© Н.А.Баранов

Тема 6. Организация контроля в административных системах.

1. Важность общественного контроля в политико-административном управлении.

Проблема ответственности и контроля в политико-админи­стративном управлении чрезвычайно важна как в теоретичес­ком, так и в практическом плане, поскольку то или иное ее ре­шение существенным образом определяет эффективность деятельности управленческих структур, а значит, и перспекти­вы развития того или иного общественного организма в целом. Ответственность можно определить как обязанность отдавать кому-либо отчет в своих действиях, а контролькак проверку или наблюдение с целью проверки. Если вспомнить, что administro (лат.) означает управление, a politike (греч.) — науку и искусство управления обществом, государством., то можно сде­лать вывод, что ответственность в политико-административ­ном управлении есть обязанность администратора отдавать кому-либо отчет о своих действиях, а контрольэто систе­ма мероприятий, направленных на проверку правильности действий того или иного политико-административного органа или должностного лица. Поскольку очевидно, что подлинная ответственность в политико-административном управлении невозможна без правильно налаженного контроля, поскольку, далее, контроль представляет собой важнейшее условие этой ответственности, постольку именно на этом вопросе и следует акцентировать внимание.

Эффективный контроль над должностными лицами государ­ства со стороны граждан предполагает весьма высокий уровень политической и правовой культуры последнего. Здесь необхо­димо сказать как о «рядовых» гражданах, способных отстаивать свои права, особенно в условиях бурно развивающейся в совре­менном обществе административной системы, и для этого фор­мирующих соответствующие организации, так и об обществен­ном мнении, чрезвычайно важным органом которого являются свободные средства массовой информации.

В демократичес­ком обществе граждане имеют возможность свободно соби­раться и обсуждать общественные проблемы, а также право уч­реждать печатные органы и распространять печатную, аудио- и видеопродукцию, освещающую жизнь общества. Особо следует отметить, что в условиях демократии граждане имеют право по­лучать исчерпывающую информацию о деятельности государ­ственных органов и должностных лиц, затрагивающую интере­сы общественной безопасности, так что последние, т. е. органы и должностные лица, обязаны в разумные сроки предоставлять заинтересованным лицам сведения, не относящиеся к катего­рии государственной тайны, к служебным и конфиденциаль­ным сведениям.

В сложившемся демократическом государстве важную поли­тическую роль играет местное самоуправление, поскольку оно решает совокупность вопросов, имеющих принципиальное значение для населения. Оно не зависит напрямую от учрежде­ний власти более высокого уровня, а подчиняется лишь воле граждан, его создавших (а также, разумеется, законам и судеб­ной системе).

Контроль государства и общества над правоохранительными органами. Большое значение для функционирования демократического ре­жима имеет контроль государства и общества над прокуратурой и по­лицией как основными правоохранительными органами. В настоя­щее время, например, в Соединенных Штатах Америки, во Франции прокуратура организационно входит в систему министерства юсти­ции. В других же странах, таких, как Италия, Испания, прокуратура включена в судебную систему.

В настоящее время многие российские правоведы и активисты об­щественных и политических движений говорят о необходимости ре­формы института прокуратуры, и прежде всего о лишении прокурату­ры права ведения следствия, права, которое, по их мнению, фактиче­ски лишает провозглашенного Конституцией РФ (см. часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 123) равенства сторон в судебном процессе. Они предлагают оставить прокуратуре лишь право предъявления и под­держания в суде обвинения, а вместо нынешнего института следст­вия, подчиненного прокуратуре, создать либо единый Следственный комитет (вроде Бюро федеральных расследований в США), либо на­делить следственными функциями суды.

2. Политический и судебный контроль над должностными лицами.

В Соединенных Штатах президент (которому, согласно разд. 1 ст. II конституции США «предоставляется исполнительная власть» и который избирается сроком на четыре года и при этом не более двух раз) имеет широкие полномочия. Однако его власть существенным образом ограничена властью конгресса. Во-первых, президент США не имеет права законодательной инициативы. Это право принадлежит исключительно конгрессу.

В России Президент (который также избирается сроком на шесть лет) обладает такой инициативой (ст. 104 Конституции Рос­сийской Федерации). Во-вторых, президент США не имеет пра­ва роспуска какой-либо из палат конгресса. В России Президент, согласно ст. 109, имеет право роспуска Государственной Думы, причем может сделать это без особых затруднений. В-третьих, в Соединенных Штатах назначение президентом должностных лиц происходит «по совету и с согласия сената».

В России (по предложению Президента и с согласия соотве­тствующих палат Федерального Собрания) происходит назна­чение на должность лишь судей Конституционного Суда, Вер­ховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора, Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты и ее аудиторов, Председателя Правительства Российс­кой Федерации, Председателя Центрального банка, Уполномо­ченного по правам человека (ст. 102, 103). Все остальные служа­щие федерального уровня назначаются и отстраняются от должности Президентом самостоятельно, без согласия парла­мента. Процедура же отставки Правительства Российской Фе­дерации обставлена рядом таких преград, преодолеть которые Государственной Думе почти невозможно (см. ст. 117 Конститу­ции РФ). В-четвертых, президент США может быть отрешен сенатом от должности «в порядке импичмента». Эта процедура достаточно проста и логична: сенаторы принимают присягу или делают заявление, а затем дело передается в Верховный суд, который двумя третями присутствующих его членов может вынести в отношении президента обвинительный приговор. Причем необходимо отметить, что процедура импичмента пре­дусмотрена конституцией США не только в отношении прези­дента, но и в отношении всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов (разд. 4 ст. II). Статья 91 Конституции Российской Федерации заявляет: «Президент Российской Фе­дерации обладает неприкосновенностью». Однако ст. 93 указы­вает на возможность отстранения Президента от должности. Анализ приводит к выводу, что эту возможность трудно назвать вполне логичной и реально осуществимой. В самом деле, Конс­титуция указывает, что обвинение Президента Российской Фе-щерации в преступлении сначала выдвигается Государственной Думой большинством в две трети от общего числа голосов и подтверждается заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также за­ключением Конституционного Суда о соблюдении установлен­ного порядка выдвижения обвинения. Затем она отмечает не­обходимость признания правомерности этого обвинения решением Совета Федерации, принимаемым также большин­ством в две трети всех голосов, причем не позднее чем в трехме­сячный срок. Если иметь в виду, что Верховный Суд может принять дело об обвинении Президента в преступлении к рас­смотрению только в случае проведения, в соответствии с уго­ловно-процессуальным кодексом, необходимых следственных действий Генеральной прокуратурой (т. е. органом, подконт­рольным действующему Президенту), то можно прийти к выво­ду, что Конституция возводит почти непреодолимые препят­ствия для тех, кто хотел бы, даже имея на то весьма веские основания, отрешить Президента Российской Федерации от его должности.

Что же касается вопроса об отрешении от должности осталь­ных государственных чиновников «в порядке импичмента», то в Конституции Российской Федерации о подобной процедуре не говорится ничего.

В США комитеты и комиссии палаты представителей и сена­та постоянно контролируют повседневную деятельность учреж­дений федеральной исполнительной власти. Такая же практика существует и в России. Однако эффективность работы этих ор­ганов недостаточно высока. Во-первых, последние не имеют для своей работы необходимого (как, например, во Франции) следственного аппарата. Во-вторых, российские законодатели в силу как субъективных, так и объективных причин, не стре­мятся использовать все заложенные в Конституции возможнос­ти для действенного контроля над исполнительной властью.

В демократическом государстве все лица, уполномоченные принимать законы и осуществлять административные функ­ции, находятся в пределах досягаемости судебной власти. В та­ком государстве члены парламента обычно имеют определен­ную степень защиты от вмешательства в их деятельность со стороны общества и государственных органов, но эта защита, во избежание негативных последствий, не должна быть чрез­мерной (разд. 6 ст. I конституции США).

В Российской Федерации члены Совета Федерации и депута­ты Государственной Думы могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску только на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру в случае, если это требуется для обеспечения безопасности людей. Во всех иных случаях «воп­рос о неприкосновенности решается по представлению Гене­рального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания» (ст. 98 Конституции РФ). Ра­зумеется, это обстоятельство не может не затруднять отправле­ние правосудия в отношении парламентариев.

Не просто российскому правосудию иметь дело и с предста­вителями исполнительной власти, поскольку последние имеют немалый «административный ресурс», иначе говоря, массу воз­можностей влиять на суды через бюджетную политику, прессу, органы милиции, следствие, прокуратуру и т. д.

Кроме того, надо иметь в виду следующее: для того чтобы су­дебная система могла выполнять свои функции, она должна ба­зироваться на прочном организационном фундаменте. Гаран­тией того, что суды будут действовать беспристрастно и объективно в отношении должностных лиц, конституция США признает, например, способ, каким судьи назначаются на должности и которым они контролируются в процессе испол­нения своих служебных обязанностей. Согласно конституции США, судебная власть в стране «предоставляется одному Вер­ховному суду и такому количеству нижестоящих судов, которое конгресс может по необходимости установить и учредить. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно...» (разд. 1 ст. III). Эти должностные лица назначаются президентом «по со­вету и с согласия сената» (разд. 2 ст. II).

Необходимо отметить, что судьи США активно участвуют в процессе управления американским обществом. Как отмечал в свое время А. де Токвиль, все американские граждане облада­ют правом возбуждать дело против того или иного должностно­го лица в обычном суде и все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных слу­жащих. Политическое влияние судов на жизнь американского общества огромно. Токвиль подчеркивал: «Причина этого зак­лючается в единственном факте: американцы признали за своими судьями право обосновывать свои решения, исходя в пер­вую очередь из конституции, а потом уже из законов, — други­ми словами, они дозволили судьям руководствоваться лишь теми законами, которые, на их взгляд, не противоречат консти­туции».

Наряду с системой федеральных судов, в США существует также система судов штатов, рассматривающих дела, подпада­ющие под юрисдикцию штата. Принципы формирования кор­пуса судей в штатах различны. Существует практика избрания судей гражданами и назначения их губернатором штата «по со­вету и с согласия» законодательного органа.

В России, согласно недавно действовавшему Федеральному закону, судьи всех судов назначались на должности Президен­том РФ по представлению Председателя Верховного Суда Российской Федерации, основанному на заключении квалифи­кационной коллегии этих судов и согласованному с законода­тельными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Квалификационные же коллегии избирались на съездах су­дейского сообщества. Эти коллегии получали право решения вопроса об ответственности судей, связанной с их профессио­нальной деятельностью. Все это объективно превращало су­дейскую корпорацию в закрытую касту со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Для установления большего порядка в данной сфере следует, как представляется, при каждом административном образова­нии учредить должность, которая существует, например, в США и называется «атторней» — выборное или назначенное лицо, исполняющее обязанности (в зависимости от ситуации) то адвоката, то прокурора и защищающего интересы населе­ния. Это позволило бы отдельным гражданам, организациям и территориям обращаться в суды с исками по поводу противо­правных действий со стороны тех или иных должностных лиц и ведомств, минуя при этом посредников, подчас заинтересован­ных не решать проблемы того или иного субъекта правоотно­шений, а «хорошо выглядеть» в глазах начальства.

3. Контроль со стороны специальных органов государственной власти.

Во всяком развитом демократическом государстве существу­ют особые учреждения, контролирующие деятельность лиц, выполняющих те или иные функции государственного управ­ления. Например, в Соединенных Штатах Америки существу­ют так называемые независимые учреждения, деятельность которых заключается в контроле над всеми исполнительными ве­домствами (кроме «закрытых») и главы которых не подчинены президенту. Эти учреждения создаются специальными актами конгресса и работают на постоянной основе. Особое внимание следует обратить на ряд государственных органов, занимаю­щихся вопросами организации государственной службы, преж­де всего, на службу управления персоналом. Это учреждение занято разработкой правил для государственных служащих, ра­ботающих в органах исполнительной, законодательной и су­дебной власти. Для повышения качества публичной службы в 1978 г. был принят закон о реформе гражданской службы. Его главной задачей было предотвратить так называемую запре­щенную кадровую практику, не обеспечивающую гражданам США, обладающим для этого необходимыми данными, равно­го доступа к гражданской службе. С этой целью создавалось особое учреждение — Управление по защите «системы заслуг» (с отделениями во всех штатах), контролирующее деятельность государственных служащих и наделенное в рамках его компе­тенции необходимыми следственно-судебными функциями.

Большую работу по контролю деятельности органов государ­ственной власти в США выполняет также Центральное управ­ление по контролю над расходами во главе с Генеральным конт­ролером. Это учреждение было создано в 1921 г. для ведения законодательного контроля над приходами, расходами и ис­пользованием общественных средств. Управление предписыва­ет федеральным ведомствам порядок расходования выделен­ных им средств и, согласно Закону о процедуре принятия бюджета (1950 г.), осуществляет ежегодную ревизию финансо­вой деятельности государственных учреждений. Контролирую­щая функция Управления распространяется на все штаты (в каждом штате есть отделения данного управления) и практи­чески на все правительственные программы.

Может сложиться впечатление, что подобный институт су­ществует и в России. Речь идет о Счетной палате, создаваемой на паритетной основе Советом Федерации и Государственной Думой. Согласно Федеральному закону, сферой деятельности этого органа является контроль над исполнением федерально­го бюджета. Практика, однако, свидетельствует, что Счетная палата не всегда выполняет те важные функции, которые опре­делены ей законом, и причины этого кроются как в специфике организации данного учреждения, проявляющейся, в частнос­ти, в отсутствии подразделений в субъектах Федерации, так и в тех условиях, которые предлагает ему внешняя среда.

Таким образом, можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие вполне определенной систе­мы институтов, обеспечивающей постоянный надзор за каж­дым субъектом политико-административного управления. От­сутствие хотя бы одного из этих институтов разрушает «тело» государства. Поэтому их создание и совершенствование явля­ется важной и актуальной общественной проблемой.

4. Общественно-политический контроль за деятельностью органов исполнительной власти.

Трудно представить современное государство, где бы не осу­ществлялся контроль за деятельностью органов исполнитель­ной власти. Существуют разные виды контроля: государствен­ный (ведомственный), судебный, общественно-политический. Подробнее рассмотрим последний.

Общественно-политический контроль за работой органов исполнительной власти является важным принципом сущест­вования демократических правовых государств. Он означает, что государственная власть в демократическом государстве не может принадлежать одному лицу или одному государственно­му органу; это чревато установлением тоталитарного режима. Исполнительная власть является частью государственно-власт­ного механизма, построенного на принципе разделения влас­тей. Она всегда существует наряду с законодательной и судеб­ной властями, а значит, контролируется с их стороны и сама осуществляет контроль. Наличие общественно-политического контроля подразумевает существование развитого гражданско­го общества, способного контролировать органы исполнительной власти. Хотя исполнительная власть не может отождес­твляться с административной, нередко в специальной литера­туре встречается употребление этих понятий как синонимов. Это не случайно, потому что административные отношения, как и сама администрация, возникают, развиваются и прекра­щаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с ор­ганизацией и функционированием системы исполнительной власти.

Контроль за исполнительной властью есть система наблюде­ний и проверки соответствия функционирования объекта приня­тым управленческим решениям, а также выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных от установленных требований отклонений и принятие мер по устранению выявлен­ных недостатков.

Из этого определения становится понятным, как можно классифицировать контроль:

Ø      по субъектам его осуществления,

Ø      по объектам проверки,

Ø      по назначению,

Ø      по месту в процессе уп­равления и т. д.

Если субъектами контроля выступают гражда­не, их общественные и политические организации, а объектом контроля становятся властные институты и процессы, то мы имеем дело с общественно-политическим контролем.

По месту в процессе управления контроль бывает предупре­дительным (превентивным), текущим (оперативным), после­дующим (проверка исполнения).

Он также бывает общим и выступает в виде таких процедур контроля за органами госуда­рственной власти, как выборы и референдумы. Специальный контроль предстает в виде процедуры выбора глав исполни­тельной власти и даже простых чиновников (например, казна­чеев в ряде графств США), отзыва выборных лиц, требования отставки или импичмента, получения сведений о состоянии здоровья, о доходах государственных служащих, отчетов о ра­боте в течение определенного срока и т. д.

По сравнению с внутренним контролем, который является внутриведомственным, общественно-политический относится к внешнему контролю. Именно внешний контроль служит безо­пасности субъектов общественных отношений, защите их прав, свобод и законных интересов, а также их организаций и обще­ства в целом. Однако внешний и общественно-политический контроль не совпадают полностью по своему содержанию. Некоторые исследователи представляют внешний контроль так:

Ø      контроль с помощью разделения властей;

Ø      парламентский конт­роль;

Ø      судебный контроль;

Ø      контроль со стороны счетных палат;

Ø      общественный контроль.

Это означает, что к внешнему контро­лю причисляются не только общественно-политические (него­сударственные) виды контроля, но и государственно-полити­ческие.

Существует несколько видов контроля исполнительной влас­ти, и их разнообразие зависит от степени политического либе­рализма, достигнутого в государстве. Среди государственно-политических видов контроля за исполнительной властью выделяют следующие:

Ø        президентский,

Ø        парламентский,

Ø        депута­тский (право отдельного депутата направлять запросы в соотве­тствующие государственные органы и должностным лицам),

Ø        конституционный (контроль Конституционного суда), конт­роль Счетной палаты; со стороны Административного суда (в тех странах, где он имеется) или судов общей юрисдикции и т. д.

5. Условия общественно-политического контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

К общественно-политическим видам контроля относят та­кие, как

Ø        контроль со стороны института по правам человека (служба омбудсмена)1;

Ø        контроль «мозговых трестов» (разнооб­разных институтов общественно-политической экспертизы, консультирования, советничества);

Ø        медиаконтроль со стороны средств массовой информации;

Ø        партийный контроль (конт­роль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и т. д.

Важнейшие условия общественно-политического контроля над органами исполнительной власти:

Ø                 норма юридической от­ветственности исполнительной власти за принимаемые реше­ния;

Ø                 обязательное публичное оглашение решений, принятых исполнительной властью;

Ø                 публичное обоснование принятия тех или иных решений исполнительной властью с тем, чтобы граждане имели основания выносить свое суждение о степени их обоснованности;

Ø                 возможность доступа граждан к докумен­там исполнительной власти и реальное обеспечение этой нор­мы;

Ø                 наличие практики прямого обжалования действий органов исполнительной власти;

Ø                 существование протосудебных (аль­тернативных судебным) процедур примирения сторон, участву­ющих в конфликте граждан и чиновников органов исполни­тельной власти.

Механизм общественно-политического контроля предполага­ет наличие определенных принципов, без которых он не может состояться. К ним относятся: законность, гласность, объектив­ность, своевременность, всесторонность, полнота, действен­ность, систематичность, демократичность, альтернативность. Несоблюдение этих принципов ведет к искажению процедуры надзора и контроля общества за деятельностью государства.

Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность дея­тельности администрации, без чего контроль может превра­титься в фикцию. Он согласуется с публичностью принимае­мых исполнительной властью решений, т. е. опубликованием соответствующих документов, уведомлением, объявлением че­рез средства массовой информации. Обязательным в демокра­тическом государстве является обоснование органами испол­нительной власти своих решений. Для них эта акция является фактором самоконтроля, ибо, формулируя мотивы своих действий, администрации вынуждены еще раз продумать и уточнить свою позицию. Создание механизма доступа граждан к документам, неотвратимость наказания за безответственные, корыстные решения исполнительной власти также становятся естественными нормами в работе исполнительной власти в ус­ловиях демократии.

В мировой практике есть многочисленные примеры вопло­щения этих условий и принципов в жизнь. Так, в 1966 г. конг­рессом США был принят закон о свободе информации, кото­рый известен как «закон о праве знать». Согласно ему, каждый американский гражданин получил право знакомиться с архива­ми любого государственного учреждения. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в бюллетене «Federal Register», а также предоставлением гражданам права знакомиться с документами и копировать их. С этой целью в большинстве правительственных учреждений созданы читальные комнаты. Известны случаи, когда отсут­ствие опубликованных документов в ряде судебных разбира­тельств привело к признанию решений недействительными. Учреждение обязано не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поис­ка, регулярно издавая указатели. Гражданам не нужно объяс­нять причины своего запроса на получение информации. Уста­новлены жесткие сроки ответов на такие запросы граждан. Отказ учреждения предоставить информацию может быть об­жалован в окружном суде. Закон поставил под контроль судеб­ной власти засекречивание документов правительством.

Однако у закона есть и определенные ограничения. Он рас­пространяется на документы всех уровней власти, кроме доку­ментов президента США и его непосредственных советников, конгресса США и его комитетов, а также находящихся под его непосредственным контролем учреждений (Библиотека конг­ресса и органы федеральной судебной системы). Закон также не распространяет свое действие на органы исполнительной власти штатов, местного самоуправления, открытость которых регулируется законами штатов, хотя местные отделения феде­ральной власти (например, налогового управления) обязаны ему подчиняться.

Подобный американскому закон «О мерах по улучшению от­ношений между администрацией и населением» появился во Франции в 1978 г. Согласно ему доступ граждан к администра­тивным документам является одной их гражданских свобод: он вытекает из права любого лица на информацию. Список доку­ментов, на которые распространяется это положение, весьма обширен. В него входят досье с подборками документов, докла­ды и исследования, отчеты и протоколы, статистические дан­ные, директивы, инструкции, циркуляры, министерские до­кладные записки и ответы на них, а также заключения, прогнозы и решения в письменной или аудиовизуальной форме, в виде компьютерных данных, за исключением «именных» докумен­тов личного характера. В соответствии с законом была учрежде­на «Комиссия до доступу к административным документам», которая следит за соблюдением этого законного права.

Примерно такая же норма действует и в ФРГ. Согласно за­кону об административной процедуре от 1976 г., неоднократно дополнявшемуся, принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учрежде­ния, его издавшего. Предусматривается и «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут ознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликова­ния акта до вступления его в силу. Все акты правительства фе­дерации должны публиковаться в правительственном вестни­ке или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования. Более того, для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима не только их публикация, но и доставка на территорию их действия, чтобы граждане могли ознакомиться с ними и выра­зить свое отношение.

Важным условием для общественно-политического контро­ля за исполнительной властью стало провозглашение нормы административной ответственности. Непросто приживалось это правило в государствах старой демократии. Например, во Франции представление о том, что государство должно отве­чать перед жертвами своих незаконных действий, начало фор­мироваться еще в эпоху Великой французской революции. Тог­да Учредительное собрание, борясь с произволом абсолютной монархии, утвердило общий принцип административной отве­тственности в законе от 13 —19 декабря 1790 г., где указано: «Полагать, что целью любой политической группы является обеспечение прав граждан, и что справедливое вознаграждение положено тому, чей частный интерес был ущемлен ради общего блага».

Однако во время наполеоновской империи ответственность администрации была закреплена лишь в определенных сферах, в частности, речь шла о возмещении ущерба, связанного с об­щественными работами и общественными беспорядками. В дальнейшем законодательство расширило области примене­ния этих положений, и пришлось снова провозгласить прин­цип гражданско-правовой ответственности администрации, который в наши дни регулируется нормами современного французского административного права.

Рассмотрим подробнее некоторые виды общественно-поли­тического контроля.

6. Функционирование института омбудсмена.

В 1809 г. в Швеции был создан первый в мире институт омбудсмена. Его появление соответствовало новой стадии государ­ственности, когда должностные лица перестали представлять только интересы государства, а стали еще служить и гражданс­кому обществу. С тех пор омбудсмены получили высокую оценку в мировой практике контроля за исполнительной властью.

Наиболее авторитетное определение института омбудсмена принадлежит Международной ассоциации юристов: это служ­ба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законода­тельной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на го­сударственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследова­ния, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.

В обязанности омбудсмена входят:

Ø        формирование толерант­ных отношений граждан и органов исполнительной власти;

Ø        снижение конфликтности в сфере управления;

Ø        уменьшение не­гативных последствий бюрократизации административного ап­парата;

Ø        укрепление гуманных начал в административной систе­ме;

Ø        побуждение должностных лиц руководствоваться кодексом административной этики;

Ø        воспитание у граждан культуры учас­тия, сознания своего права на надлежащий уровень управле­ния; просвещение в области прав человека.

Омбудсмен необходим, прежде всего, для социально и поли­тически уязвимых, незащищенных членов общества, которые могут положиться на его помощь, поскольку услуги влиятель­ных друзей или суда им недоступны.

Омбудсмен организует контроль за деятельностью должно­стных лиц и выступает посредником между государством и гражданским обществом в решении возникших между ними конфликтов методами компромисса и согласия. Омбудсменовское сообщество насчитывает более пятидесяти государств. Этот институт существует в государствах с различным формами правления: президентских и полупрезидентских республиках (США, Франция, Финляндия и др.), парламен­тских республиках (ФРГ, Австрия, Швейцария и др.), консти­туционных монархиях (Швеция, Дания, Норвегия, Испания, Нидерланды, Австралия, Канада, Великобритания, Новая Зе­ландия).

Институт омбудсмена стал неотъемлемой частью админист­ративных систем унитарных (Италия, Испания) и федератив­ных (Германия, Швейцария, Австрия, Канада, США) госу­дарств. В последнее десятилетие он получил развитие в постсоциалистических странах: Польше, Венгрии, Хорватии, Румынии, России, Литве и ряде других государств.

Он имеет различные наименования: во ФранцииМедиатор; в Испа­нииНародный защитник; в ВеликобританииПарламент­ский уполномоченный по делам администрации; в ИндииЗа­щитник народа; в АвстрииКоллегия народной правозащиты; в Италии — Гражданский защитник; в Нидерландах — Нацио­нальный омбудсмен; в Канаде — Уполномоченный по публичным расследованиям, в отдельных штатах США — Общественный ад­вокат и Помощник граждан, в РоссииУполномоченный по правам человека.

Действуют общие и специализированные службы, например: омбудсмены университетов и школ, больниц, психиатрических лечебниц, омбудсмены по защите личных данных, обеспече­нию равенства полов, делам потребителей, охране окружающей среды, правам несовершеннолетних, для вооруженных сил и др. Успешно работают муниципальные омбудсмены городов Парижа, Иерусалима, Нью-Йорка. Учрежден омбудсмен Евро­пейского сообщества.

Мировой опыт показывает, что омбудсмены не ограничива­ют свои функции разрешением конфликтов между гражданами и различными администрациями. В Испании и Франции они занимаются еще и законотворческой деятельностью, представ­ляют интересы граждан перед Конституционным судом, где ос­паривают конституционность нормативных актов и законов. Провинциальные уполномоченные в Канаде разработали для органов управления специальные кодексы административного поведения, а Парламентский уполномоченный по делам администрации Великобритании постоянно вносит свой вклад в со­вершенствование национальной доктрины «хорошего управ­ления»: в ежегодных докладах парламенту он формулирует оп­ределения ненадлежащего выполнения административных функций и приводит примеры «плохого управления».

Исторически так сложилось, что суды Дании, Финляндии и Швеции не контролируют администрацию; эту функцию вы­полняет исключительно омбудсменская служба. Англичане, восприняв идею омбудсмена, отвергли систему административ­ных судов. В США многие факторы (большая территория, гете­рогенное население, двухпартийная система с соперничающи­ми партиями, президентская форма правления с подчинением высших гражданских служащих президенту, привилегии сек­ретности исполнительной власти) не способствовали появ­лению омбудсмена в федеральном масштабе. Зато на уровне штатов действует более 20 легислатурных и исполнительных омбудсменов (квазиомбудсменов). Свыше 100 американских университетов и ряд корпораций также имеют соответствую­щие должности. Омбудсмен воспринимается как одно из не­формальных негосударственных образований по типу много­численных ассоциаций, призванных защищать потребителей, пациентов, налогоплательщиков.

7. Контроль со стороны «мозговых трестов», СМИ и политической оппозиции.

Еще одним общественно-политическим видом контроля яв­ляется работа «мозговых трестов»: независимых от исполни­тельной власти экспертов, консультантов, советников. Опыт Япония представляется многим специалистам одним из ред­ких успешных примеров эффективного взаимодействия с ис­полнительной властью общественных консультативных сове­тов, называемых «сингикай». Хотя «сингикай», существующие при министерствах и управлениях, назначаются их руковод­ством, однако чиновники не могут записывать в советы всех, кого они пожелают. Для формирования совета часто требуется согласие обеих палат парламента, кабинета министров или ре­комендации заинтересованных сторон. Дело в том, что созда­ние «сингикай» проходит гласно и привлекает общественное внимание, поэтому министерству приходится учитывать, ка­ким образом назначение им тех или иных членов консульта­тивного совета повлияет на общественную оценку его леги­тимности и компетентности. Если же закон предписывает включение в «сингикай» представителей конкретной сферы интересов, то они обычно приходят из крупнейших полити­ческих организаций независимо от того, разделяют или нет эти люди взгляды соответствующего министерства или правящей коалиции.

Особенно много консультативных советов функционирует при канцелярии премьер-министра Японии в силу разнообра­зия политических вопросов, входящих в его компетенцию. В «сингикай» представлены все социальные группы, а участие в них действующих чиновников не поощряется. С точки зре­ния правительства, «сингикай» помогают контролировать и одновременно защищать лиц, принимающих решение, от раз­рушительного давления лоббистов, выслушивать мнение оппозиционных партий, объединять усилия правящей Либе­рально-демократической партии с ее политическими против­никами для решения общенациональных вопросов. Советы проводят исследования и составляют доклады по проблемам проводимой в стране политики: от регулирования работы мас­сажистов до изменения электоральной системы. Эти советы имеют разнообразные функции и полномочия, вплоть до при­нятия политических решений.

Медиаконтроль посредством института «макрейкеров» («разгребателей грязи») — журналистов, борющихся с корруп­цией и взяточничеством в органах власти, достаточно развит в демократических государствах. Одна из задач прессы, вклю­ченной в систему «социальной ответственности», заключается в полном и подробном освещении деятельности правительства, проведении специальных расследований против произвола ад­министрации. Свобода слова, печати, собраний — вот главные силы, препятствующие злоупотреблению властью со стороны чиновников. Из этого следует, что, к примеру, в США всякая попытка властей пресечь ту или иную публикацию, теле- или радиопередачу подлежит расследованию. Еще в 1931 г. Верхов­ный суд США указал: «То, что на протяжении уже ста пятидеся­ти лет имело место почти полное отсутствие попыток применить былые ограничения к публикациям, имевшим отношение к должностным преступлениям со стороны чиновников, наглядно говорит о том, насколько глубоко укоренилось убеж­дение, что такого рода ограничения нарушают права, гаранти­рованные конституцией»1. Эту позицию Верховный суд под­твердил через сорок лет: «Отсутствие гласности о властях предержащих носит по сути дела антидемократический харак­тер и порождает бесконечные чиновничьи злоупотребления. Для здоровья нации открытое обсуждение государственных вопросов имеет существенное значение».

В США на федеральном уровне под наблюдением несколь­ких сотен репортеров находится президентская власть. Много­численный контингент репортеров приписан к конгрессу и правительству.

Контроль за исполнительной властью со стороны политичес­кой оппозиции также является нормой для демократических государств мира. В западноевропейских государствах, в США и Канаде сложились определенные каноны, принципы и культу­ра отношений между правительством и оппозицией, которые носят характер не столько противоборства, сколько конструк­тивного диалога. Представители оппозиции регулярно привле­каются для консультаций по ключевым аспектам чаще всего внешней и военной, реже — внутренней политики кабинета ми­нистров для обсуждения его новых инициатив и важных назна­чений в его состав. Крупные оппозиционные партии на Западе весьма органично вписаны в существующую структуру государ­ственной власти и активно вовлечены в политический процесс. Они постоянно готовы к реальному управлению страной, как правило, располагают неофициальными (или официальными, как в Великобритании) «теневыми кабинетами», в поле зрения которых находятся соответствующие направления политики правительства. Ведущие партии оппозиции никогда полностью не отстранены от власти. Потерпев поражение на общенацио­нальных выборах, многие из них продолжают контролировать местные исполнительные и законодательные органы, городские мэрии и муниципалитеты, имеют возможность проводить в жизнь мероприятия, отличающиеся от официального курса центральной администрации.

Политическая модель со встроенной в систему оппозицией имеет немало очевидных достоинств. Она объективно заставляет правящую и оппозиционную партии тесно взаимодействовать, создавая необходимые предпосылки для функционирования работоспособного политического консенсуса: согласования мнений и урегулирования разногласий на ранней стадии, за­долго до того момента, как они достигают критической отмет­ки. В ФРГ, например, наиболее ярким проявлением политичес­кого согласия стало существование с 1966 по 1969 гг. «большой» правительственной коалиции ХДС/ХСС и СДПГ.

Общественно-политический контроль за исполнительной властью является необходимым условием существования де­мократического государства и гражданского общества. Он представляет собой систему наблюдений и проверки соответ­ствия функционирования органов исполнительной власти за­кону, кодексу профессиональной чести, общественному благу, а также выявления допущенных отклонений от установленных требований и принятия мер по устранению выявленных недос­татков.

Международный контроль над деятельностью национальных органов государственного управления. Политическая практика XX в. убедительно показала, что даже в самых развитых странах те или иные группы людей стремятся если не уничтожить совсем, то по возможности ограничить власть народа. Все это делает необходимым создание целого ряда наднациональных ор­ганов, надзирающих за соблюдением в данной стране прав человека, например, таких, как Организация Объединенных Наций, Совет Ев­ропы, Европейский суд по правам человека и т.д.. Можно с уве­ренностью сказать, что политический ландшафт планеты был бы со­всем иным, если бы не деятельность зарубежных политических и пра­возащитных органов и организаций.

Итак, в завершение можно констатировать, что демократическое государство предполагает наличие разветвленной, сложной и, самое главное, эффективно действующей системы институтов. Отсутствие или слабая работа хотя бы одного из указанных звеньев этой системы подрывает работоспособность ее в целом. 

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу