Тема 12. Становление глобального правового пространства в XXI веке

1.      Международное право как глобальный регулятор отношений между государствами

В начальных курсах международного права говорится о том, что идея права и правопорядка, противополагаемая хаосу, произволу, является центральной в развитии человеческой цивилизации. Упрощенно гово­ря, право — это нормы поведения, которые (в отличие от норм религии, морали) обеспечивается властью.

На территории конкретного государ­ства взаимодействуют разные уровни правового регулирования — преж­де всего национальный (посредством национального права) и глобальный (посредством международного права). В отличие от национального (внутригосударственного) права в международном праве нет органа, стоящего над его субъектами, наказывающего их за правонарушения. Сами субъекты международного права (государства) договариваются между собой о механизмах обеспечения выполнения правовых предписаний и ответственности за их нарушение.

Международное право прошло длительный путь к его нынешнему состоянию, изменяясь по мере развития отношений между государства­ми. Его основное предназначение поддержание миропорядка, безопас­ности в мире, предотвращение войны, упорядочение международных эко­номических и иных отношений.

Сегодня любое государство — это часть межгосударственной систе­мы. В ней есть иные компоненты, помимо государств:

-        международные организации;

-        международные судебные органы;

-        народы в стадии станов­ления государственности;

-        государственно-подобные образования.

Компоненты глобальной межгосударственной системы взаимодействуют прежде всего на основе международного права. Оно составляет основу стабильного, далеко не идеального, но взаимоприемлемого на данное время миропорядка. Для поиска адекватного ответа на различные планетарные вызовы сотрудничество государств необходимо, востребованы и его меж­дународно согласованные основы.

Отношения между государствами (системообразующие в межгосу­дарственной системе) регулируются международным правом- путем со­гласования воль государств, согласия одного государства с поведением другого или, напротив, посредством мирных усилий по изменению та­кого поведения на взаимоприемлемое. В этом — суть глобального праворегулирования.

Оно сущностно отличается от национального уровня регулирования. Международное право — не статичный кодекс норм, прописанных в кон­ституции. Международное право — это юридическое состо­яние международных отношений в динамике, выражающееся в современном соотношении выраженной позиции, действия одного государства и реакции на это действие, позицию других государств. Иными словами, международное право «творится» повседневно, а при его осуществле­нии привносятся новеллы в его содержание.

Предмет международного правамеждународные отношения; пред­мет национального права общественные отношения внутри государ­ства. Международное право регулирует отношения между государствами, а также между ними и другими «акторами» (действующи­ми участниками) межгосударственной системы, причем в общепланетарном пространстве (наземном, подъемном, морском, воздушном) и в кос­мосе. А национальное право осуществляется постольку, поскольку дей­ствует государственная власть; его применяют суды, но не субъекты права (граждане, юридические лица). Последние исполняют нормы националь­ного права.

Международное право есть необходимый правовой компонент меж­государственной системы. Только оно обеспечивает глобальный уровень миропорядка; оно юридически регулирует отношения между всеми государствами; отношения между государствами и международными орга­низациями. А в конкретном случае — и между государством и ино­странным лицом, юридическим или физическим. Международное право общеприемлемо, с его нормами по необходимости согласны многие государства. Многие принятые на высшем уровне документы обязывают повысить уважение к верховенству права в международных отношениях.

Итак, хотя и не без сбоев, международное право функционирует в реальной жизни. В отличие от постулатов религии, морали нормы международного права юридически обязательны. Нарушение международного права влечет ответственность. Наличествует система принуждения для целей обеспечения выполнения норм международ­ного права. Например, по решению Совета Безопасности ООН допус­тимо использование силы. Но если даже в конкретном случае институт ответственности не реализован, негативные последствия международного правонарушения проявляются в политическом плане.

Тем не менее из-за особенностей международного права его отли­чают иногда от «подлинного» (национального) права; еще в XIX в. британ­ский юрист Д. Аустин писал, что обязательства по международному пра­ву не носят юридический характер, поскольку они «обеспечиваются моралью или страхом государств, суверенов спровоцировать общую враждебность». Сегодня эта точка зрения не преоблада­ющая. Большинство государств в их реальной политике учитывают юри­дическую обязательность норм международного права, исходят из по­литической невыгодности выглядеть его нарушителем. Как иронично отмечено кембриджским профессором, «почти все государства соблю­дают почти все принципы международного права и почти все обязатель­ства почти всегда», а когда это не получается, то государство «мобили­зует значительные ресурсы в попытке показать что его действие, рас­сматриваемое неправомерным другим государством или специалистами по международному праву, на самом деле согласуется с применимыми международно-правовыми нормами».

Не случайно сохраняется сегодня дискуссионность давнего вопро­са — о соотношении международного права и реальной политики госу­дарств, о том, существует ли конфликт между политикой государства и международным правом.

2.      Международное право и политика государства

Это две неразрывно связанные стороны международной жизни. Международное право оказывает воздействие на политику государства, и наоборот. В конкретных ситуациях это взаимодействие разное. Клас­сические напоминания о взаимовлиянии «государственного интереса» (как стержня политика) и суверенитета мы находим еще у Н. Макиа­велли (в его произведении «Государь», 1513 г.) и у Ж. Бодена (в его тру­де «Шесть книг о государстве, 1572 г.).

Политика и международное право, несомненно, взаимосвязаны. Последнее развивается под влиянием совокупности внешнеполитических курсов государств; достижение «общего знаменателя» при осуществле­нии государствами своей политики обеспечивается прежде всего дипло­матией, в общем контексте современного международного права. При этом важно чувствовать «юридическую чистоту» достигаемого компро­мисса, выражать его «международно-правовым языком». В этом и состо­ит диалектическое единство политики и международного права.

В истории не раз случалось, что политика конкретного государства вступала в противоречие с международным правом. Примером тому служит не только агрессивная политика фашистской Германии накануне и в период Второй мировой войны. События после распада в 1991 г. Советского Союза тоже это подтверждают, что признают зарубежные политологи и юристы-международники. «Распад СССР в 1991 г. оста­вил только одну сверхдержаву в мире. Сейчас общепринято говорить о гегемонии США в имперских терминах... В последние годы гегемония США показала пренебрежение к международному праву. Они находят­ся в оппозиции к большинству многосторонних договоров. Еще более драматично то, что противоречиво оцениваемое вторжение США в Ирак в 2003 году без четкого на то мандата Совета Безопасности ООН широко позиционируется как свидетельство реального правового нигилизма США» — так пишут западные соавторы монографии, посвященной со­отношению международного права и международных отношений (Д. Армстронг, Т. Фаррелл, X. Ламберт, 2007).

В том же духе авторы оценивают «скептические, циничные» кон­статации А.Д. Амато о том, что США в своем конфликте с Никарагуа «дали ясно понять, что суть их политики состоит в свержении сандинистского правительства Никарагуа». Отмечается, что это «явное нарушение основополагающих международно-правовых норм».

В силу подобных случаев попрания международного права бытует мнение о том, что провозглашенное во многих документах верховен­ство международного права в международных отношениях — фикция. Пишут и о том, что в международных отношениях политика, в том чис­ле основанная на силе, доминирует над правом. Эти крайние мнения ошибочны.

И в древности знали: Inter arma leges silent (когда говорят орудия, законы молчат) «Могу ли я помышлять о законе, когда я вооружен», — заявляет Помпей. И эти прошлые изречения, впрочем, не надо буквально понимать сегодня — и на войне действуют законы и обычаи войны. Некоторые нарушения международного права — не по­вод для международно-правового нигилизма. Факты убийства человека на территории государства — еще не повод считать, что на территории такого государства уголовное право не действует.

Как показала история, отдельные факты неправового, тем более силового решения вопросов международной жизни не могут образовать общего правила. Но такие решения, не обеспеченные юридической чис­тотой, изначально создают нестабильность. Гуго Гроций еще в 1625 г. писал: «Народ, нарушающий право естественное и право народов, подрывает основу своего собственного спокойствия в будущем». Даже в том случае, когда нарушение международного права не повлекло привлече­ние к ответственности конкретного руководителя государства, послед­ствия международно-правового нарушения неизбежно проявляются — негативно для государства-нарушителя. Как отмечается в коллектив­ном труде юристов-международников, современная история (и особен­но война в Ираке) должна служить серьезным предупреждением о том, что игнорирование принципов международного права, «даже при самых благих намерениях, может привести к катастрофическим результатам». Об этих результатах говорят факты: «Неправомерное вторжение в Ирак унесло жизни более 600000 иракцев, более 3000 американцев, но не принесло мир и стабильность этой стране».

В ядерно-космическую эру, эпоху взаимозависимости более 190 го­сударств, эру смертоносных эпидемий, глобализации, роль междуна­родного права растет. Благодаря ему предупреждается мировая война. Посредством международного права улаживаются межгосударственные споры, удовлетворяются повседневные человеческие потребности международного характера, международные телефонные переговоры, электронная связь, в том числе международная, морские, сухопутные, воздушные международные сообщения, международная торговля. Осознается востребованность международно-правовых мер для решения масштабных проблем глобального уровня обуздания меж­дународной преступности; нейтрализации последствий глобального потепления для человечестве ликвидации последствий или предупреждения наводнений, землетрясений, извержений вулканов, угрозы столк­новения нашей планеты с небесным телом.

В современном мире политика тогда стратегически перспективна, ког­да она соответствует международному праву, опирается на него. Неправильно переоценивать роль международного права в решении кон­кретной политической ситуации, считая, что она урегулируется сама по себе, без востребованного политического действия, коль скоро есть в международном праве применимые нормы. Но некорректно и занижать эту роль, считая долговременной, например, политическую договорен­ность двух государств в нарушение общего международного права. Международное право сегодня значит существенно больше, чем когда бы то ни было ранее в истории человечества.

3.      Особенности правового регулирования на глобальном уровне

Между национальным (внутригосударственным) и международ­но-правовым (глобальным, региональным, двусторонним) уровня­ми правового регулирования существует взаимосвязь. Нацио­нальные правовые системы оказывают влияние на формирование норм международного права. Международное право, в свою очередь, влияет на национальное законодательство, и это влияние возрастает. Принимая на себя международное обязательство, государство обязано обеспечить его выполнение на всей своей территории, в районах, нахо­дящихся под его юрисдикцией. При таком обеспечении государство опи­рается и на национальное право. В любом случае важно представлять дозволительное и запретное с точки зрения международного права, во всей его целостности.

Еще в старых отечественных учебниках по международному нраву, например Н. Коркунова (1886 г.), Ф. Мартенса (1882 г.), можно прочи­тать о его системности. Компоненты современного международного права взаимозависимы и взаимосвязаны. Систему международного права чаще всего представляют как целостность его взаимосвязанных компо­нентов — договорных, обычно-правовых норм, а также правил, сформулированных в иных его источниках.

Все международное право подразделяют на отрасли (дипломатическое, консульское, морское, космичес­кое). Отрасль международного права это совокупность юридических норм, которые представлены соответствующими его источниками, прежде всего кодификационными конвенциями. Среди норм особое значение имеют императивные нормы общего международного права. Им должен соответствовать всякий заключаемый государствами международный договор. К императивной норме относится та, которая «прини­мается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо».

Основой системы международного права является «общее международ­ное право», т.е. совокупность международно-правовых принципов и норм, обязательных для всех государств. Раньше общее международное право было представлено только обычными нормами. В настоящее время есть международные договоры, в которых участвуют почти все государ­ства, а не участвующие в таких договорах государства их соблюдают в качестве обычного международного права. Случается, что в таком каче­стве соблюдается не весь международный договор, а его часть.

Современное международное право — это в значительной степени развитие правовых установлений, заложенных в Уставе ООН, принятом в 1945 г. на фоне великой победы союзных государств (Советского Союза, США, Великобритании, Франции и др. ) над фашистской Герма­нией. Согласно Уставу, право государств на войну запрещено. Государства определяют средства разрешения споров. Обращение к силе в этих целях рассматривается как нарушение международного мира и безопас­ности. Государства могут обращаться к силе только в четко обозначен­ных Уставом ООН случаях (прежде всего в порядке самообороны). Осу­ществлена кодификация многих отраслей международного права напри­мер дипломатического и консульского права, права международных договоров, международного морского права и др.

4.      Значение норм международного права и его источников

Упоминалось уже, что нормы международного права создаются с согласия государств — субъектов межвластных международных отно­шений. Форма изъявления согласия может быть различной. Согласие может быть например, молчаливым. Различия обусловлены, прежде всего, источником права, в отношении которого государство выражает со­гласие.

Источники права это формы его выражения. В развитом на­циональном (внутригосударственном) праве формы его существования четко определены: конституция, законы и т.д. В международном праве нет определенно установленного перечня его источников. Главное в со­держании международного праваего нормы, обычные и договорные; основными источниками международного права являются международ­ные договоры и международные обычаи. Кроме этих основных источни­ков, Международному суду предписано при решении споров на осно­вании международного права применять ещё:

-      «общие принципы права, признанные цивилизованными наци­ями»;

-      «судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм» (ст. 38 Статута Международного суда).

Нормообразование в международном праве, если исторически оце­нивать, началось с формирования международно-правовых обычаев. Это такие правила поведения, которые, как отметил Международный суд ООН в деле «Никарагуа против США» (1986 г.), состоят из двух элемен­тов: 1) объективного («общая практика») и 2) субъективного («призна­ния ее в качестве права»).

Иными словами, к международным обычаям относятся правила поведения, которые складываются постепенно вследствие повторяющихся действий значительного числа государств (практики государств), признаются юридически обязательными субъек­тами международного права, т.е наличествует, как отметил Междуна­родный суд в деле «Ливия против Мальты» (1985 г.), мне­ние, убеждение государств в юридической обязательности таких правил. Международный обычай — основной источник международного права. Забвение этого ведет к некорректной международно-правовой квалифи­кации конкретного действия государства, к предложению неоптимального или неверного решения возникшего межгосударственного вопроса. При выявлении содержания международного обычая сегодня часто ссыла­ются на решения Международного суда ООН.

Хотя обычай остается основным источником, современное международное право в силу его кодификации и прогрессивного развития ста­новится все более договорным. В ст. 38 Статута Между­народного суда при перечислении источников международного права на первое место поставлены «международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные споря­щими государствами».

Термин «международные конвенции» означает здесь международные договоры. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., «"договор" означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах а также независимо от его конкретного наименования» (ст 2).

В отличие от международного обычного права государство не обя­зано следовать нормам тех международных договоров, в которых оно не участвует. Но политика любого государства должна соответствовать ос­новным принципам международного права, в том числе тем, которых нет в международных договорах такого государству.

Эти принципы выражают стержневые положения универсального уровня международно-правового регулирования, проявляясь в устой­чивой практике государств; это «коренные» международно-правовые нормы, содержащиеся в общем международном праве. Считается, что они отражены в ст. 2 Устава ООН и в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970 г.).

Эти принципы таковы:

1) суверенное равенство государств;

2) воз­держание от угрозы силой или ее применения в международных отно­шениях;

3) разрешение международных споров мирными средствами;

4) невмешательство в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государств;

5) обязанность государств сотрудничать во внешней сфере;

6) равноправие и самоопределение народов;

7) нерушимость государственных границ;

8) территориальная целостность государств;

9) уважение прав человека и основных свобод;

10) добросовестное выполне­ние международных обязательств.

Некоторые правоведы полагают, что законченного перечня основ­ных принципов международного права нет и быть не может, поскольку международное право, как отмечалось, находится в процессе постоян­ного развития и по мере такого развития могут выкристаллизоваться новые основные принципы — в дополнение или взамен перечисленным. По преобладающему мнению юристов-международников, основным принципам международного права не могут противоречить согла­шения, заключаемые государствами. Именно эти принципы препятству­ют вседозволенности межгосударственных двусторонних или иных договоренностей, тому, чтобы не всякая договоренность государств стала частью международного права.

5.      Действие международного права в пространстве

Международное право действу­ет и на территории государства, и за пределами государственной терри­тории; что термин «территория» означает всякое пространство, не толь­ко сухопутное, но и водное, как наземное, так и подземное (например, недра), а также воздушное (атмосфера). В Уставе ООН предусмотрены обязательства воздерживаться от угрозы силой или ее применения про­тив территориальной неприкосновенности, положения о «несамоуправ­ляющихся территориях»; «о территориях под опекой».

Долгое время преобладало понимание государственной территории как dominium: объекта обладания, даже собственности, вещи монарха, иного суверена. Не только в Средние века (когда эта теория отражала реальное положение дел), но даже в XIX и начале XX в. эта теория была господствующей. Ее оттесняет со второй половины XIX в. и, особенно, в XX в. пространственная теория. «Территория — не вещь, которой вла­деет государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует» В настоящее время не представле­но каких-либо убедительных опровержений сути пространственной те­ории. Юридически малоубедительной, например, оказалась попытка считать территорией государства всякое пространство, где государство фактически осуществляет «властвование над людьми», где распространена «компетенция государства» (теория компетенции).

Территориальное верховенство (территориальный суверенитет) оз­начает верховенство власти государства по всему пространству, состав­ляющему его государственную территорию. В ггоризонтальной плоскости пределы государственной территории обозначены государственными границами. Государство не вправе реализовывать свое территориальное верховенство на территории другого государства. Все естественные про­странства в пределах государственных границ составляют территорию государства: сухопутное, наземное, водное (в том числе озера и реки); под­земное (включая подземные воды), воздушное. Неотъемлемым компо­нентом территории государства считаются неживые природные ресур­сы, естественно залегающие в ее пределах. Если государство яв­ляется прибрежным. е. его берега омываются водами Мирового океана), то в состав территории такого государства входят также его внутренние морские воды (например, исторически принадлежащий государству залив) и территориальное море примыкающий морской пояс, макси­мальная ширина которого установлена международным правом.

С этим распространенным случаем не следует смешивать иной: когда берега государства выходят к приграничному озеру (например, к озеру Чад, расположенному между четырьмя африканскими государствами) или к внутриконтиненталъному морю, не являвшемуся частью Мирового океа­на (например, к Каспию). В этом случае не устанавливаются внутрен­ние морские воды и территориальное море используется в порядке, пре­дусмотренном в международном морском праве. Вопросы о государ­ственных границах в таких водоемах и правовом режиме их вод решаются соглашением соответствующих государств. Так, часть Великих озер со­ставляет государственную территорию США, а часть — Канады. Эти два государства согласовали между собой государственные границы по Ве­ликим озерам, режим совместного управления их природными ресур­сами, а также защиты окружающей среды.

Государственной территорией международного пользования обозначают входящие в состав территории прибрежного государства некото­рые водные районы: международные реки, режим которых определен международным договором; международные каналы и т.д. Государствен­ной территорией международного пользования считают также острова, особый правовой режим которых соответственно определен междуна­родными договорами: архипелаг Шпицберген, Аландские острова и др.

Мир не статичен, и одни государства уходят, другие образуются. Бывшие колонии, несамоуправляющиеся территории, территории, на­ходящиеся под опекой, становятся независимыми государствами. Име­ют место и иные основания возникновения новых государств, разде­ление, слияние. Исходную юридическую основу появления нового территориального суверена, как и территории нового государства, составляют принцип самоопределения народов.

Территориальные измененияодно из конфликтных политических полей современности, и на практике бывает непросто давать коррект­ную и обоснованную международно-правовую оценку столкновениям здесь политических интересов государств. Например, в 1974 г. часть тер­ритории Кипра была занята турецкими войсками, а в 1983 г. была провозглашена независимость Турецкой республики Северного Кипра, яко­бы на основе принципа самоопределения турецкой общины, прожива­ющей на Кипре. Однако Совет Безопасности ООН в ряде резолюций высказался за уважение территориальной целостности Кипра, признал неправомерным провозглашение названной Турецкой республики, призвал государства ее не признавать и не оказывать ей содействия.

Напротив, действия ЮАР по удержанию власти над ее подмандат­ной территорией — Юго-Западной Африкой (впоследствии Намиби­ей) — получили негативную правовую оценку ООН. Совет Безопасности ООН в резолюциях, принятых в 1969-1970 гг., призвал ЮАР отозвать свою администрацию из Намибии. Это не было выполнено, и Совет Безопасности запросил консультативное заключение Международного суда ООН о юридических последствиях для государств продолжающе­гося присутствия ЮАР на территории Намибии. Суд в своем заключе­нии указал, что присутствие ЮАР в Намибии противоправно, что ЮАР обязана отозвать свою администрацию из Намибии, а другие государ­ства — члены ООН обязаны исходить из юридической недействитель­ности актов ЮАР в отношении территории Намибии.

Другой пример. В соответствии с Законом СССР от 03.04 1990 «О по­рядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» такое решение принимается «путем референдума (народного голосования)». А в «союзной республике, имеющей в своем составе ав­тономные республики, автономные области и автономные округа, ре­ферендум проводится отдельно по каждой автономии». В союзной рес­публике, «на территории которой имеются места компактного прожи­вания национальных групп, составляющих большинство населения данной местности, при определении итогов референдума результаты го­лосованья по этим местностям учитываются отдельно». Эти правовые установления, действовавшие на дату выхода, например, Грузинской ССР из состава СССР, обозначают легитимные возможности террито­риального размежевания между возникшими на ее территории новыми государствами — современной Грузией и современной Абхазией.

Имеют место случаи, когда новое государство возникло на основе договора с государством, ранее осуществлявшим суверенитет в отно­шении данной территории. Соответственно, такой договор предусмат­ривает права нового государства на обозначенную территорию. Напри­мер, независимости Бирмы формально предшествовали договоры 1947 г., заключенные ею с бывшей метрополией — Великобританией.

Вопрос об изменении государственной территории в результате ис­пользования вооруженной силы имеет в настоящее время особое значе­ние. Общим правилом является запрещение угрозы или использования вооруженной силы против территориальной целостности или полити­ческой независимости любого государства. Территориальные аннексии фашистской Германии, государства-агрессора, признаны Нюрнберг­ским трибуналом недействительными и не имеющими основании в международном праве. Совет Безопасности ООН в Резолюции 242 подчерк­нул «недопустимость приобретения территории посредством войны». В Декларации о принципах международного права 1970 г. зафиксировано: «Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом уг­розы силой или ее применения, не должны признаваться правомерными». Вместе с тем международное право не запрещает изменений тер­ритории государства-агрессора после его поражения в порядке ответ­ственноспи за совершенную агрессию и как меру предупреждения новой агрессии.

Выше отмечено, что международное право действует и за предела­ми государственной территории — например, в морских районах за пре­делами территориального моря государства, на суше, не составляющей территорию государства (в Антарктиде); в воздушном пространстве над такими районами; в космосе. Подчеркнем, что правовой режим про­странств за пределами государственной территории определен прежде всего нормами международного права.

6.      Политико-правовая среда урегулирования международных споров

Одна из ее целей, сформулированных в Уставе ООН, — «проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и меж­дународного права, улаживание или разрешение международных спо­ров». К международным относят прежде всею споры между государ­ствами, а также между ними и другими субъектами международного пpaва.

Устав ООН предусматривает обязательство урегулировать международные споры мирными средствами. Coгласно Уставу, государства — члены ООН «разрешают свои международные споры мирными средствами». Зафиксирован в Уставе ООН и перечень средств, которы­ми государства обязаны разрешать международные споры согласно со­временному международному праву: «Стороны, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы yгрожать поддержанию между­народною мира и безопасности, должны прежде всего стараться разре­шить спор путем переговоров, обследования, посредничества, прими­рения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональ­ным органам или соглашением или иными мирными средствами по своему выбору».

Первым универсальным международно-правовым актом о мирном разрешении споров считают Конвенцию о мирном разрешении междуна­родных столкновений (принята на Гаагской конференции мира в 1899 г., уточнена на II Гаагской конференции в 1907 г.). В конвенции содер­жится призыв к государствам «предупредить, по возможности, обраще­ние к силе» и «прежде чем прибегнуть к оружию, обращаться, насколь­ко позволят обстоятельства, к добрым услугам или посредничеству».

Зап­рет использования силы для решения споров сформулирован позднее — в Обшем акте о мирном разрешении международных споров (Пакте Бри­ана— Келлога 1928 г.), который был принят Лигой Наций. В нем пре­дусмотрен отказ от войны в качестве орудия национальной политики и признание необходимости разрешать любые споры мирными средства­ми. Общий акт о мирном разрешении международных споров 1928 г. подтвержден затем резолюцией ГА ООН (в 1949 г.).

Многообразные средства мирного разрешения международных споров подразделяют на две группы:

1) юридические средства (международные арбитражи и суды);

2) дипломатические средства (все прочие).

Иногда в последней группе выделяют процедуры урегулирования спо­ров в рамках международных организаций. Подразделение это, однако, весьма условно.

Дипломатические средства. В перечне средств мирного урегулирования споров, предусмотренных в Уставе ООН, на первом месте стоят переговоры. Их могут вести, разумеется, не только дипломаты. Обсле­дованию, посредничеству, примирению могут предшествовать перего­воры или их особам форма — консультации, хотя по политическим причинам это не всегда возможно в конфликтной ситуации. Переговоры могут и завершать любой из методов ypeгулирования споров. Суть пе­реговоров — в непосредственном сопоставлении их участниками фак­тов и правовых позиций; в поиске решения спорного вопроса самими спорящими сторонами. При непосредственном диалоге спорящие сто­роны имеют возможность предметно выявить политико-правовые по­зиции друг друга, сопоставить взаимные претензии. При этом участни­ки переговоров изначально не связаны какими-то юридическими формальностями — они сами определяют порядок встречи, обмен мнениями и т.д. Иногда пишут, что сильным в экономическом и военном плане государствам выгоднее дипломатические средства урегулирования споров (у них больше возможностей воздействовать при этом на оппонен­та), а слабымюридические. Это мнение, однако, не всегда подтверж­дается практикой.

Юридические средства. К каким бы результатам ни привели перего­воры или иное «дипломатическое» средство решения спора - оппозиция даже в самом экономически и социально обустроенном государ­стве найдет основания для критики достигнутого компромисса. А су­дебные и арбитражные способы урегулирования международных споров создают сегодня для правительства конкретного государства имидж объективности правового решения.

Арбитраж — древнейшее юридическое средство урегулирования межгосударственных разногласий. Это, согласно одному из упрощен­ных определений, передача спора по соглашению сторон выбранным ими лицам для его разрешения по существу. Упоминавшаяся Конвен­ция о мирном разрешении международных столкновений определяет суть межгосударственного арбитража как «разрешение разногласий меж­ду государствами судьями, избранными самими государствами на основе соблюдения права». Л.Оппенгейм определяет арбитраж как «раз­решение разногласий между государствами посредством правового ре­шения, избранного сторонами в споре одного или нескольких третейских судей». Привлекательность арбитража в том, что эта процедура, в отличие от судебной, дает государствам возможность избегать ряда формальностей, скрупулезности, доказательств и соблю­дения процедуры, требуемой судом.

Международные суды. Сама возможность обращения государства, иного субъекта между­народного права в суд для защиты своих интересов, восстановления нарушенных прав служит сдерживающим фактором при соблазне раз­решить спор не в правовом поле. В настоящее время создано и функционирует множество международных судебных учреждений, как на уни­версальном, так и на региональном и двустороннем уровне. Обозначе­на проблема множественности решений разными судами различных международно-правовых вопросов, причем не всегда единообразно.

В достижении единообразного толкования и применения между­народного права ключевую роль играет Международный суд ООН. Все государства - члены ООН являются участниками Статута Международного суда, а Статут составляет неотъемлемую часть фундаментального договорного источника международного права — Устава ООН. Госу­дарства, которые не являются членами ООН, также могут стать участ­никами Статута, и это положение на практике применялось к Швей­царии в 1948 г., к Лихтенштейну в 1950 г., к Сан-Марино в 1954 г. К на­стоящему времени примерно треть государств—участников Статута Суда признали юрисдикцию Суда обязательной «по всем правовым спорам» в соответствии со Статутом.

В последнее время наблюдается и пополнение числа таких государств (так, обязательную юрисдикцию Суда относительно недавно признали Мальта, Ливия, Тунис, Никара­гуа, Мали, Буркина-Фасо, Сальвадор, Иран, Гондурас, Чад и др. ), и отток из такого числа государств (например, США). Последнее являет собой пример того, как политическое решение может изменить при­менимые правовые механизмы. Как отмечено в цитированном иссле­довании А.Д. Амато, США, пытаясь предотвратить победу в Между­народном Суде Никарагуа — по спору с США, стали утверждать, что в этом споре «вовлечены политические вопросы», что «означало, что данный спор должен рассматриваться Советом Безопасности ООН (где США обладают правом вето), а не Международным судом». Отмечено также, что налицо «усиливающаяся тенденция в американской поли­тике, нацеленная на уход от новых юридических обязательств, напри­мер, в отношении защиты окружающей среды и Международного уго­ловного суда».

7.      Введение в международно-правовые основы охраны окружающей среды

Остановимся, для примера, на актуальном и сложном вопросе - как международное право окружающей среды и международное морское право функционируют в современной политике государств.

Международное право окружающей среды регулирует международные отношения в целях сохранения окружающей человека природной среды, благоприятных экологических условий жизни на Земле, прежде всего в целях поддержания качества воздуха, воды, сохранения фауны и флоры, в том числе в интересах будущих поколений людей.

Природоохранные проблемы (истощение природных ресурсов, за­грязнение атмосферы, вод, в том числе морских, усложнение проблем, связанных с обращением с отходами и др.) глобальны по сути, хотя изве­стны и их региональные проявления. Они рассматриваются сегодня преж­де всего как результат нерациональной, социально не ориентирован­ной антропогенной деятельности. Соответственно, современное меж­дународное право нацеливает государства не только на сугубо природоохранные меры, но, в конечном счете, на формирование эко­логизированной модели хозяйствования, гармонично отражающей эко­номические, социальные и экологические интересы конкретных людей, общества, человечества в целом.

Основные правовые начала в этой области:

-     принцип устойчивого развития;

-     осторожный подход (или прин­цип предосторожности);

-     принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде.

Вместе с тем в рамках дискуссий о подходах к решению проблемы глобального потепления, исполнения Рамочной конвенции об измене­нии климата (1992 г.) и, особенно, Киотского протокола к ней (1997 г.), предусматривающего обязательства по сокращению выбросов в атмо­сферу, обозначились разногласия между государствами. Расхождения касались как причин глобального потепления, так и относительно оп­тимальных правовых основ решения этой проблемы. США, например, отказались участвовать в Киотском протоколе, а Китай и Индия coглaсились в нем участвовать, исходя из преференций, предусмотренных в протоколе для развивающихся государств.

Для преодоления деградации окружающей среды предлагаются раз­ные акценты в природоохранительной деятельности государств. Речь идет об отнесении затрат на природоохранные меры в большей степени на развитые государства, обеспечении верховенства природоохранных правовых режимов над правовым режимом экономической деятельно­сти на территориях государств, где создана экологически опасная для населения ситуация, утверждении примата международного права ок­ружающей среды над национальным правом.

Для оценки того. как правовые природоохранные механизмы функ­ционируют в реальной политике защиты окружающей среды, напри­мер, в Северном Ледовитом океане, важно охарактеризовать статус, этого океана, его место как объекта международного права.

8.      Северный Ледовитый океан как объект международного права и политики государств

Разные районы Мирового океана имеют различный правовой режим. Под су­веренитетом государства находятся его внутренние морские воды (в том числе исторические заливы) и территориальное море. Хотя 200-мильная исключительная экономическая зона и континентальный шельф не составляют территорию прибрежного государства, оно в этих районах осуществляет суверенные целевые права, обозначенные международ­ным правом. За пределами исключительных экономических зон нахо­дятся районы открытого моря, в котором все государства, в том числе и не имеющие выхода к морю, вправе реализовывать свободу судоходства, рыболовства, полетов, научных исследований.

Квалификация районов морского дна, находящихся за пределами континентальных шельфов, разная. Для государств участников Кон­венции по морскому праву - это международный район морского дна, с до­статочно большим количеством ограничений деятельности по разведке и разработке минеральных ресурсов. Для других государств (например, для США) — это дно открытого моря, свободное от многих таких огра­ничений. Правовой режим первого и второго различен.

Вопросы толкования современного международного морского права обрели остроту в связи с некоторыми проявлениями таяния льдов в Северном Ледовитом океане. Его статус сложился задолго до принятия Конвенции по морскому праву 1982 г., с преобладающей ролью обычно правовых норм, исторических правооснований, правовой практики России и Канады как государств с самим протяженным арктическим побережьем. Этот статус не оспаривался на протяжении нескольких веков. По сути, он поставлен под сомнение лишь после распада СССР в 1991 г. и инициативы в 2001 г. Российской Федерации исполнить раньше всех в мире положения ст. 76 Конвенции 1982 г. — о проведении в Арктике границы между своим континентальным шельфом и международным районом морского дна.

Материалы III конференции ООН по морскому праву, на которой раз- рабатывалась и была принята Конвенция 1982 г., соответствующие запи­си бесед в МИД СССР показывают, что воля СССР как основного аркти­ческого государства состояла в том, что высокоширотная Арктика не бу­дет являться объектом будущей Конвенции по морскому праву. СССР не был намерен часть своего арктического шельфа юридически квалифи­цировать как часть международного района морского дна.

Такая международно-правовая позиция исходила еще и из того, что правовой режим Арктики представлен главным образом национальным законодательством арктических государств. Как подчеркивал Международный суд ООН, главное правоустанавливающее значение имеет гео­графический факт: наличие и протяженность морского побережья.

Побе­режья России, США, Канады, Дании и Норвегии выходят к Северному Ледовитому океану. Вследствие данного факта эти пять государств осу­ществляют в этом океане в соответствии с международным правом су­веренитет над:

1) их внутренними морскими водами, дном и недрами дна, а также над природными ресурсами в пределах внутренних морских вод;

2) территориальным морем, дном и его недрами, а также над природными ресурсами в пределах территориального моря. Кроме того, назван­ные страны осуществляют суверенные права в целях разведки и разра­ботки естественных богатств континентального шельфа.

Все перечисленные пять государств являются государствами - участ­никами Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. А поскольку ус­тановление любых новых границ в Арктике неизбежно затрагивает инте­ресы всех этих государств, Конвенция о континентальном шельфе 1958 г. становится востребованным правовым источником, единственным мно­госторонним договором, обязательным для этих пяти государств при установлении ими границ своего шельфа в Арктике. Таким качеством общеобязательности для всех пяти арктических государств Конвенция 1982 г. не обладает.

Кроме того, у прибрежного государства, которое считает, что его континентальный шельф простирается за пределы 200 морских миль от исходных линий, в силу его участия в Конвенции 1982 г. возникают экономически обременительные юридические обязательства. Прежде всего, речь идет об обязательстве предоставить данные о внешних гра­ницах такого шельфа. Комиссии по границам континентального шель­фа, созданной на основе Конвенции 1982 г. такого обязательства нет в силу международного обычного права.

Поскольку в настоящее время одно из пяти арктических государств — США — не является участником Конвенции 1982 г. (и поскольку не все ее части составляют международное обычное право), то целостное при­менение к Арктике Конвенции 1982 г. невозможно.

Тем не менее, Россия в 2001 г. ограничила свой шельф в Арктике, обозначив в одностороннем порядке границу между ее шельфом и между­народным районом морского дна («общего наследия человечества») — именно в соответствии со ст. 16 Конвенции 1982 года. Согласно ст. 76 этой конвенции, внешняя граница шельфа имеет ограничения (дистан­ционные — в 200, 350 м. миль от исходных линий), обусловленные геологическими, геоморфологическими и некоторыми другими естествен­но-научными данными. А США, не являясь участником Конвенции 1982 г., не ограничили свои шельф в Арктике. Согласно Конвенции 1958 г. (в которой США участвуют), континентальный шельф «простирается до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет раз­работку его естественных богатств».

В рамках исполнения упомянутой ст. 76 Конвенции России придется (в отличие от США) выполнять обременительные положения этой конвенции об отчислениях и взносах. Конвенция о континентальном шельфе 1958 г. не налагает на государства-участников таких обязательств. Следовательно, США, действуя в рамках Конвенции 1958 г., и с этой точки зрения будут находиться в лучшем правовом и геоэкономическом положении.

Объективно интересам России больше отвечает линия не на созда­ние в Арктике района «общего наследия человечества», а на разграни­чение арктического шельфа только между пятью арктическими госу­дарствами — в соответствии со ст. 6 Конвенции 1958 г. и ст. 83 Конвен­ции 1982 г.

Интересам США это тоже отвечает — но как пpoграмма минимум. Еще выгоднее США, если Канада и Дания, подобно России и Норвегии, самоограничат свой шельф в Арктике по ст. 76 Конвенции 1982 г. (проведя границу между своим шельфом и «общим наследием челове­чества»). Тогда для крупнейшего по своей военной и экономической мощи арктического государства — США — не будет юридических препятствий для выдачи разрешений на эксплуатацию ресурсов в этом осво­божденном районе дна согласно национальному (внутреннему) праву США. А сегодня такие препятствия есть — национальное право США не позволяет выдавать разрешения на эксплуатацию ресурсов шельфа друго­го государства.

Как бы в поддержку арктической программы-максимум США в 2006 г. американская корпорация «Объединенное управление нефтегазовым консорциумом» направила на имя президента России Уведомление о заявлении на исключительное право разведки, разработки и добычи нефтегазовых ресурсов Общего района Арктики.

Объединенный консорциум объявил себя «ответственным посред­ником» по разработке нефтегазовых ресурсов «общего наследия чело­вечества» и заявил о своих «исключительных правах» в отношении рай­она за пределами 200-мильных исключительных экономических зон пяти арктических государств. Согласно Уведомлению, Консорциум ос­новывает свое право «на нормах международного обычного права» в частности на том, что Консорциум «объявил себя Ответственным по­средником по разработке нефтегазовых ресурсов общего наследия че­ловечества» и заявил о своем праве первым.

По тексту Уведомления неоднократно указывается, что, если план Консорциума не будет исполнен, растущие потребности в энергоресур­сах приведут «к энергетическим войнам». Согласно Уведомлению за­щита арктической окружающей среды может быть обеспечена лишь с использованием финансовых возможностей консорциума энергетиче­ских монополий, в то время как поспешные действия правительств арк­тических государств, имеющие приоритетом «узкие стратегические ин­тересы конкретной страны», «поставят под угрозу арктическую окру­жающую среду». Консорциум готов вложить значительные финансовые средства, необходимые на разработку ресурсов с учетом необходимости защиты окружающей среды. Такие средства «ни национальные прави­тельства, ни ООН, ни другие правительственные учреждения в настоя­щее время не могут или не захотят предоставить». Консорциум заявил о своем обязательстве и приоритетном праве безопасно разрабатывать «общее арктическое наследство» от имени государств и всего человече­ства. Это же уведомление направлено в адрес Генеральной Ассамблеи ООН Международного органа по морскому дну а также руководителей Канады, Норвегии, Дании и Соединенных Штатов.

Заявленный американским консорциумом срок владения им высо­коширотным районом Арктики составляет 150 лет. В порядке обосно­вания авторы уведомления ссылаются и на то, что разработка арктиче­ских ресурсов правительствами отдельных стран представляет опреде­ленную опасность для экологии региона — так как она может вестись небезопасными способами. Уведомление направлено от имени ряда американских компаний, а кон­сорциум позиционировал себя в качестве структуры, уже ответественной за разработку энергоресурсов в указанном районе — по законода­тельству США.

Имея многократно худшую по сравнению с Россией правоустанав­ливающую основу (меньшая протяженность арктического побережья, отсутствие особых экономических факторов, слабые исторические основания прав на арктические пространства), США посредством изобре­тательной политики примерно с 1994 г. по настоящее время существенно усилили свои правовые позиции в Северном Ледовитом океане. Амери­канские представители неоднократно заявляли о намерении исполнять ограничительные обязательства по ст. 76 Конвенции 1982 г., но не спе­шили реально это сделать. При этом они побуждали другие государства, прежде всего Россию, ограничить свой шельф по ст. 76 Конвенции 1982 г.

Россия, в отличие от США, заметно ухудшила свои правовые пози­ции, как верно отмечается в материалах Совета Федерации Федерального собрания страны, Научно-экспертного совета Морской коллегии при правительстве России, в публикациях ряда ученых (Г.К. Войтоловского, С.А. Гуреева, И.Н. Барцица, Г.М. Мелкова, В.Н. Кулебякина). Это тоже пример взаимовлияния политики государств и состояния при­менимого международного права, пример международно-правовой состязательности.

В указанных публикациях обосновано, почему в интересах России лучше сделать акцент не на «самоограничение» шельфа по ст. 76 Кон­венции 1982 г., а на применение в Арктике национальною природоох­ранного законодательства, прежде всего Закона СССР «Об утвержде­нии Указа Президиума Верховного Совета СССР "Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР"». И не только в силу того, что именно Россия как государство с самым протяженным арктическим побережь­ем в наибольшей степени заинтересована в эффективной защите окру­жающей среды в Северном Ледовитом океане.

Указ 1984 г. и закон, который его утвердил, — еще и значимый юри­дический аргумент при международно-правовом обосновании приро­доохранной российской юрисдикции в арктическом секторе, обозна­ченном Постановлением Президиума ЦИК СССР 1926 г.

В 1984 г. СССР (на то время еще — не участник Конвенции по мор­скому праву 1982 г.) не ограничивал, как и Канада, пространственных пределов своих правопритязаний в Арктике внешними пределами сво­его территориального моря или исключительной экономической зоны. Вместо этого при определении сферы действия Указа 1984 г. использу­ется (как и в Канаде) юридически гибкая формулировка: «районы Край­него Севера и морские районы, прилегающие к северному побережью СССР». Подобная формулировка позволяет применять природоохранные предписания Указа во всем арктическом секторе страны. Согласно Указу 1984 г., его действие распространяется «на острова Северного Ледови­того океана и его морей, острова Берингова и Охотского морей, другие территории СССР, отнесенные Советом министров СССР к районам Крайнего Севера, а также на прилегающие к северному побережью СССР морские районы (включая районы вокруг принадлежащих СССР островов), состояние которых влияет на экологическое благополучие северной части территории СССР». Таким образом, Указ 1984 г. — это законодательная основа целевой природоохранной юрисдикции России в ее арктическом секторе.

Вместе с тем следует признать большую проработанность и эффективность, по сравнению с российским, международного природоохранного права, особенно в его европейском сегменте. Природоохранные институты ЕC также демонстрируют большую результативность в рабо­те по сравнению с результатами деятельности по защите окружающей среды, например Министерства природных ресурсов (МПР) России. Особенно если эти результаты оценивать по реальному состоянию при­родных ландшафтов в Российской Арктике. Это может означать, в частности, что долговременным общегосударственным интересам России соответствует глубокая реформа природоохранной работы МПР Рос­сии, российского природоохранного законодательства, применимого к Арктике — с учетом современного состояния международного права окружающей среды, лучших механизмов европейского экологического права.

Литература

Современные глобальные проблемы / Отв. ред. В.Г. Барановский, А.Д.Богатуров. М.: Аспект Пресс, 2010. С.323-346.

Современные международные отношения: учебник / Под ред. А.В. Торкунова, А.В. Мальгина. М.: Аспект Пресс, 2012. С.565-581.

К оглавлению курса

На первую страницу