© Н.А.Баранов

Тема 8. Концепция политических сетей в контексте административных систем

1. Общие методологические установки концепции «политических сетей»

В последние годы влиятельным в исследовании государственно­го управления стало концептуальное направление, в основе которо­го лежит понятие «политическая сеть» (policy network). Статус этого направления до сих пор не определен. Одни говорят о том, что ис­пользование понятия «политическая сеть» лишь формирует некото­рый исследовательский инструментальный подход к изучению госу­дарственного управления, другие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разработанной новой теории государственного уп­равления, а некоторые вообще говорят об удачной метафоре. Не­смотря на различия, которые существуют между этими оценочными суждениями, следует сказать, что это исследовательское направле­ние набирает вес, становится все более и более оснащенным собст­венным концептуальным аппаратом, все чаще используется для анализа политики и управления, приобретает свою философию, а соответственно растет число его сторонников.

Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент: современному го­сударству не удается обеспечить удовлетворение общественных по­требностей, есть настоятельная потребность изменить иерархичес­кое администрирование на новую форму управления. Но если госу­дарственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустри­ального общества и демократическую практику современных госу­дарств. Как подчеркивает Т.Берцель, для производства общест­венных благ государство все более и более зависит от других акто­ров и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между обще­ственными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не явля­ются эффективными структурами для координации интересов и ре­сурсов различных акторов, включенных в процесс производства по­литических решений; как результат, доминантной моделью управле­ния становятся политические сети.

Теория политических сетей включает в качестве базовых некото­рые идеи, которые часто не являются самоочевидными и не лежат на поверхности. Они должны быть прояснены, чтобы провести чет­кую линию между новым государственным менеджментом и тео­рией политических сетей. Некоторые из этих идей являются стары­ми, и Питер Богесон и Тео Туунен используют формулу «назад в будущее» для объяснения истории данной теории.

В этом отношении следует отметить, что концепция политических сетей действительно возникла не на пустом месте. Уже в 1950-1960-е годы выработка государственной политики в США исследуется в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимо­действуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы. Но именно в Великобритании, как подчеркивают Родес и Марш, концепция политических сетей выросла из теории межорганизационных отношений.

Во­обще, концепция политических сетей имеет ряд источников и от­правных точек:

Ø        организационная социология и академическая тео­рия бизнес-администрирования;

Ø        социаль­ный структурный анализ;

Ø        ин­ституциональный анализ, теория общественного выбора и неоме­неджеризм.

Концепция полити­ческих сетей вписывается также в контекст философской дискуссии между либералами и коммунитаристами на Западе. Но смысловые значения многих высказанных в предыдущих теориях идей становятся сегодня новыми, так как они включены в новый «текст» управленческой теории 1990-х годов.

Сетевой подход к государственному управлению является отра­жением не только споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения ус­ловий, в которых осуществляется управление общественными дела­ми. Экология публичного управления за последние десятилетия су­щественно изменилась, что заставляет искать новые модели управ­ления помимо рыночных и иерархических административных.

К пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном ме­неджменте, который получил даже наименование неотейлоризма, привели следующие процессы:

Ø        вы­росшая плюрализация общественных структур;

Ø        сложность взаимо­отношений между различными группами населения;

Ø        высокий уро­вень общественных потребностей и ожиданий;

Ø        большой масштаб неопределенности и риска;

Ø        возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства;

Ø        информатизация об­щества;

Ø        падение доверия населения к центральным органам управ­ления.

Основные положения теории политических сетей сводятся к следующему:

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отноше­ния между государственным управлением и современным общест­вом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффектив­ного управления, она включает рост сложности в качестве необхо­димой предпосылки построения управления. Понятие «сеть», ка­жется, становится «новой парадигмой архитектуры сложности», что является более значимым: политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т.е. в ней раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и обществен­ными и бизнес-ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менедж­мент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с по­зиций политических сетей к государственному управлению прояв­ляет интерес к политической сцене. «Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю яс­ности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги», — пишет Р.Келли. Некоторые защитники нового госу­дарственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (больше, чем подход к управле­нию с позиции государственной бюрократии), так как он предлага­ет больше надежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем. «Даже если это само собой разумеется, тем не менее, нам все еще нужно знать, — пишет Келли, — как новый государст­венный менеджмент отвечает на проблему, что граждане в демокра­тической политии примут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентиро­ванным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей».

Концепция политических сетей в этом отно­шении включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно, что многими исследователями подчеркивает­ся ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее с тео­рией демократического принятия политических решений и выра­ботки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:

(1) в проти­воположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты явля­ются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства по­литических решений;

(2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними;

(3) в противовес идее государст­венного управления как иерархически организованной системы, се­тевой подход предлагает новый тип управления — «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» («governing without govern­ment») или «руководство без правительства» («govern­ance without government»).

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политичес­ких сетей, включают в свои размышления моральное измерение уп­равления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу. Как Т.Берцель подчеркивает, «есть много работ по политической сети, в ко­торых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политичес­кой сети. Тем не менее, критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундамен­тальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и дове­рие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети».

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отно­шения составляют ключевой пункт рассмотрения: «По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершен­ное объяснение для некоторых социальных феноменов требует зна­ния взаимоотношений между системными акторами».

Каким образом определяются сети и политические сети? «Сеть... состоит из акторов и отношений между ними, а также из опреде­ленных действий / ресурсов и зависимостей между ними», — пи­шут X. Хакансон и Я. Йохансон. Р. Родес подчеркивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента поли­тической сети, а не межперсональных отношений внутри институ­тов.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средст­ва», а в аспекте отношения «цели-процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по ка­чественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и коорди­нацию своей деятельности. Фактически, здесь гово­рится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен демон­стрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь зна­чимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт ад­министративных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения».

2. Понятие «политические сети»

По вопросу определения понятия «политическая сеть» между исследователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, состав­ляющих сеть, и характер отношений между ними.

В отличие от по­нятий система или структура здесь акцент делается на активном и осознанном взаимодействии акторов, формирующих политическое решение и участвующих в его выполнении. Вместе с тем и рынок, и традиционное иерархическое управление не исключают этой актив­ности и осознанности участников формирующихся связей. Следова­тельно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления. Приведем ряд суждений на эту тему.

Для Р. Родеса политические сети формируются в различных сек­торах политики современного государства (здравоохранение, сель­ское хозяйство, индустрия, образование и т.д.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политичес­кими институтами государства и общества. Он подчеркивает значе­ние именно институциональной составляющей политической сети и ее ограниченность определенными секторальными интересами. Родес включает в рассмотрение и обмен ресурсами между члена­ми сети в процессе налаживания отношений.

Т.Берцель, анализируя две школы в концепции политичес­ких сетей — немецкую и английскую, дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой набор относительно ста­бильных взаимооотношений по природе неиерархических и взаимо­зависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей». В этом определении обращает на себя внимание то, что участники политической сети преследуют не сепа­ратные, а общие интересы и что они выбирают для их достижения кооперативные способы деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны.

Авторы книги «Сравнение политических сетей. Политика в сфере труда в США, Германии и Японии» используют понятие ор­ганизационного государства для описания возникающих отношений между различными участниками принятия политических решений. «Межорганизационные сети, — пишут они, — позволяют нам опи­сывать и анализировать взаимодействия между всеми значимыми акторами политики — от парламентских партий и министров пра­вительства до ассоциаций бизнеса, профсоюзов, профессиональных обществ и групп общественных интересов... В качестве эмпиричес­кой системы организационное государство не обеспечено полной поддержкой правовых регулятивов. Его возникновение в действи­тельности отражает и формальную и неформальную власть произво­дить решения, которая пронизывает государство и общество». В качестве аналитичес­ких категорий, описывающих организационное государство, они предлагают «сферу политики» («сложную социальную организацию, в которой производятся коллективно увязанные решения»), струк­турными компонентами которой выступают акторы политики, по­литические интересы, властные отношения, коллективные действия и совместно занятые позиции.

Лоренц Отуул предлагает следующее определение: «В более кон­кретном смысле сети включают межагентские кооперативные став­ки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партне­рство. Они также включают системы предоставления услуг, осно­ванные на комплексе провайдеров, который может включать пуб­личные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже уком­плектованные волонтерами организации, все из которых связаны взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой». Здесь проведено раз­личие между элементами сети, которые связаны с принятием реше­ний по политическим вопросам, и теми элементами, которые на ос­нове этих решений предоставляют услуги.

Таким образом, политические сети обладают рядом характерис­тик, которые отличают их от иных форм управленческой деятель­ности в сфере публичных потребностей и интересов.

Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общест­венных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес.

Во-вторых, политическая сеть складывается для вы­работки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсов. Это означает, что существует взаимная заинтересован­ность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределе­ны неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вы­нуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети су­ществует ресурсная зависимость.

В-третьих, важной характеристи­кой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи подчеркивают эту черту особенно, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы.

В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.

В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоя­щую из набора контрактов, возникающих на основе согласован­ных формальных и неформальных правил коммуникации. В по­литических сетях действует особая культура консенсуса. В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависи­мости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы.

3. Виды «политических сетей»

Ясно, что политические сети будут различаться по ряду критери­ев. Конечно, есть различия, связанные со степенью выражения общих качеств политических сетей, но также можно выделить внут­ренние дифференцирующие критерии. К последним следует отне­сти:

(1) число и тип участников сетей;

(2) характер институционализации;

(3) сферу политики, в которой формируются сети;

(4) рас­пределение ресурсов между участниками сетей;

(5) особенности ин­тересов, объединяющих участников сети;

(6) степень концентрации власти и т.д.

Т.Берцель в своей статье «Организующий Вавилон - о различных концепциях политических сетей» дает описание ряда подходов к типологии по­литических сетей.

Воспользуемся наиболее широко распространенной типологией политических сетей, предложенной Р. Родесом. Он выделяет пять типов политических сетей, руковод­ствуясь тремя критериями:

Ø      степень внутренней интеграции;

Ø      число участников сети;

Ø      распределение ресурсов между ними.

Политические сообщества (policy communities) представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимо­отношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным член­ством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совмест­ной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парла­мент). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют вы­сокую степень вертикальной взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию. Подчеркивается, что подобные сети концентрируются на основных функциональных интересах типа об­разование или пожарная безопасность. Это, скорее, территориаль­ные сообщества.

Профессиональные сети (professional networks) характеризуются преобладанием одного класса участников производства политичес­ких решений: профессиональных групп. Эти сети выражают интере­сы особой профессиональной группы и основаны на высокой сте­пени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например, Национальная служба здравоо­хранения в Великобритании.

Межуправленческие сети (intergovermantal networks) формируют­ся на основе представительства местных властей. Их отличительны­ми характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаи­мозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодейст­вовать со многими другими сетями.

Сети производителей (producer networks) отличаются значитель­ной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра от промышленных организаций при производстве желаемых това­ров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.

Проблемные сети (issue networks) характеризуются большим чис­лом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Ста­бильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.

4. Понятие «руководство» в концепции «политических сетей»

Английское слово «governance» на русский язык сложно подда­ется однозначному переводу. Это и «руление», «управление на выс­ших уровнях организации», «руководство», «общее управление», «политическое управление». Конечно, все значения данного терми­на связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, как часто делают, в ряду с дру­гими терминами, например, рынком и иерархией как двумя спосо­бами координации взаимодействий. Мы используем это слово в смысле общего политического управления, т.е. руководства, кото­рый включает многие значения других толкований термина.

Понятие «руководства» в современной науке государственного (шире — публичного) управления приобретает концептуальное зна­чение. В той части работы, которая касалась концепции нового го­сударственного менеджмента, уже отмечалась эта особенная роль термина. Некоторые исследователи ставят «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду с государственным менеджмен­том, институциональной концепцией управления и концепцией по­литических сетей, хотя и подчеркивают ее несомненную связь с двумя последними теоретическими движениями. Вместе с тем именно в концепции политических сетей Берцель выделяет самостоятельную школу (по преимуществу не­мецкую), описывая ее концептуальную особенность через понятие «governance». Многие другие исследователи, которые пишут по теории политических сетей, используют это понятие для характеристики процесса налаживания отношений между участни­ками сетей и принятия политических решений. Отметим здесь суж­дение Гая Питерса: «Дискуссия о руководстве опирается на более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспек­тива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стре­милась принять философию и идеи общественного сектора; преоб­ладающий взгляд состоит скорее в том, чтобы общественные инсти­туты в качестве выразителей общественного интереса могли и долж­ны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различать­ся, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в [политическом] процессе представлены также коллективные цели».

Перспектива использования понятия «руководство» для описа­ния новой ситуации в государственном управлении делает теорию последнего непосредственно связанной с политической наукой. По преимуществу концепция руководства является политологической концепцией и в определенной мере восстанавливает значение тео­рии государственного управления в политической науке. Государст­венное управление предстает здесь не столько исполнительской функцией государства, очень отдаленно связанной с непосредствен­ным общественным влиянием, сколько одним из субъектов общест­венно-политического процесса по выработке согласованного поли­тического решения совместно со структурами гражданского общест­ва. «Современное управление характеризуется системами принятия решений, в которых территориальные и функциональные диффе­ренциации преобразуют эффективную организацию разрешения проблем в набор субсистемных акторов со специальными задачами и ограниченной компетенцией и ресурсами», — пишут Кеннет Хенф и Лоренц Отуул.

Следовательно, для государственного управления эта особенность выражается во включении в процесс принятия решений внешних общественных и частных акторов, а значит в развитии отношений общественной коммуникации, дискурса, договора. «Термин "руководство", — как подчеркивают Лоренц Линн, Кэролин Хайнрих и Кэролин Хилл, — подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных эле­ментов — статутов, политических мандатов, организационных, фи­нансовых и программных структур, административных правил и ди­ректив, институциональных правил и норм, которые в комбинации определяют цели и средства государственно-управленческой дея­тельности. Любая особенная конфигурация — в определенной сфере политики (например, защита экологии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуля­ция), внутри особой юрисдикции (например, штат или город), в особой организации (например, отдел гуманитарного обслужива­ния) или в организационной отрасли (например, агентства по об­служиванию детей) — является результатом динамического процес­са, который мы определяем как «логику руководства». Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотно­шения, значительно влияющие на эффективность деятельности».

Фактически, руководство от­личается и от простого администрирования, когда источником по­литических решений выступает политическая верхушка иерархичес­кой лестницы государственной власти и управления, а обществен­ные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговой сделке, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес. Руководство осуществляется способом организации общих переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями, а следовательно для принятия по­литического решения, удовлетворяющего все стороны соглашения. Руководство не только отличается от рыночных и иерархических моделей управления; оно более эффективно, как считается, для удовлетворения общественных потребностей, т.е. выработки реше­ния по общим вопросам.

5. Эффективность «политических сетей»

Оценка эффективности управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями.

Во-первых, взаи­моотношения государства и различных групп интересов более эф­фективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравне­нию с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей. Как пишет Эндрю Хиндмуур, «рынки и иерар­хии способствуют возникновению доверия через институциональ­ные гарантии. Работники готовы работать на работодателя, так как они верят, что их работа будет оплачена, и они помещают свое до­верие не в персональную интегрированность с работодателем, а в действенность юридической системы, которая закрепляет их согла­шение. Ни рынки, ни иерархии не способны обеспечить гарантий, достаточных для доверия между правительством и группами даже­ в политических сетях, отношения в которых воплощают доверие в силу многих причин социального порядка, связанного с формиро­ванием сети по типу политического сообщества. По-видимому, можно было бы сказать, что доверие возникает в результате соци­ального конструирования в процессе формирования сети.

Во-вто­рых, эффективность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин:

Ø        Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегрирована, но только когда интеграция централизована вокруг властного ключевого агента. Эта структура облегчает как ин­теграцию, так и координацию и является относительно дей­ственной.

Ø        Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными.

Ø        Сетевая эффективность является наиболее вероятной в бога­том ресурсами окружении и является по меньшей мере веро­ятной в небогатом ресурсами окружении. Однако одно ре­сурсное богатство не создаст эффективную сеть, ресурсный недостаток не означает неэффективную сеть (т.е. другие фак­торы более значимы).

Ø        Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является доста­точным условием для эффективности. Эта взаимосвязь будет наибольшей, когда сеть хорошо оснащена, контролируется центром и снабжается непосредственно.

Концепция политических сетей имеет глубокие корни в иссле­дованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства. Особенно следует отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересован­ных групп, теория межорганизационных отношений. Свое влияние на нее оказал неоинституционализм, особенно в его социологичес­кой версии. Хотя и данная концепция может быть подвергнута и подвергается критике, тем не менее она удачно смоделировала аль­тернативные рынку и иерархии модели публичного управления и выработки политических решений.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

 

К оглавлению курса

На первую страницу