреплено в конституциях субъектов федерации.

Права местных властей заключаются, например, в заботе о де­лах их общин (Дания) или в управлении и регулировании своей собственной деятельности (Германии). Главное исключение — Швейцария, где местное самоуправление находится полностью в ведении кантонов или полукантонов. Однако коммуны, из ко­торых они состоят, тем не менее, считаются фундаментальны­ми для политико-административной системы.

Иное положение в Великобритании. Интерпретация «непи­саной» британской конституции отводила местным властям особое место в структуре общественного управления, но они не имели специальной защиты со стороны закона, и, как показала деятельность консервативного правительства, начиная с 1979 г., традиция и консенсус не являются достаточно эффективными механизмами защиты. В соответствии с британской традицией в конституции Ирландской республики также не содержится определения статуса местного самоуправления.

Власть общей компетенции дает возможность органам мест­ного самоуправления предпринимать любые действия в инте­ресах своих общин за исключением тех, которые запрещены национальным законодательством.

В большинстве западноевропейских стран местные власти имеют властные полномочия общей компетенции, то есть право предпринимать любые действия в интересах местной общины, которые специально за ними не закреплены. Точкой отсчета здесь является не набор определенных властных полномочий и обязанностей, а власть широкого спектра, к которой добавляют­ся обязанности общенационального уровня. На практике, ко­нечно, большая часть деятельности местных властей — обеспече­ние национальных услуг в соответствии с их обязанностями.

Важность властных полномочий общей компетенции заклю­чается не столько в деятельности, которую они делают возмож­ной, сколько в концепции местного самоуправления, которую они выражают. Властные полномочия общей компетенции должны рассматриваться как выражение компетенции местно­го самоуправления управлять самим местным сообществом. Поскольку сообщество является самоуправляющимся, местные власти должны предпринять действия, которые ожидаются этим сообществом. Им не нужно искать специфических власт­ных полномочий, поскольку их власть непосредственно выте­кает из самой концепции местного самоуправления.

Принцип субсидиарности предусматривает обеспечение тако­го положения, при котором компетенция в той или иной сфере деятельности по возможности принадлежит наиболее низкому уровню управления, максимально приближенному к людям. Философская основа этого принципа прослеживается в работах Аристотеля, дальше идем через Гоббса и Хьюма к весьма часто цитируемой энциклике папы Пия XI (1931 г.), где говорилось о необходимости подхода «снизу вверх», при котором полити­ческая власть производна от отдельного гражданина, а основ­ная функция властей — оказать помощь и дать возможность гражданину в полной мере проявить свои способности.

Следует отметить, что принцип субсидиарности — один из базовых принципов демократической государственности и дальнейшего развития принципа разделения властей — приоб­ретает сегодня все большее значение.

Европейская хартия местного самоуправления, принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, она имеет приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших.

Европейская хартия местного самоуправления была открыта для подписания государствами-членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г.

Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления. Кроме того, Хартия является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности, Хартия закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно. Принципы Хартии применимы ко всем видам органов местного самоуправления.

В 2009 г. принят дополнительный протокол к Хартии. Он предусматривает право голоса на местных выборах в каждой стране-участнице протокола для граждан всех остальных стран-участниц протокола.

2. Функции и сфера компетенции местного самоуправления.

Положение, которое местное самоуправление занимает в по­литической системе демократического общества, зависит от его функций. Прежде чем рассмотреть более подробно основные функции местного самоуправления, следует подчеркнуть, что в тех случаях, когда мы имеем дело с несколькими его уровня­ми, существует определенное распределение между базовым и промежуточным уровнем на основе четкого разделения сфер компетенции.

Вопрос о количестве и размере политико-административных единиц местного самоуправления имеет принципиальное зна­чение для определения их сферы компетенции. Наиболее просто ситуация складывается там, где существует лишь один уровень местного самоуправления. Привлекательность такого варианта очевидна, поскольку его наличие делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и полити­ки с учетом всего спектра местных потребностей, и баланса между ними при определенных приоритетах, а также большую гибкость в управлении ресурсами. Такая ситуация значительно облегчает координацию и интеграцию управления для достиже­ния большей эффективности: единолично представляет интере­сы жителей данной местности перед центральным правитель­ством; располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и выборные административные посты.

Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества один уровень местного самоуправления встречается сравнитель­но редко. Куда более обычным является наличие нескольких уровней: двухмуниципалитет и округ (графство, департамент, область) или даже трех, если сюда включается уровень сел или приходов. Среди факторов, влияющих на число уровней, количе­ство и размеры промежуточных образований, наиболее очевид­ными являются площадь страны, географические особенности, численность населения, количество базовых образований и сте­пень централизации управления. Во многих странах число уров­ней в сельской местности превышает их число в городах. В опре­деленной степени это является отражением существующей в сельской местности тенденции иметь меньшие по численности населения административно-территориальные образования.

Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного самоуправления является необходимость, с одной стороны, сохранения максимально приближенного к рядовым гражданам базового уровня, с другой — укрупнения источника ресурсов для предоставления ряда услуг, что с наибольшей эф­фективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем большие возможности для привлечения высококва­лифицированных специалистов и капиталовложений, однако учитывающем при этом специфику местных условий.

В то же время можно проследить и определенную зависи­мость между ценностными ориентациями, господствующими в общественном сознании данной страны в определенный пе­риод, и структурой местного самоуправления. Там, где во главу угла ставятся сугубо практические цели, где главным провозглашается эффективность деятельности органов власти, там ощущается тенденция к созданию достаточно крупных адми­нистративно-территориальных образований.

Там, где главным считается тесная связь органов местного са­моуправления с местными сообществами, коммунами, прин­цип равенства властей различных уровней, «солидарность», достижение консенсуса, гораздо более характерной является сложная многоуровневая система местного самоуправления с большим количеством мелких базовых органов власти общей компетенции.

Наиболее распространенными сферами компетенции органов местного самоуправления являются следующие:

Ø      городское (сельское) планирование и развитие;

Ø      жилье;

Ø      дороги;

Ø      транспорт;

Ø      образование;

Ø      профессиональное образование и образование взрослых;

Ø      деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи;

Ø      отдых и охрана окружающей среды;

Ø      здравоохранение и социальная помощь;

Ø      полиция;

Ø      пожарная служба;

Ø      развитие местной экономики и стимулирование занятости;

Ø      коммуналь­ные услуги;

Ø      туризм.

3. Структура местного самоуправления в условиях развитой демократии.

На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывает влияние ряд факторов, главными из которых явля­ются следующие:

— природа функций, характер служб, которыми нужно руко­водить, а также природа управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления (особенно их политичес­кое содержание), сложность и необходимость изменений, вли­яние местного окружения;

— качественные характеристики избранных представителей и уровень профессиональных и личных качеств чиновников, согласных на данную работу, их взаимоотношения и способ­ности, отношение избранных представителей к менеджменту, политико-административной деятельности;

— практика исполнительного лидерства на национальном уровне (парламентская или президентская форма правления) и социокультурного отношения к лидеру;

—  степень руководства со стороны центра (уровень централи­зации) и степень требуемого контроля.

Поскольку сочетание всех этих факторов является уни­кальным для каждой страны, постольку в мире практически не существует абсолютно идентичных систем местного само­управления. Тем не менее, существуют определенные общие закономерности, присущие демократической организации местного самоуправления.

Обязательным элементом любой системы местного самоуп­равления является ключевое положение избираемого прямым всеобщим голосованием местного совета. В самом общем виде сущность деятельности советов может быть охарактеризована тремя основными положениями:

1) принятие решений, опреде­ляющих общую политику органов местного самоуправления и главных стратегических центров в каждой сфере компетенции данного уровня;

2) одобрение и утверждение основных реше­ний, принимаемых исполнительными органами власти;

3) об­щий контроль над действиями исполнительных органов.

Являясь обязательным и центральным звеном системы мест­ного самоуправления, ядром и символом местной демократии, советы в разных странах имеют различную реальную власть, ко­торая так же, как и характер их политической деятельности, оп­ределяется, с одной стороны, общим статусом местного само­управления в той или иной стране, а с другой — реальным распределением функций между ними и органами исполни­тельной власти.

В самом общем виде это распределение функ­ций основывается на различении двух основных ролей в поли­тико-административном процессе, определяемых следующим образом:

а) собственно политическая, включающая в себя оп­ределение политики, бюджета и плана, законодательную дея­тельность, мониторинг качества административной деятель­ности — с одной стороны, и представительство интересов, политическую коммуникацию, представительство избирателей округа - с другой;

б) политико-административная, включаю­щая интерпретацию политики, ее инициирование, интеграцию и координацию политики и исполнения — с одной стороны, и претворение в жизнь этой политики, менеджмент — с другой.

Исходя из этого наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих положений:

— степени вовлеченности членов советов (избранных пред­ставителей) в принятие решений (например, через комитеты);

— структуры исполнительной власти (персональная или кол­лективная, «концентрированная» или фрагментированная);

— природы контроля, осуществляемого советом над испол­нительной властью (прямой и иерархический или опосредо­ванный), разделения властей с системой «сдержек и противо­весов»;

— назначения, квалификации и ориентации главы исполни­тельной власти — главы администрации.

Поиск оптимальной организационной структуры местного самоуправления, отвечающей как критериям местной демокра­тии, так и управленческой целесообразности, находится в цент­ре внимания даже в тех странах, где демократические традиции очень сильны. Рост местной бюрократии, вызванный передачей на места (начиная с 1960-х гг.) ряда новых функций и расшире­нием старых, значительно усложнил для местных политиков осуществление политического контроля над местной админист­рацией. Традиционные модели демократического контроля во многих случаях оказались малодейственными, что свидетель­ствует о необходимости поиска новых форм организации.

Говоря о путях развития местного самоуправления, можно идентифицировать три идеально-типические модели организа­ции деятельности местных органов власти по проведению в жизнь соответствующей политики в контексте либерально-демократических норм: организация через иерархию; исполь­зование рыночных и квазирыночных механизмов; координиро­вание внутри сети различных социальных, политических и экономических интересов.

Иерархическая модель характеризуется разделением задания на множество подпроцессов и установлением систем контроля для обеспечения выполнения подчиненными своих функций таким образом, чтобы задание в целом было выполнено. Она включает цепь команд с системой контроля и подчинения. Каждый элемент играет четко определенную роль, имеет спе­циальное задание и определенную автономию в организации или управлении своим заданием. Контроль осуществляется че­рез систему правил и процедур, а не по прихоти людей, его про­водящих. В сложных иерархиях существуют генерализирующие роли, которые действуют как фокусы принятия решений. Они являются теми точками, где встречается информация, касаю­щаяся политики сверху и контроля снизу.

Во многих отношениях иерархия была ключевым принципом организации в послевоенных органах местного самоуправления во многих западных странах. Местные органы власти действова­ли как проводники определенной центром политики государ­ства и организовывали свою работу через специфические функ­циональные, иерархически контролируемые департаменты.

Ситуация стала меняться в середине 1970-х гг., когда в ряде стран был отмечен рост напряженности и конфликтов. Мест­ные власти начали оспаривать авторитет центра. Характер вли­яния центрального правительства изменился — от законного контроля к произвольному вмешательству. Общественность пришла к выводу, что иерархически контролируемые службы отделены от нее и не могут чутко реагировать на людские по­требности. Вот почему сегодня в определенной мере можно констатировать, что иерархия — ведущий принцип для многих государств развитой демократии сдает свои позиции. Однако там, где существует должность избираемого мэра, он по-преж­нему нередко является доминирующим, поскольку в этом слу­чае в определенной степени удается преодолеть недостаточно быструю реакцию иерархической модели в сфере местной по­дотчетности, предоставления услуг и принятия стратегических решений. Мэр играет важную роль в качестве фокуса местной подотчетности, стимула эффективного и отвечающего потреб­ностям жителей предоставления услуг, лидера, способного быть инициатором стратегических инициатив и заданий. Такая гене­рализирующая фигура в рамках иерархической системы обес­печивает канал консультирования для центрального правитель­ства и механизм координации деятельности на местном уровне.

Рыночная модель представляет собой другой путь возможного претворения в жизнь определенной политики. В общественном секторе этот подход включает создание рыночных суррогатов, аналогичных рыночной динамике частного сектора. Основны­ми условиями в этом случае являются:

1)        создание конкуренции среди производителей услуг, созда­ние рыночного пространства для тех, кто обеспечивает предо­ставление услуг;

2)        формирование механизмов, благодаря которым потреби­тели могут выражать свои предпочтения и выбирать из предла­гаемых услуг;

3)        использование контрактов для определения и управления отношениями в общественном секторе;

4)        обеспечение лучшего понимания зависимости между оп­латой за услугу и получением ее.

Рассматривая эту модель с точки зрения будущей перспекти­вы, можно сделать вывод, что если она будет принята за основу, то ответ на ключевые вопросы будет таким.

Для финансирования основными станут реформы по разви­тию подотчетности, утверждающие сильную зависимость меж­ду платой и получением услуг. С точки зрения структуры будет наблюдаться тенденция к созданию мелких органов управле­ния, которые могли бы конкурировать между собой в стоимос­ти и качестве услуг. Преимущество таких органов власти заклю­чается в том, что индивидуумы с близкими проблемами могут группироваться и через свой местный совет ясно формулиро­вать свои требования. Наличие разнородной группы местных властей с тщательно очерченными границами максимизирует шансы на то, что отдельный гражданин найдет совет, который выражает его предпочтения.

С точки зрения отношений центра и органов местного само­управления рыночная модель предполагает смещение акцентов в управлении на контракты. Местные органы власти будут рас­сматриваться как заключившие контракт с центральным пра­вительством, получающие субсидии от него в ответ на четко оп­ределенное обеспечение услуг или функций. Контракты будут заключаться на конкурсной основе между местными властями и невыборными исполнительными агентствами. Центр полу­чит возможность выбирать, где тратить деньги.

При применении рыночной модели отсутствует большая заинтересованность в местном демократическом процессе, поскольку в данном случае политические механизмы рас­сматриваются как вторичные по сравнению с квазирыночным давлением. То же самое можно сказать и о расширении роли местных властей в борьбе за решение более широких стратеги­ческих вопросов экономического развития или защиты окру­жающей среды, поскольку ее сторонники слабо верят в способность избранных членов советов или чиновников эффективно вмешиваться в процессы, протекающие в этих сферах.

Рыночная модель трактует отношения между обществен­ностью и местными органами власти как находящиеся под вли­янием двух сил. С одной стороны, общественность рассматри­вается как своего рода акционер с правом рассчитывать на эффективное использование вложенных им денег, с другой — является потребителем, который должен иметь возможность выбора услуг и осуществлять определенный контроль за качест­вом и формой предоставления услуг.

Сетевая модель видит эффективное осуществление политики как результат совместных усилий различных интересов и орга­низаций. Сотрудничество достигается и поддерживается через установление отношений, основанных на солидарности, лояль­ности, доверии и взаимной заинтересованности. В условиях се­тевой модели организации учатся сотрудничать, признавая вза­имную зависимость, через дискуссии, переговоры и открытую коммуникацию, а также развивая общее знание и опыт, которые стимулируют долгосрочные обязательства друг перед другом.

Такой взгляд на организацию местного самоуправления предполагает наличие у местных органов власти относительно мощного источника местного финансирования (в идеале — не­скольких источников). С точки зрения этой модели структуры и функции не столь важны, поскольку главное — отношения между организациями, которые обеспечивают эффективную деятельность и дают желаемые результаты. В действительности важно существование механизмов для взаимного обучения и сотрудничества, а не какой-то определенный набор организа­ционных структур. Соответственно открытая коммуникация, диалог и взаимопонимание будут также характеризовать отно­шения между центром и местами. Характерной чертой рефор­мы в этом случае может быть чередование места работы госуда­рственных служащих на центральном и местном уровне с тем, чтобы они знали условия работы друг друга.

Важным условием для этой модели является приверженность обновлению местного демократического процесса. Чтобы се­тевая работа была эффективной, органы местного самоуправ­ления должны создать определенный набор механизмов, позволяющий им видеть дальше своих границ, что дало бы возможность учиться у других, слушать и работать с учетом внешних интересов. Сетевая модель будет поддерживать ре­формы, нацеленные на повышение уровня подотчетности из­бирателям и увеличение количества разнообразных механиз­мов стимулирования прямого участия и получения знаний от общественности, включая различные консультативные формы, референдумы и т. п.

Что же касается местного самоуправления, то сетевая модель будет в равной мере уделять внимание предоставлению услуг и стратегическим функциям, поддерживать реформы, дающие органам местного самоуправления власть общей компетенции, т. е. право действовать от имени их местного сообщества.

Сетевая модель рассматривает общественность как граждан. С одной стороны, они должны нести свою долю ответственнос­ти за обеспечение нужд и интересов местного сообщества (осо­бенно это касается хорошо обеспеченных людей). С другой - граждане имеют право консультировать представителей орга­нов власти и быть включенными в политический процесс.

Понятно, что эти идеальные типы на практике не встречают­ся. Как правило, речь может идти о доминирующей тенденции или сочетании этих моделей. Какая из них окажется господ­ствующей в развитых демократиях и, в первую очередь, в объе­диненной Европе, во многом зависит оттого, под влиянием ка­ких основных политических сил будет происходить этот процесс, какие политические формы примет процесс глобали­зации.

4. Основные системы местного самоуправления.

Общая приверженность принципам либеральной демокра­тии не исключает различий в их интерпретации, а также специ­фики их реализации в системах местного самоуправления раз­ных демократических государств.

Несмотря на общую приверженность принципам либераль­ной демократии их интерпретация и реализация в системах местного самоуправления разных демократических государств различны. Существующие системы местного самоуправления можно разделить на три основные группы.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) сос­тавляют системы местного самоуправления, в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновс­кой, модели. В ней органы местного самоуправления имеют конституционный статус, но в предоставлении услуг обычно за­висят от помощи и указаний со стороны деконцентрированных центральных агентств, имеющих местные отделения. Главный смысл деятельности и само существование органов местного самоуправления имеет в этой модели скорее политический, чем административный смысл: местное самоуправление в большей степени касается идентичности местного сообщества, его само­сознания, а не собственно самоуправления.

Конституционно все местные органы власти одинакового статуса находятся под опекой «общего высшего начальника» — префекта, который от имени центральных властей осуществля­ет формальный контроль всей деятельности унифицированной субнациональной административной территории, объединяю­щей несколько единиц местного самоуправления. Необходимо подчеркнуть определение «формальный», относящееся к конт­ролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели — «колонизировать» центральное правительство через систему совмещения постов или партийные связи для модифицирования власти, сохраняю­щейся у центра.

Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного самоуправления мы находим, кро­ме Франции, в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в оп­ределенной степени, Греции.

Вторая группа системы местного самоуправления может быть определена как английская. В этом случае местные орга­ны власти не имеют конституционного статуса (по крайней ме­ре, на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом страны (парламентом). Центр, од­нако, не имеет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не пере­плетены с органами местного самоуправления, скорее цент­ральные власти (или в федеративных государствах — органы власти субъекта федерации) стараются изолироваться от мест­ного самоуправления.

Таким образом, местные власти обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности. Отношения между центром и местами носят, главным образом, горизонтальный характер, и поэтому центр и местное самоуправление образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикаль­ных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовле­кающих в свою орбиту два уровня специализированных чинов­ников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень контроля центра имеет тенденцию определяться самим центральным правитель­ством. Колонизация центральной исполнительной власти редка.

Английская группа включает, кроме Великобритании, Ир­ландию, а за пределами Европы - Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с некоторыми оговорками, США.

Третья группа местного самоуправления – северо- и центральноевропейский вариант. Здесь отношения между центром и местами напоминают те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования администра­тивных возможностей мест. Но в отличие от английской фор­мы, равное внимание уделяется местной демократии. Другими словами, органы местного самоуправления обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодатель­ными актами. Данный тип является наиболее децентрализо­ванным из всех трех и, в определенной степени, обязан этому прусской традиции XIX в., которая также находит свое выраже­ние в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения меж­ду различными уровнями управления.

В таком варианте местное самоуправление имеет и сильный конституционный статус, и относительно высокую степень ав­тономии в принятии решений, и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно объединило большую часть «личностных», ориентированных на клиента, функций социального государства, чем местные власти двух других ти­пов. Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым положениям, тем не ме­нее, также скорее относятся к этой категории, чем к двум дру­гим. Речь идет об Австрии, Германии, Нидерландах и Японии. Таким образом северо- и центральноевропейский вариант представляет наиболее обширную группу развитых демокра­тий. Более того, именно в этом направлении развивается мест­ное самоуправление в странах Восточной Европы.

В целом в результате развития конституционных систем в ка­честве главного гаранта соблюдения прав личности и прав авто­номии местного сообщества большинству современных систем местного самоуправления в демократических государствах при­сущи следующие ключевые характеристики:

-    обеспечение статуса местных органов власти в национальных конституциях, которые в определенной степени гаранти­руют их властные полномочия и четко определяют их положе­ние как органов государства;

-    концепция базового уровня местного самоуправления как со­обществ, которые передают ответственность за состояние общест­венных дел на ответственные местные ассамблеи или советы;

-    нежелание ассамблей и советов терять тесные связи с мест­ными сообществами из-за объединения административно-тер­риториальных единиц в слишком крупные образования;

-    широкий спектр функций, отражающий концепцию орга­нов местного самоуправления общего назначения, проявляю­щих всеобъемлющую заботу о своих сообществах;

-    тесная интеграция органов местного самоуправления в на­циональные правительственные и административные структу­ры, взаимозависимость и взаимопонимание между различными уровнями общественного управления; тенденция рассматривать местные органы власти в качестве проводников общенацио­нальной политики, определяемой в ходе консультаций со всеми
заинтересованными сторонами;

-    сильное политическое влияние местных властей на вышес­тоящие органы через свои ассоциации и политические партии;

-    четкая ориентация на местную поддержку членов общенациональных представительных органов, высокий процент которых имеет тесные контакты с местными органами власти; значи­тельный опыт в местном управлении и администрировании.

5. Принципы и модели отношений между органами местного самоуправления и демократическим государством.

Органы местного самоуправления имеют принципиально иную природу и значение, нежели институты государственной власти и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не яв­ляются субъектами государственной власти, а входят в группу субъектов общественной власти. Власть трех ветвей государства распространяется на гражданское общество лишь постольку, поскольку происходит установление и защита правовых норм, обеспечивающих функционирование этого общества. Местом реализации решений органов местного самоуправления, нао­борот, выступает преимущественно гражданское общество.

Вместе с тем очевидно, что оба вида власти имеют много об­щего. Местная власть, как и центральная, носит публичный ха­рактер, стремится к общим целям (управлению делами государ­ства и общества), близка к государственным институтам в методах решения социальных задач. Самоуправленческие и го-сударственнические начала совмещаются в едином институцио­нально-нормативном комплексе публичной власти и при явном доминировании государства соучаствуют в реализации публич­но-властных полномочий. Симбиоз этих двух начал порождает ряд промежуточных и смешанных форм и отражается на верти­кальном распределении объема суверенитета государства. Ос­новные публично-властные прерогативы государства — законо­творчество, исполнительно-распорядительная деятельность, фискальные и правоохранительные функции и другие — нерав­номерно распределяются на различных уровнях управления.

В этих условиях проблема взаимоотношений с органами го­сударственной власти является ключевой для определения той роли, которую играет местное самоуправление в политико-ад­министративной системе общества, в системе разделения влас­тей. В связи с этим, как правило, возникает вопрос об автоно­мии местного самоуправления.

Автономия местного самоуправления всегда относительна, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений.

Первый типэкономические и социальные ограничения, проистекающие из различных источников:

Ø        условия функциони­рования местной экономики лимитируют налоговую базу, даю­щую возможность повышения местных доходов;

Ø        доминирую­щие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений (в первую очередь необходимо отметить интересы бизнеса и соответствующих элит);

Ø        возможные варианты политических решений, принимае­мых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой, определяющей, что можно, а чего нельзя делать местным властям;

Ø        сама структура местного самоуправления, его излишняя фрагментарность могут ограни­чивать возможности принятия эффективных решений.

Второй тип ограничений накладывается на местную автоно­мию верхними уровнями управления. Основные положения, влияющие на нее:

— формы и методы контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти;

— сфера компетенции, основные функции органов местного самоуправления, а также формы и методы их реализации;

Существуют два основных способа, с помощью которых го­сударственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления.

Первыйзаконодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Когда соответ­ствующие законы приняты, органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, по­ка остаются в рамках закона. Единственная форма вмешатель­ства центра в этом случае состоит в квазиюридической интер­претации (например, через суды и аудиторов) законности.

Главным инструментом законодательного регулирования, как известно, выступает конституция, соответственно, конституци­онное положение органов местного самоуправления в той или иной стране определяется в первую очередь тем, находит ли свое законодательное закрепление право на местное самоуправление в рамках конституционной системы. Однако правовую основу местного самоуправления составляют не только конституцион­ные положения, но и нормы текущего законодательства. Обыч­но вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в законах о местном самоуправле­нии, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном са­моуправлении, в других — законы об отдельных видах организа­ции местного самоуправления. Федеративные государства, как правило, не имеют специального федерального закона о мест­ном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (зем­лям, кантонам) право осуществлять в полной мере законода­тельное регулирование вопросов местного самоуправления.

Чаще всего политические трения, периодически перерастаю­щие в своего рода «холодную войну» между государством и органами местного самоуправления, разворачиваются именно вокруг вопросов текущего законодательства.

Второй способ регулирования деятельности органов местно­го самоуправления — административное регулирование, предус­матривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором с помощью правил и инструкций госу­дарство в лице центральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.

При осуществлении такого рода контроля законность действий органов местного самоуправления определяется ин­дивидуальными решениями государственных чиновников. Кроме того, при административном регулировании часто быва­ет необходимо юридически обязывающее предварительное одобрение каких-либо действий, в то время как при законода­тельном существует только судебная оценка уже совершенного действия. Административный контроль ни в коей мере не явля­ется дистанционным.

На первый взгляд, самым простым способом административ­ного контроля центра над деятельностью органов местного са­моуправления является назначение чиновников из центра, выступающих на местах в роли полномочных представителей государства. Действительно, такая система используется в ряде западноевропейских стран, особенно когда речь идет о проме­жуточном уровне местного самоуправления. Развитие органов местного самоуправления этого уровня, на протяжении по­следних двух десятилетий сопровождающееся передачей им властных полномочий центра, породило несколько различных моделей.

Основными являются следующие:

1. Назначаемый государством в лице центрального правитель­ства губернатор или другой высокопоставленный чиновник, не­сущий ответственность за осуществление государственных функций на большой территории, не имеющей собственного выборного представительного органа (совета) и включающей в себя значительное число автономных органов местного само­управления базового уровня. В этом случае собственно о мест­ном самоуправлении можно говорить только применительно к базовому уровню. Такой вариант мы встречаем в Австрии, Финляндии и в крупных землях ФРГ. В Люксембурге каждый из трех административных районов имеет назначаемого госуда­рством комиссара, чьей основной задачей является обеспече­ние связи между коммунами - единственной формой местного самоуправления в стране.

2.  Назначаемый государством в каждой провинции губерна­тор, который действует одновременно как глава исполнитель­ной власти и как председатель избираемого местными жителя­ми совета провинции. Такая модель характерна для Португалии. В Бельгии назначаемый государством губернатор также являет­ся главой исполнительной власти, однако ассамблеи провинций избирают своего председателя.

3.  Губернатор или префект, несущий ответственность за вы­полнение функций центрального правительства в данной провинции или графстве при параллельном функционирова­нии автономного совета, обеспечивающего деятельность ос­новных служб и выбирающего своего председателя и главу исполнительной власти. В ряде случаев губернатор (префект) председательствует в совете представителей, избираемом местным советом для активного вовлечения членов местных советов в обсуждение и  принятие решений,  связанных с действиями центральных властей в регионе. Такой вариант широко распространен в Дании, Швеции, Италии, Испании и Греции. Во Франции классическая система префектов была заменена в 1983 г. системой, в которой совет стал назначать собственного главу исполнительной власти и председателя, а префект, переименованный в комиссара республики, действуя от имени государства, перестал осуществлять постоянный конт­роль за действиями совета.

Говоря об административном регулировании деятельности органов местного самоуправления в целом, необходимо отме­тить, что его уровень достаточно отличается в различных стра­нах в зависимости от исторических, социальных, политико-ад­министративных и культурных особенностей. Однако можно отметить общую тенденцию: если ранее административное ре­гулирование было обычным явлением в странах Южной Евро­пы, а в Великобритании и скандинавских странах превалирова­ло регулирование законодательное, то реформы последних десятилетий ясно показали тенденцию предпочтения законо­дательного регулирования все большим числом стран, что вполне соответствует общей установке на максимальную де­мократизацию жизни общества.

Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы является финансовый контроль.

Одной из главных политических проблем, вызывающих не­обходимость осуществления финансового контроля деятель­ности органов местного самоуправления, является обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня.

Государство, прежде всего в лице центрального прави­тельства, оказывается в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределе­нии и качестве общественных услуг, с другой — очевидны суще­ственные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и, соответственно, их способности обес­печить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уро­вень власти обязан принять меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налого­вые возможности ниже среднего или потребности в расходах выше среднего уровня.

Для выравнивания финансовых возможностей используются следующие пути.

/. Общие и целевые правительственные субсидии, в той или иной степени, используемые всеми странами.

2.   Финансовый трансферт от местных властей того же уровня, находящихся на финансовом уровне выше среднего по стране.

3.   Система разделения доходов, при которой в соответствии с законом за местными и региональными властями закрепляет­ся фиксированный процент от собранной суммы определенных основных общенациональных налогов.

4.   Целевая компенсация различий в налоговой базе, основанная на объективном определении фискальных возможностей тех или иных органов местного самоуправления.

5.   Целевая компенсация потребностей в расходах, вызванных различиями в демографических, географических, социальных и экономических характеристиках различных политико-админи­стративных единиц.

Способы решения проблемы финансового выравнивания весьма различны в зависимости от особенностей конкретном страны, однако сам принцип — предоставление органам мест­ного самоуправления, если они этого хотят, возможности обес­печить членам своих местных сообществ схожий набор и уро­вень услуг при схожем уровне местного налогообложения -сомнения не вызывает.

Давая оценку отношениям между органами государственной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.

1. Модель относительной автономии.

Эта модель предоставляет независимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же время реальности сущест­вования общенационального государства. Акцент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко оп­ределенных рамках прав и обязанностей. Поэтому отношения между центром и местным самоуправлением в значительной степени определяются законодательством. Контроль носит ог­раниченный характер. Местные власти получают большую часть своих доходов через прямое налогообложение. В рамках этой модели органы местного самоуправления могут проводить политику, аналогичную или отличающуюся от политики цент­рального правительства.

2.   Модель агентств. В рамках этой модели органы местного самоуправления рассматриваются, главным образом, в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспе­чивается детальной спецификацией в законодательстве, разви­тием соответствующей системы правил и регулирования, а так­ же организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогооб­ложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.

3.   Модель взаимодействий. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, пос­кольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны (как, на­пример, во Франции через систему совмещения мандатов), когда проблемы часто решаются в процессе дискуссий. Чиновники всех уровней вовлечены в совместное обсуждение проектов и планов. В этой модели трудно провести четкое разграничение ответственности между центром и местным самоуправлением, так как акцент в основном делается на совместную деятель­ность. Финансовая база органов местного самоуправления включает в себя как местные налоги, так и субсидии центра. При этом налоги могут быть разделены между центром и мест­ными властями, а уровень субсидий защищен.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с орга­нами государственной власти ни одной из западноевропейских стран не могут быть полностью описаны в рамках одной моде­ли. Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях. Так, для Скандинавии и Германии ближе будет модель относитель­ной автономии, для Великобритании (особенно в период прав­ления консерваторов) - модель агентств, для Франции — мо­дель взаимодействия.

В то же время необходимо учитывать другие особенности в отношениях между центром и органами местного самоуправ­ления. Например, осуществляется ли контроль и представитель­ство органов местного самоуправления на уровне центрального правительства одним министерством или несколькими. Кроме того, вряд ли можно однозначно ответить, в какой стране мест­ные власти имеют наибольшую свободу действий в предоставле­нии услуг, поскольку это во многом зависит от того, о какой конкретной сфере деятельности идет речь. Так, во Франции ор­ганы местного самоуправления обладают значительной свобо­дой действий в сфере культуры, тратя на это все возрастающую часть местных расходов. При этом ограничения и регулирова­ние здесь не очень значительны, чего нельзя сказать об образо­вании и социальной помощи, которые в скандинавских странах традиционно отданы в сферу деятельности органов местного са­моуправления.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу