© Н.А.Баранов

Тема 10. ДОВСЕ и проблемы ограничения обычных вооружений

1. Договор об обычных вооруженных силах в Европе

ДОВСЕ, подписанный в Париже 19 ноября 1990 года, вступивший в силу 9 ноября 1992 года, являлся достаточно действенным и эффективным для начала 1990-х годов инструментом укрепления европейской безопасности.

ДОВСЕ подвел черту под эпохой межблокового противостояния. Договор устанавливал равновесие сил двух союзов на пониженных уровнях, ограничивал возможности размещения их обычных вооружений вдоль линии соприкосновения ОВД и НАТО. Он позволил провести быстрое и сбалансированное сокращение большого количества избыточных вооружений и техники, доставшихся государствам-участникам в наследство от времен «холодной» войны. Обеспечив высокую степень транспарентности в отношении обычных вооруженных сил государств-участников, Договор позволил осуществлять военное планирование и строительство, исходя не из «наихудшего сценария», а из реальных тенденций развития обстановки. Применительно к ВС СССР имелось в виду сделать их более мобильными, компактными и эффективными, избавившись от устаревших вооружений и техники.

Однако с прекращением существования ОВД, а затем и СССР, выводом советских/российских войск из ЦВЕ, Балтии и республик СНГ, возникновением ряда очагов конфликтов и особенно с расширением НАТО договорные механизмы, предназначенные для поддержания баланса сил между двумя военно-политическими союзами, стали утрачивать эффективность. ДОВСЕ и сегодня отражает реалии завершающего этапа межблокового противостояния.

Цели Договора:

Ø      установление безопасного и стабильного баланса обычных вооруженных сил в Европе на более низких уровнях;

Ø      ликвидация неравенств, наносящих ущерб стабильности и безопасности;

Ø      ликвидация, в порядке первоочередного приоритета, потенциала для осуществления внезапного нападения и для начала крупномасштабных наступательных действий в Европе.

В основе ДОВСЕ лежит система количественных ограничений на пять основных категорий обычных вооружений и техники вооруженных сил государств-участников в районе применения Договора – боевые танки, боевые бронированные машины (ББМ), артиллерию, ударные вертолеты и боевые самолеты.

Согласно договору, в пределах района его применения (от Атлантического океана до Уральских гор, реки Урал и Каспийского моря, включая островные территории) обеим группам государств-участников Договора разрешалось иметь равное количество обычных вооружений и боевой техники, при этом их суммарное количество не должно было превышать:

Ø         40 000 боевых танков;

Ø         60 000 боевых бронированных машин;

Ø         40 000 артиллерийских единиц калибра 100 мм и выше;

Ø         13 600 боевых самолётов;

Ø         4000 ударных вертолетов.

Центральными являются положения о максимальных уровнях на ограничиваемые Договором вооружения и технику (ОДВТ) каждой из групп государств-участников в районе применения в целом и в отдельных его регионах. Сегодня страны НАТО в результате расширения альянса превышают эти уровни.

Целью введения зональных (региональных) ограничений было понижение плотности вооружений в полосах соприкосновения ОВД и НАТО. Выделение в отдельную зону с жесткими ограничениями т. н. флангового района, включавшего обширные территории на севере и юге Европы, оказалось крайне невыгодным для России, однако в полной мере это стало ясно лишь после прекращения существования Варшавского Договора и СССР.

Предусмотрены в Договоре и некоторые стабилизирующие меры.

Для целей контроля за соблюдением его положений разработана система уведомлений и обмена детальной информацией об обычных вооруженных силах. Основным инструментом контроля выполнения Договора являются инспекции на местах.

Для содействия осуществлению целей и положений ДОВСЕ учреждена Совместная консультативная группа (СКГ). Предусмотрено проведение обзорных и чрезвычайных конференций государств-участников.

Договор является бессрочным. Любое государство-участник имеет право выйти из него в порядке осуществления своего национального суверенитета при условии заблаговременного (минимум за 150 дней) уведомления всех остальных государств-участников об этом решении. Предусмотрена возможность дополнения ДОВСЕ последующим договором.

Неотъемлемой частью Договора являются протоколы и приложения (всего восемь), призванные обеспечить техническую сторону его эффективного соблюдения.

В период подготовки ДОВСЕ и впоследствии его участниками было принято несколько десятков связанных с Договором документов, имеющих целью обеспечение нормального функционирования ДОВСЕ и поддержание его жизнеспособности в меняющейся военно-политической обстановке в Европе.

Четыре из них являются международными договорами.

1. Соглашение о максимальных уровнях для наличия обычных вооружений и техники Болгарии, Венгрии, Польши, Румынии, СССР и Чехословакией в связи с Договором об обычных вооруженных силах в Европе («Будапештское Соглашение», подписано в Будапеште 3 ноября 1990 года, вступило в силу одновременно с ДОВСЕ).

Это Соглашение регулирует, прежде всего, первоначальное распределение установленных ДОВСЕ групповых уровней, ограничиваемых Договором вооружений и  техники (ОДВТ), между государствами-участниками, входившими в Варшавский Договор, и устанавливает механизм их последующего изменения.

2. Соглашение о принципах и порядке выполнения Договора об обычных вооруженных силах в Европе («Ташкентское Соглашение», подписано в Ташкенте 15 мая 1992 года, ратифицировано Российской Федерацией в 1992 году, не вступило в силу).

Данное Соглашение регулирует распределение прав и обязательств бывшего СССР по ДОВСЕ между Россией и другими государствами-участниками ДОВСЕ, являющимися правопреемниками Советского Союза (Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Молдавия, Украина). Несмотря на то, что Азербайджан и Грузия до сих пор не ратифицировали это Соглашение, его участники на протяжении многих лет в целом придерживались его положений. Квота России составила 6400 танков, 11480 бронемашин, 6415 артиллерийских систем, 3450 самолетов и 890 вертолетов.

Соглашение было ратифицировано Россией в 1992 году, но не вступило в силу. Азербайджан и Грузия не ратифицировали соглашение. Латвия, Литва и Эстония отказались присоединяться к ДОВСЕ.

3. Документ, согласованный государствами-участниками Договора об обычных вооруженных силах в Европе от 19 ноября 1990 года («Фланговый Документ», согласован в Вене 31 мая 1996 года, вступил в силу 15 мая 1997 года.

Указанный Документ отражает промежуточное компромиссное решение поставленной Российской Федерацией проблемы фланговых ограничений ДОВСЕ, возникшей после прекращения существования СССР. По Договору, России разрешалось иметь в Ленинградском и Северо-Кавказском военных округах в общей сложности до 700 танков, 580 бронемашин и 1280 артсистем, а с началом войны в Чечне эти ограничения оказались нарушены. В соответствии с Приложением, границы фланговых зон после неоднократных требований России были пересмотрены, и из них были исключены Псковская, Волгоградская, Астраханская области, восточная часть Ростовской области и коридор на юге Краснодарского края.

4. Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе («Соглашение об адаптации», подписано в Стамбуле 19 ноября 1999 года, ратифицировано Российской Федерацией в 2004 году, не вступило в силу).

Соглашение об адаптации ДОВСЕ, подписанное 19 ноября 1999 на Стамбульском саммите ОБСЕ, было вызвано военным дисбалансом, возникшим из-за расширения НАТО за счёт бывших стран ОВД и постсоветских государств.

Документом вместо блоковой системы квот введены национальные и территориальные лимиты (последние предполагают размещение на территории государств боевой техники других стран, но не выше оговоренного уровня).

Общая квота НАТО на момент подписания документа составляла 19096 танков, 31787 бронемашин, 19529 артиллерийских систем, 7273 самолёта и 2282 вертолёта (по состоянию на середину 2007 года, с учётом расширения блока они составляют 22424 танков, 36570 бронемашин, 23137 артсистем, 8038 самолётов и 2509 вертолётов).

Соглашение было подписано 30 государствами (страны НАТО, Ташкентского соглашения, а также Болгария, Румыния и Словакия) и было увязано с обязательством России вывести свои войска из Грузии и Молдавии. В итоге соглашение, было ратифицировано лишь Белоруссией, Казахстаном, Россией и Украиной и так и не вступило в силу. Грузия и Молдавия отказались приступить к процессу ратификации, требуя исполнения Россией взятых на себя обязательств о выводе войск с их территории. На этом основании страны НАТО также блокируют процесс ратификации соглашения. Россия, со своей стороны, заявляет, что соглашения с Грузией и Молдавией, подписанные в Стамбуле, не имеют отношения к ДОВСЕ, а потому не должны являться препятствием к ратификации. Прибалтийские государства (Латвия, Литва и Эстония) и Словения не присоединились к адаптированному договору.

С начала 1990-х годов прошлого столетия первоначальный ДОВСЕ под воздействием масштабных военно-политических изменений во многом устарел и утратил связь с реальной действительностью. Ряд положений Договора не отвечает интересам безопасности Российской Федерации.

В то же время практически сразу же после подписания Соглашения об адаптации ДОВСЕ страны НАТО под воздействием США взяли курс на затягивание процесса введения этого документа в действие (США и некоторые их ближайшие союзники стремились использовать контроль над вооружениями исключительно как средство продвижения своих геополитических интересов на постсоветском пространстве, сохраняя при этом себе свободу рук на случай массированной передислокации сил для проведения операций, подобных иракской).

Начало ратификации Соглашения они стали увязывать с выполнением Россией различных надуманных условий. С 2002 года таким условием являлось выполнение не относящихся к Договору элементов ее двусторонних договоренностей с Грузией и Молдавией о выводе российских войск с их территорий. Эти договоренности были достигнуты в Стамбуле накануне подписания Соглашения об адаптации в ноябре 1999 года (на Западе известны как «стамбульские обязательства»). Россия, выполнив все относящиеся к ДОВСЕ договоренности, считала эту увязку неправомерной.

Исключительные обстоятельства, сложившиеся вокруг ДОВСЕ, побудили Российскую Федерацию рассмотреть вопрос о приостановлении действия Договора до тех пор, пока страны НАТО не ратифицируют Соглашение о его адаптации и не начнут добросовестно выполнять этот документ. Заявление об этом было сделано Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 26 апреля 2007 года.

Необходимость приостановления действия ДОВСЕ была обусловлена следующими относящимися к Договору исключительными обстоятельствами, влияющими на безопасность Российской Федерации.

1. Уклонение Республики Болгария, Венгерской Республики, Республики Польша, Румынии, Словацкой Республики и Чешской Республики от оформления изменений в составе групп государств-участников в связи с их присоединением к НАТО.

2. Превышение государствами-участниками, подписавшими или присоединившимися к НАТО, «групповых» ограничений ДОВСЕ в результате расширения альянса.

3. Негативное воздействие планируемого размещения обычных вооружений Соединенных Штатов Америки на территориях Республики Болгария и Румынии на соблюдение «групповых» ограничений ДОВСЕ.

4. Невыполнение рядом государств-участников принятого в Стамбуле политического обязательства об ускоренной ратификации Соглашения об адаптации.

5. Невыполнение Чешской Республикой, Венгерской Республикой, Республикой Польша и Словацкой Республикой принятых в Стамбуле обязательств о корректировке территориальных предельных уровней (ТПУ).

6. Отрицательное воздействие неучастия Латвийской Республики, Литовской Республики и Эстонской Республики в Договоре на выполнение Заключительного акта конференции государств-участников ДОВСЕ (Стамбул, 17–19 ноября 1999 г.).

На Чрезвычайной конференции государств-участников ДОВСЕ, прошедшей в Вене 12–15 июня 2007 года, Российская Федерация обозначила условия, необходимые для восстановления жизнеспособности режима ДОВСЕ. Российский подход к восстановлению жизнеспособности режима ДОВСЕ заключался в следующем:

Ø      возвращение Латвии, Литвы и Эстонии в договорное поле;

Ø      понижение суммы разрешенных уровней и наличий ОДВТ стран НАТО в целях компенсации потенциала, приобретенного альянсом в результате двух «волн» расширения;

Ø      принятие политического решения об отмене фланговых подуровней для территории России;

Ø      разработка общего понимания термина «существенные боевые силы» и проявление соответствующей сдержанности в период до его согласования;

Ø      вступление в силу или, по крайней мере, начало временного применения Соглашения об адаптации;

Ø      разработка условий присоединения к ДОВСЕ новых участников и дальнейшая модернизация Договора.

Итоги Чрезвычайной конференции, консультаций по линии Совета Россия – НАТО подтвердили, что страны альянса сохраняли увязку начала ратификации ими Соглашения об адаптации ДОВСЕ с выполнением Россией «стамбульских обязательств». Они также проигнорировали внесенные в преддверии Чрезвычайной конференции конкретные российские предложения по выводу ДОВСЕ из кризиса, ограничиваясь обещаниями обсудить их позже, после вступления адаптированного Договора в силу.

Сложившаяся ситуация сделала необходимым принятие мер по приостановлению действия Договора.

13 июля 2007 года был подписан и вступил в силу Указ Президента Российской Федерации № 872 «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров». В дальнейшем был принят Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 276-ФЗ «О приостановлении Российской Федерацией Договора об обычных вооруженных силах в Европе», вступивший в силу 3 декабря 2007 года.

Следует также отметить, что приостановление действия Договора, в отличие от выхода из него, сохраняет возможность достаточно быстрого возобновления выполнения его положений в случае решения обозначенных нами проблем. Говоря на данном этапе лишь о приостановлении действия ДОВСЕ, Россия дает всем государствам-участникам шанс вернуть Договору жизнеспособность.

В связи с приостановлением действия Договора прекращены предоставление информации, прием и проведение инспекций. Россия в период приостановления не связана ограничениями, в том числе фланговыми, на количества обычных вооружений. В то же время планов их массированного наращивания или концентрации на границах с соседями в нынешней обстановке не имеется. В дальнейшем реальные количества и размещение вооружений и техники будут зависеть от конкретной военно-политической ситуации, в том числе от готовности наших партнеров проявлять сдержанность.

На бухарестском саммите Североатлантического альянса 28 августа 2008 г. было заявлено, что Украина и Грузия станут членами НАТО. Российская сторона исходит из того, что если соответствующие решения все же будут приняты, то это приведет к кардинальному смещению баланса сил и интересов на европейском континенте, что поставит под вопрос целесообразность существования режима ДОВСЕ.

В июле 2008 года американская сторона выразила готовность интенсифицировать диалог и вести его также и в более широких форматах. Однако после событий августа 2008 года в Закавказье страны НАТО взяли паузу в консультациях.

17 декабря 2008 года российско-американские консультации по ДОВСЕ были возобновлены (очередные встречи состоялись в апреле, июне и сентябре 2009 года). Они показали, что с объявлением новой администрацией США курса на «перезагрузку» отношений с Россией эта тема постепенно стала выходить из тени.

Наши принципиальные позиции в диалоге с партнерами остаются неизменными. Долговременная жизнеспособность режима может быть обеспечена только путем скорейшей, без искусственных увязок, ратификации адаптированного ДОВСЕ и одновременного принятия дополнительных мер на основе российских предложений по его приведению в соответствие с новыми условиями безопасности в Европе.

Россия выступает за расширение формата консультаций по ДОВСЕ и начало диалога на экспертном уровне. Такого же мнения придерживаются и некоторые европейские страны. Так, по инициативе ФРГ 10 июня 2009 года в Берлине состоялась многосторонняя встреча экспертов высокого уровня по ДОВСЕ.

Выступая 1 декабря 2009 года на заседании СМИД ОБСЕ в Афинах, С.В.Лавров отметил: «Мы сожалеем, что последние два года оказались фактически потерянными для поиска выхода из кризиса. До сих пор нет ответа на наши предложения от 5 мая этого года о дальнейших шагах на основе российско-американского проекта «пакетного решения». Еще раз призываем партнеров перейти к интенсивной работе по восстановлению жизнеспособности ДОВСЕ с использованием всех каналов, включая Совместную консультативную группу в Вене».

2. Договор по открытому небу

Разработанный при активном участии Российской Федерации многосторонний Договор по открытому небу (ДОН) является, прежде всего, крупной мерой в области укрепления доверия и безопасности. Наряду с Договором об обычных вооруженных силах в Европе и Венским документом 1999 года, вступление в силу ДОН практически завершило формирование режима транспарентности и доверия в области обычных вооружений на евроатлантическом пространстве.

ДОН подписан 24 марта 1992 года в г. Хельсинки (Финляндия) 27 государствами – участниками СБСЕ (с 1994 года – ОБСЕ). Последовавший за этим период ратификации Договора национальными законодательными органами завершился после подписания 26 марта 2001 года Президентом Российской Федерации закона о ратификации ДОН и передачи российской ратификационной грамоты государству-депозитарию (Канада). 1 января 2002 года Договор по открытому небу вступил в силу.

На сегодняшний день его участниками являются 34 государства Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ): США, Канада, Исландия, Германия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Дания, Испания, Франция, Великобритания, Греция, Италия, Норвегия, Португалия, Турция, Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Чехия, Словакия, Словения, Белоруссия, Россия, Украина, Грузия, Швеция, Финляндия, Латвия, Босния и Герцеговина, Хорватия, Эстония, Литва. ДОН открыт для присоединения других государств, в т. ч. не входящих в ОБСЕ.

Целями Договора являются содействие большей открытости и транспарентности военной деятельности, а также упрочение безопасности через меры укрепления доверия и стабильности на основе сотрудничества по созданию режима открытого неба. Договором учреждена Консультативная комиссия по открытому небу (ККОН), решения в которой принимаются консенсусом и имеют обязательную силу.

В практическом плане ДОН предоставляет право государствам-участникам совершать облеты любых территорий друг друга для наблюдения за военной деятельностью в соответствии с оговоренными в нем и согласованными между государствами-участниками квотами полетов. Он регламентирует проведение наблюдательных полетов, определяет механизм контроля за соблюдением Договора, содержит требования к самолету, составу и техническим возможностям аппаратуры наблюдения. Положения ДОН могут уточняться решениями ККОН.

Каждое государство – участник ДОН имеет право выделять в качестве самолетов наблюдения один или более типов или моделей самолетов, зарегистрированных соответствующими органами государства-участника. Самолет наблюдения проходит освидетельствование представителями государств – участников Договора с целью подтверждения, что самолет и его аппаратура наблюдения соответствуют требованиям ДОН.

Каждое государство – участник ДОН имеет право приобретать результаты фотосъемки, произведенной в ходе любых наблюдательных полетов в рамках Договора.

14–16 февраля 2005 года в Вене прошла первая Конференция по рассмотрению выполнения Договора по открытому небу (конференции проводятся раз в пять лет), на которой был проведен обстоятельный и предметный анализ реализации его ключевых положений. В частности, основное внимание было уделено переходу на полномасштабное выполнение Договора с использованием всех четырех категорий аппаратуры наблюдения и распределением 100 процентов активных квот.

С 1 января 2006 года государства-участники получили возможность задействовать весь предусмотренный Договором набор аппаратуры наблюдения:

Ø      оптические панорамные и кадровые фотоаппараты,

Ø      видеокамеры с изображением на дисплее в реальном масштабе времени (разрешение не лучше 30 см),

Ø      радиолокационные станции бокового обзора с синтезированной апертурой (разрешение не лучше 3 м),

Ø      инфракрасные устройства линейного сканирования (разрешение не лучше 50 см).

В 2008 году государства – участники ДОН провели юбилейные торжества по случаю пятисотого наблюдательного полета по Договору. Был отмечен настрой на дальнейшее конструктивное сотрудничество в духе укрепления доверия и транспарентности.

Россия в 2010 году имеет право на проведение 42 наблюдательных полетов (такое же количество может быть выполнено над нашей территорией). В дополнение к этому у нас есть возможность совершить дополнительные полеты (сверх выделенной нам квоты) над государствами ЗЕС, согласно их заявлению от 1995 года. На 2010 год запланированы, в частности, четыре полета над территорией США, а также несколько совместных полетов: с Великобританией над Грузией, со Швецией над Болгарией и со Швецией и Хорватией над Боснией и Герцеговиной.

Вторая Конференция по рассмотрению выполнения ДОН состоялась в Вене  7 – 9 июня 2010 года.

Несмотря на то, что в целом Договор зарекомендовал себя эффективным инструментом укрепления доверия и обеспечения контроля за выполнением соглашений в области разоружения, эффективность реализации его потенциала в последнее время снижается, причем причины этого имеют как политический, так и технический характер.

С политической точки зрения – это, прежде всего, решение стран НАТО не выполнять наблюдательные полеты над территориями друг друга. В результате Российская Федерация практически не имеет возможности приобретать соответствующие фотоснимки. Такая ситуация создает определенный информационный дисбаланс, что препятствует осуществлению целей Договора и противоречит его духу.

Имеются и технические причины, ограничивающие возможность полного использования квот:

– отсутствие у ряда государств-участников собственных самолетов наблюдения;

– постепенное устаревание находящихся длительное время в эксплуатации самолетов открытого неба ряда государств-участников, что ведет к более низкой технической готовности парка самолетов наблюдения и его возможному сокращению.

В этих условиях актуальным становится обновление самолетного парка. В некоторых странах этот процесс уже идет, в частности, в России, а для других станет одной из важнейших проблем в ближайшем будущем.

Договору по открытому небу в ближайшее время необходим новый импульс. Для этого нужны политическая воля для преодоления устаревших подходов, прежде всего, ограничений полетов государств НАТО друг над другом, и, безусловно, обновление технической базы.

3. Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности

Кодекс поведения (КП), касающийся военно-политических аспектов безопасности, является нормообразующим и устанавливающим стандарты общеевропейской безопасности документом Совещания/Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, с 1994 года – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, ОБСЕ). Развивает принципы межгосударственных отношений, изложенные в Хельсинкском заключительном акте 1975 года, в Парижской Хартии для новой Европы 1990 года и в Хельсинкском документе 1992 года. Определяет нормы поведения на пространстве СБСЕ/ОБСЕ в военно-политической сфере на межгосударственном и внутригосударственном уровнях.

Принят на 91-м пленарном заседании Специального комитета Форума СБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) 3 декабря 1994 года в ходе саммита СБСЕ в Будапеште. Состоит из 10 разделов и 42 пунктов. Положения КП носят политически обязательный характер.

КП, в частности, фиксирует следующие «внешние» обязательства государств-участников:

Ø      полностью уважать все основополагающие принципы СБСЕ/ОБСЕ, в первую очередь принцип неделимости безопасности;

Ø      не укреплять свою безопасность за счет безопасности других;

Ø      действовать солидарно в случае нарушения норм и обязательств, принятых в рамках СБСЕ/ОБСЕ;

Ø      способствовать нахождению общих ответов на вызовы в области безопасности;

Ø      не оказывать содействия или поддержки государствам, применяющим силу или угрозу силой против территориальной целостности или политической независимости любого государства.

В КП содержится обязательство незамедлительно провести консультации с государством-участником, ищущим поддержки в осуществлении индивидуальной или коллективной самообороны, и совместно рассмотреть характер существующей угрозы и вопрос о том, какие действия могут понадобиться для защиты общих ценностей. И хотя позиция стран НАТО не позволила пойти по пути превращения СБСЕ/ОБСЕ в организацию коллективной безопасности, но заложенный в данном положении Кодекса потенциал ее развития сохраняет свое значение.

КП оговаривает право государств размещать свои вооруженные силы на территории других государств – участников ОБСЕ в соответствии с соглашениями, выработанными ими на добровольной основе в ходе переговоров, а также в соответствии с международным правом.

КП содержит обязательства государств – участников ОБСЕ поддерживать только такой военный потенциал, который соизмерим с законными индивидуальными или коллективными потребностями в области безопасности. Кодекс подтверждает их приверженность контролю над вооружениями, разоружению и укреплению доверия в качестве важного элемента неделимой безопасности.

Другие положения КП составляют блок «внутренних» обязательств, которые, в частности, обязывают государства – участники ОБСЕ рассматривать демократический политический контроль над военными и военизированными силами, силами внутренней безопасности, а также разведывательными службами и полицией как незаменимый элемент стабильности и безопасности. В КП заложено требование обеспечивать соблюдение прав человека и основных свобод личного состава военных и военизированных сил и сил безопасности, как они отражены в документах СБСЕ/ОБСЕ и международном праве. Кроме того, в его положениях фиксируются обязательства государств – участников ОБСЕ использовать свои вооруженные силы вовне в соответствии с международно-правовыми нормами, а в ходе выполнения задач в области внутренней безопасности – соизмеримо с потребностями в принудительных действиях.

Со времени вступления в силу КП сложился процедурный механизм его оценки, обзора и, при необходимости, совершенствования. В 2006 года было проведено Специальное заседание ФСОБ по рассмотрению выполнения положений Кодекса и определению путей оказания помощи государствам-участникам ОБСЕ в улучшении его выполнения.

С 1999 года основное место в надлежащей реализации положений КП в соответствии с решением ФСОБ от 8 июля 1998 года занимает ежегодный обмен информацией между государствами – участниками ОБСЕ, осуществляемый в форме представления ответов на Вопросник. В 2002 году решением Форума было оформлено расширение Вопросника по Кодексу поведения в части, касающейся освещения антитеррористической деятельности государств – участников ОБСЕ (российско-американская инициатива), а в 2003 году аналогичным образом было проведено техническое обновление Вопросника (германская инициатива). С учетом этих изменений в Вопроснике по Кодексу поведения обмен информацией проводится не позднее 15 апреля каждого года.

1 апреля 2009 года было принято решение ФСОБ об очередном техническом обновлении Вопросника, затрагивающем следующие аспекты.

Межгосударственные элементы:

Ø      меры по предупреждению терроризма и борьбе с ним (соглашения, договоренности, законодательные акты, функции и задачи различных категорий сил в сфере предупреждения терроризма и борьбы с ним и т.д.);

Ø      размещение вооруженных сил за рубежом;

Ø      выполнение других международных обязательств, имеющих отношение к КП (выполнение обязательств в области контроля над вооружениями, разоружения и укрепления доверия и безопасности как элемент неделимой безопасности в регионе ОБСЕ).

Внутригосударственные элементы:

Ø      процесс национального планирования и принятия решений (определение и утверждение программ военного строительства и расходов на оборону, учет законных интересов безопасности других государств и содействие укреплению международной безопасности и стабильности);

Ø      существующие структуры и процессы (демократический контроль за военными и другими силами и службами);

Ø      процедуры в отношении личного состава различных категорий сил (набор и призыв на службу, освобождение от службы, альтернативная служба, защита прав личного состава и призывников);

Ø      соблюдение других политических норм, принципов и решений, а также норм международного гуманитарного права (ознакомление военнослужащих с соответствующими правовыми нормами и осведомление их об ответственности за свои действия, неиспользование вооруженных сил в целях ограничения прав человека и гражданских прав, обеспечение гражданских прав военнослужащих и политического нейтралитета вооруженных сил, соответствие политики и доктрины в области обороны нормам международного права).

Доступ общественности и контактная информация:

Ø      доступ общественности к информации (информирование о положениях КП, публикация ответов на вопросник по КП, общественный доступ к информации о вооруженных силах);

Ø      контактная информация (национальный контактный пункт по вопросам соблюдения КП).

Ответы Российской Федерации на Вопросник по КП после представления соответствующей информации в Секретариат ОБСЕ могут размещаться на странице МИД России в сети Интернет.

4. Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности

Форум по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) создан в 1992 году решением Хельсинкской встречи СБСЕ на высшем уровне в качестве неотъемлемой части СБСЕ/ОБСЕ. Является самостоятельным органом Организации, наделенным в соответствии со своим мандатом полномочиями обсуждать на регулярной основе конкретные вопросы обеспечения военной безопасности и стабильности на пространстве ОБСЕ и принимать политически обязывающие решения. В его пленарных заседаниях на регулярной основе принимают участие делегации всех государств – участников ОБСЕ.

К компетенции Форума относятся следующие вопросы:

– ведение переговоров по проблематике контроля над обычными вооружениями и мер укрепления доверия и безопасности (МДБ);

– поддержание регулярного диалога и сотрудничества по различным аспектам военной безопасности, в т. ч. в целях снижения опасности возникновения и эскалации вооруженных конфликтов;

– выполнение действующих МДБ и проведение ежегодных совещаний по оценке их выполнения (ЕСОВ) с участием экспертов из столиц, руководства и представителей национальных верификационных центров;

– подготовка и организация семинаров по военным доктринам с приглашением руководителей генеральных штабов государств – участников ОБСЕ, а также других мероприятий в соответствии с документами ФСОБ.

В целях обеспечения регулярного и надежного обмена информацией и сообщениями в соответствии с действующими договоренностями военно-политического характера под эгидой Форума на протяжении многих лет эффективно функционирует компьютеризованная Сеть связи ОБСЕ.

На ФСОБ отлажен переговорно-процедурный механизм, действующий на основе консенсуса, что позволяет сводить к минимуму элементы субъективных подходов, предотвращать навязывание односторонних решений одними государствами другим.

За годы своего существования ФСОБ наработал ряд важных общеевропейских договоренностей в области контроля над вооружениями и МДБ: Венский документ переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности (действует в редакции 1999 года), Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, документы о принципах, регулирующих нераспространение оружия массового уничтожения и о принципах, касающихся передачи обычных вооружений.

В 2000 году ФСОБ принял Документ ОБСЕ о легком и стрелковом оружии, открывший такую новую область сотрудничества государств-участников, как комплексное противодействие неконтролируемому распространению легкого и стрелкового оружия в регионе, а в 2003 году – Документ ОБСЕ о запасах обычных боеприпасов, в соответствии с которым развернулась работа по оказанию содействия ряду государств-участников со стороны Организации в утилизации избыточных или подлежащих ликвидации боеприпасов и компонентов жидкого ракетного топлива.

Также на Форуме принимаются решения военно-политического характера, связанные с мерами противодействия незаконному обороту легкого и стрелкового оружия в зоне ответственности ОБСЕ.

Форум принимает непосредственное и активное участие в подготовке документов для ежегодных заседаний Совета министров иностранных дел ОБСЕ (СМИД ОБСЕ).

В то же время необходимо признать, что в целом, начиная с 2000 года, работа ФСОБ вступила в фазу длительного застоя.

Российская сторона прилагает усилия для того, чтобы развернуть Форум лицом к действительно крупным проблемам, от решения которых зависят безопасность и стабильность на европейском континенте. Считая его деятельность важной частью усилий по укреплению военно-политической составляющей безопасности в Европе, она выдвинула конкретную программу действий, направленную на достижение этой цели.

В настоящее время принципиальная задача – модернизировать «инструментарий ФСОБ» прошлых лет, продолжать развивать традиционные формы контроля над вооружениями и МДБ применительно к новой ситуации в сфере обеспечения безопасности на пространстве ОБСЕ, вести поиск адекватных ответов с ее стороны на новые вызовы и угрозы безопасности.

Российская делегация на Форуме проводит активную линию на укрепление открытости и транспарентности на пространстве ОБСЕ. Выступая на заседании СМИД ОБСЕ в Афинах в декабре 2009 года, Министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров отметил: «Мы предложили провести углубленный обзор… всего… военно-политического инструментария ОБСЕ с целью определения его соответствия нынешним реалиям и выйти на разработку новой программы действий в области мер доверия и контроля над вооружениями».

В период подготовки к Афинскому СМИД фокус обсуждений в рамках ФСОБ начал смещаться с вопросов совершенствования выполнения действующих военно-политических договоренностей на необходимость их обновления с учетом изменившихся реалий в сфере военной безопасности в Европе. В результате на афинском заседании СМИД ОБСЕ было принято отдельное решение по вопросам деятельности ФСОБ. Перед ним поставлены масштабные задачи:

Ø      интенсифицировать диалог по ключевым проблемам безопасности в регионе ОБСЕ, в том числе на тему о роли контроля над вооружениями в современных условиях;

Ø      изучить пути усиления военно-политического инструментария ОБСЕ (особенно в области контроля над вооружениями и МДБ, включая Венский документ);

Ø      искать пути совершенствования выполнения Кодекса поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, вести обсуждение закрепленных в нем принципов;

Ø      по мере необходимости способствовать выполнению государствами – участниками ОБСЕ ряда резолюций СБ ООН;

Ø      вносить вклад в совершенствование процедур и механизмов ОБСЕ в области регулирования кризисов.

Российская сторона рассматривает ФСОБ в качестве важной переговорной площадки для обсуждения вопросов контроля над вооружениями в Европе и поддержания военно-политического диалога в духе открытости и транспарентности, на основе учета интересов и озабоченностей всех государств – участников ОБСЕ.

5. Венский документ 1999 года переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности

Венский документ 1999 года переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности (ВД-99) принят 16 ноября 1999 года на заседании Форума по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) в ходе саммита ОБСЕ в Стамбуле. ВД-99 развивает и дополняет меры доверия, зафиксированные в Документе Стокгольмской конференции 1986 года, Венских документах 1990, 1992 и 1994 годов. Является политически обязательным для всех 55 государств – участников ОБСЕ, ратификации не подлежит. Вступил в силу 1 января 2000 года.

Целью ВД-99 является установление и осуществление согласованного государствами – участниками ОБСЕ набора взаимодополняющих мер укрепления доверия и безопасности (МДБ) для повышения стабильности и уменьшения угрозы возникновения военных конфликтов в регионе ОБСЕ.

В соответствии с ВД-99 государства-участники ежегодно обмениваются информацией о своих военных силах и основных системах вооружений и техники, о планировании в области обороны и военных бюджетах. Документом предусмотрен механизм консультаций в связи с необычной военной деятельностью, которая может вызывать озабоченность, а также сотрудничество в отношении опасных инцидентов военного характера.

По ВД-99 стороны уведомляют друг друга об определенных видах военной деятельности, приглашают на них наблюдателей, имеют возможность проводить инспекции, а также посещения воинских формирований для оценки правильности предоставляемой о них информации. Между государствами-участниками действует специально созданная и недавно модернизированная оперативная и надежная Сеть связи ОБСЕ.

В одобренном в 1997 году мандате переговоров по модернизации Венского документа 1994 года ставилась цель «провести субстантивное обновление мер укрепления доверия и безопасности с учетом новых военно-политических реалий в Европе». В ходе двухлетних переговоров государствами – участниками ОБСЕ в рамках Форума по сотрудничеству в области безопасности было рассмотрено свыше 100 предложений: от чисто технических (увеличение числа инспекторов в инспекционных группах и т. п.) до содержащих качественно новые идеи в направлении совершенствования режима военной транспарентности (МДБ в военно-морской деятельности, транзит вооруженных сил и военной техники через границы государств-участников, понижение порогов уведомления, охват мерами доверия коалиционной военной деятельности, полувоенных формирований и др.).

Страны НАТО (прежде всего США и Великобритания), заявляя о своей приверженности принципам и целям адаптации ВД-94, на практике вели дело лишь к его «косметической» модернизации, добиваясь изъятия из предложений государств-участников тех элементов, которые могли бы ограничить свободу их действий в регионе ОБСЕ. Поэтому были отведены российские инициативы относительно охвата мерами доверия военно-морской деятельности, транзитных перебросок войск. Соответственно, не прошли и натовские предложения о распространении МДБ на силы внутренней безопасности и на элементы военной инфраструктуры государств-участников.

В итоге ВД-99 включил в себя только ряд технических «имплементационных[1]» усовершенствований, связанных с осуществлением инспекционного режима, а также с выделением в отдельную главу вопроса обмена информацией о планировании в области обороны. Наиболее существенным достижением стало включение в ВД-99 новой главы, содержащей перечень региональных мер укрепления доверия и безопасности, имеющих добровольный характер. Впоследствии на ее основе государства-участники разработали около двух десятков (в основном двусторонних) соглашений и договоренностей, касающихся региональных МДБ.

В целом ВД-99 продолжает играть полезную роль в деле укрепления стабильности и безопасности на пространстве ОБСЕ. Однако в силу изменяющейся военно-политической ситуации он постепенно утрачивает свой сдерживающий потенциал и перестает отвечать современным требованиям. Так, он уже фактически не охватывает мерами доверия существенный сегмент вооруженных сил и значительную часть военной деятельности государств-участников в регионе ОБСЕ. По крайней мере, четыре ключевых главы ВД-99 уже на протяжении ряда лет практически не работают.

С учетом этого Делегация Российской Федерации на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности и контроля над вооружениями при поддержке ряда других государств – участников ОБСЕ, прежде всего союзников по ОДКБ, на протяжении ряда лет вела активную работу по продвижению новых МДБ и принятию Форумом решения о начале переговоров над новой редакцией Венского документа. Конкретные предложения – «Макет обновленного ВД-99» – внесены Россией совместно с делегацией Республики Беларусь в мае 2003 года.

Однако позиция США и ряда их ближайших союзников по НАТО до недавних пор оставалась неизменной: они отрицали необходимость комплексного обновления документа и не видели острой потребности во «вскрытии» ВД-99 в ближайшем будущем под предлогом необходимости добиваться полного и своевременного выполнения действующих МДБ всеми государствами – участниками ОБСЕ.

Авторы макета обновленного ВД-99, не снимая его с рассмотрения, в качестве первоначального шага предложили рассмотреть отдельные новые МДБ, которые можно было бы реализовать в качестве дополнительных к Венскому документу мер (понижение порогов наблюдаемой и уведомляемой военной деятельности, налаживание обмена информацией, касающейся формирований и частей военно-транспортной авиации). В результате обсуждения первого предложения была достигнута договоренность о том, что каждое государство – участник ОБСЕ в добровольном порядке будет заблаговременно информировать о крупнейшем за год учении на своей территории, не достигающем порогов ВД-99. Однако добровольный характер этой меры привел к тому, что ее применяют не более 5 – 9 государств-участников.

Кроме того, в 2006 году Россией совместно с Республикой Беларусь были внесены предложения об обмене информацией по силам быстрого развертывания; о предварительном уведомлении при развертывании иностранных военных сил на территории государства – участника ОБСЕ в зоне применения МДБ; о предварительном уведомлении о военном транзите в зоне применения МДБ. В 2007 году российская сторона также предложила вниманию государств – участников ОБСЕ ряд предложений по совершенствованию имплементации действующих мер доверия и безопасности. 2 июля 2008 года была распространена российская «пища для размышлений» о мерах укрепления доверия и безопасности в военно-морской области.

Рассмотрение вопросов обновления военно-политического инструментария ОБСЕ продолжилось и в 2008 – 2009 годах, хотя страны НАТО в ряде случаев пытались увязать перспективу их решения с развитием ситуации вокруг Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).

В ходе состоявшегося в феврале 2009 года Ежегодного совещания по оценке выполнения российская сторона представила партнерам развернутый анализ ВД-99. Он выявил неоднозначную картину. С одной стороны, в целом успешно выполняются положения о ежегодном обмене военной информацией, активно осуществляется верификационная деятельность. С другой стороны, больше половины положений ВД-99 существует преимущественно на бумаге, а некоторые из реально работающих просто не соблюдаются отдельными государствами.

В результате активной разъяснительной работы в 2009 году стали появляться первые признаки более сбалансированного, реалистичного подхода партнеров к этой проблеме. Целый ряд государств – участников ОБСЕ высказался в пользу модернизации ВД-99. Мысль о том, что многие положения документа устарели, практически никем уже не оспаривалась.

В период подготовки к заседанию СМИД ОБСЕ в Афинах (декабрь 2009 года) фокус обсуждений в рамках ФСОБ начал смещаться с вопросов совершенствования выполнения действующих военно-политических договоренностей на необходимость их более углубленного изучения с прицелом на возможность обновления с учетом изменившихся реалий в сфере европейской безопасности. Катализатором этого процесса стала получившая широкую поддержку российско-белорусско-казахстанская инициатива о принятии специального решения СМИД ОБСЕ, посвященного модернизации Венского документа. И хотя проект такого решения не прошел из-за противодействия нескольких стран, все же и они, в конечном счете, признали необходимость «целевого» обновления общеевропейского режима мер укрепления доверия и безопасности. В результате в более широком решении СМИД по вопросам деятельности ФСОБ поставлены, в частности, следующие задачи:

Ø      интенсифицировать диалог по ключевым проблемам безопасности в регионе ОБСЕ, в том числе на тему о роли контроля над вооружениями в современных условиях;

Ø      изучить пути усиления военно-политического инструментария ОБСЕ, включая Венский документ.

В настоящее время в рамках ФСОБ началось обсуждение оптимальных путей выполнения этих положений. Российская сторона исходит из того, что обозначенные в министерском решении СМИД ОБСЕ в Афинах цели должны быть достигнуты в ходе работы Форума уже в 2010 году.

[1] Имплементация – осуществление, исполнение государством международно-правовых норм.

К оглавлению курса

На первую страницу