Тема 10. Группы интересов и лоббизм в политике

1. Понятие и теории групп интересов

Современное общество представляет собой сложную систему взаимодействий различных групповых интересов (социаль­ных, экономических, этнических, профессиональных, конфессиональ­ных), находящихся в состоянии постоянной борьбы и конкуренции за обладание и распоряжение разнообразными общественными ресурса­ми и право доступа к процессу выработки и принятия государствен­ных (политических) решений, с целью обеспечения себе преимуществ и выгод. Одной из сложных и в то же время важных проблем осущест­вления политики является согласование интересов отдельных групп и интересов общества в целом. От решения этой проблемы зависит устойчивость и стабильность общества и политической системы, леги­тимность и эффективность власти, динамика развития общественных движений и политических партий.

Политическая социология содержит несколько теоретических подходов в исследовании форм и методов влияния групп интересов на выработку и осуществление государственной политики: теория групп интересов, лоббизм и корпоративизм.

Современный этап развития социологических концепций откры­вается в начале XX столетия теориями А. Бентли и В. Парето. Именно концепция циркуляции и круговорота элит, разработанная в «Трак­тате по общей социологии» В. Парето стала первой микротеорией, положившей начало современной социологии политической жизни. Однако настоящую революцию в развитии теории произвела работа А. Бентли «Процесс управления» (1908 г.), в которой впервые была подробно разработана концепция «групп интересов» (или «заинтере­сованных групп»).

А. Бентли создал одну из первых немарксистских концепций дина­мики социального процесса и интерпретации политического процесса как взаимного давления социальных групп в борьбе за государствен­ную власть. Основы теории А. Бентли были заложены еще в трудах ан­глийских философов XIX и начала XX вв., разработавших проблему плюрализма. Они выдвинули идею о том, что именно группа является базовой единицей общества. Эта мысль и легла в основу исследования А. Бентли, подошедшего к анализу общества как к совокупности групп интересов.

Новаторским подходом А. Бентли в исследовании политическо­го процесса стало его утверждение о том, что изучение политики не должно сводиться к описанию законодательных норм и формальных моментов политической организации общества, а прежде всего оно предполагает изучение действий людей, добровольно объединяющих­ся в группы, направленные на достижение политических целей. «Пове­дение, личность, убеждение индивида могут рассматриваться только в контексте его деятельности в какой-либо группе». А. Бентли считал, что «группа — это объединение граждан, рассмат­риваемых не как абстрактная физическая единица общества, а как массовая деятельность, которая не связывает индивида участием толь­ко в одной группе, но допускает его деятельность и во многих группах. <...> Нет такой группы, у которой не было бы своего интереса. Группа без интереса не существует. Общество — это не что иное, как сово­купность различных групп интересов, а их количество ограничивается лишь одним показателем — интересами, ради которых они созданы и действуют».

Начиная с А. Бентли понятие «политический процесс» включает в себя два типа отношений:

во-первых, неформальные, реальные груп­повые, поскольку «группа интересов» является его первичным субъ­ектом,

во-вторых, производные, официально-институциональные, представляющие собой лишь проекцию групповых интересов, в силу чего государственные институты выступают лишь как один из многих видов «групп интересов».

Важной вехой в развитии теории групп интересов стало исследова­ние Дэвида Трумэна «Управленческий процесс. Политические интере­сы и общественное мнение», изданное в 1951 г. Развивая идеи А. Бент­ли, Д. Трумэн определил политический процесс как процесс групповой конкуренции в борьбе за власть над распределением ресурсов, а само общество — как множество групп, взаимодействующих друг с другом.

Вместе с тем Д. Трумэн более конкретно определил понятие «группа интересов». Под ней он понимал любую группу, имеющую один или не­сколько общих интересов и выдвигающую ряд требований к другим груп­пам для установления, поддержания или укрепления норм поведения, которые определяются общностью взглядов данной группы. По мнению американского ученого, группы интересов могут переходить в определен­ное новое состояние, если они в своем стремлении достичь цели действу­ют через правительственные структуры. Такие группы Трумэн называл политическими. По сути дела, у него речь идет уже о группах давления.

Группа давления — это та же самая группа интересов, но обладающая некоторыми специфическими чертами или находящаяся в некотором специфическом состоянии и осуществляющая определенную деятель­ность в сфере политических отношений. По существу, группа давления есть дополнительное качество группы интересов, которая оказывает давление на властные структуры. Таким образом, Д. Трумэн обога­тил теорию политического процесса обстоятельной разработкой идей смены равновесия и неустойчивости интересов, а также «стабильнос­ти» общества, определяемого им как устойчивый тип группового взаи­модействия. Динамика политического процесса в концепции Д. Трумэ­на представляется как волнообразный цикл перехода от нестабильных взаимодействий к установлению относительного равновесия между группами и восстановлению старой модели стабильности или созда­нию новой.

2. Лоббизм как система реализации групповых интересов в политике

Лоббизм (или представительство интересов) есть система и прак­тика реализации групповых интересов путем организованного воз­действия на законодательную и административную деятельность орга­нов государственной власти.

Трансформации российского общества поставили на повестку дня вопрос о необходимости создания эффективной системы взаимодейст­вия бизнеса как авторитетной части социума и государственной власти. Речь идет именно о создании эффективной системы, существенно отли­чающейся от той, которая под влиянием политических и экономических трансформаций во многом стихийно сложилась и функционирует.

Согласно словарю иностранных слов, «лобби», «лоббизм» — это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещении правительственных заказов и т. п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе — лоббисты). Практикующие лоббис­ты понимают под лоббизмом проведение деятельности, нацеленной на влияние на общественное мнение и законодательные органы, прави­тельство.

За рубежом лоббизм — профессия, регулируемая законами. Это целые системы контор и агентств крупных монополий при органах власти. Их работа — в отстаивании интересов частных компаний в законодательной сфере. В США лоббистов нередко называют треть­ей палатой Конгресса. Только в Вашингтоне их около 20 тысяч. Они защищены поправкой к Конституции. Лоббизм необходим, чтобы просвещать американское правительство. Правительство вынуждено полагаться на экспертов из частного сектора. Они участвуют в полити­ческом процессе, присутствуют на слушаниях, предлагают стратегии решений обсуждаемых проблем. Более того, во многих странах под контролем законодательства находятся даже финансовые прибыли лоббистов. Именно поэтому известно, что, например, в Великобри­тании годовой оборот лоббистских объединений превышает 500 млн. фунтов стерлингов. А в число клиентов крупнейшей лобби-компании Chaim Communications входят крупнейшие газетные и промышленные магнаты. В странах Европейского содружества только официально за­регистрировано более 10 тыс. лоббистов.

Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Отсю­да и предположение в скобках — «вплоть до подкупа». Вместе с тем имеется и другая трактовка понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» данные термины понима­ются как система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государствен­ных органов.

Лоббизм — один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Социальной основой возникновения лоббист­ских отношений является наличие в структуре общества социально оформленных групповых интересов. Движущим мотивом образования групп является стремление реализовать специфический социальный интерес, артикулированный как групповой и выраженный, как прави­ло, во влиянии на общественное мнение, в присвоении статусных при­вилегий, в достижении властных полномочий или в получении матери­альной выгоды.

Государственная политика есть процесс принятия управленческих решений, в котором главную роль играют не просто отдельные инди­виды, а именно группы интересов, чьи интересы представляют в поли­тике и управлении политические институты и политические лидеры.

Соответственно, группы интересов, продвигающие свои интересы через структуры государства, выступают как группы давления, при­обретают политический характер. Деятельность таких групп давления, механизмы их влияния на органы власти и управления, определяющие процесс принятия решений, по сути, и есть основная проблематика как теории лоббизма, так и практики продвижения тех или иных интере­сов с помощью лоббизма.

Существуют два основных подхода к пониманию сути и определе­нию лоббизма.

В рамках первого лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной (муниципаль­ной) власти и управления с целью принятия ими необходимых реше­ний.

Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с профессиональной деятельностью физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной (муниципальной) власти и управления.

На уровне теоретического исследования различие этих двух пози­ций заключается в решении вопроса: признавать аномические (спон­танные) выступления граждан, а также жалобы, обращения, петиции и подобные гражданские акции лоббистскими или нет. Понятно, что все юридически-институциональные определения лоббизма находятся в рамках второго подхода, тогда как политико-социологические — в ос­новном в рамках первого. При этом первый подход является более ши­роким, включающим все определения, возможные в рамках второго, и предоставляет больше возможностей как для понимания сути самого явления, так и для выработки практических рекомендаций, особенно в условиях, когда гражданское общество есть лишь благое пожелание и ученых-теоретиков, и политиков-практиков.

Наличие сформированных институтов гражданского общества предполагает, что урегулирование конфликтов интересов происходит с помощью механизмов самого гражданского общества. В тех случаях, когда такие механизмы отсутствуют, гражданское общество только формируется, группы интересов вынужденно обращаются к государс­тву и его структурам, признавая, с одной стороны, их право на вмеша­тельство в дела этих групп, с другой — возможность этих структур вы­ступать в качестве более или менее независимых арбитров. В результате такого обращения к государству степень урегулированности отноше­ний гражданского общества возрастает, происходит дальнейшая поли­тизация групп интересов, развитие институтов гражданского общества замедляется или вообще приостанавливается. Другими словами, страте­гическая схема становления институтов гражданского общества пред­полагает наличие возможности того, что зарождающиеся институты гражданского общества сами создают препятствия для своего развития. Группы интересов, лоббируя свои тактические интересы, конкурируя в их реализации друг с другом, влияя на власть, а иногда и формируя ее, вполне способны замедлить политические процессы, поставив под сом­нение реализацию своих собственных стратегических задач.

Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсив­ность использования зависят от типа политической системы, характе­ра политического режима, уровня правовой и политической культуры, меры правового регулирования этой деятельности и других особеннос­тей каждой конкретной страны.

Лоббизм как политическое явление изначально имел как минимум оттенок чего-то закрытого, тайного, закулисного, связывался с выго­дой и для того, кто лоббирует, и для того, чьи решения лоббируются. Лоббистская деятельность всегда связывалась с деятельностью, направ­ленной на представителей официальной власти. Сегодня в России все эти оттенки смысла присутствуют в обыденном сознании в полной мере. Негативизма в восприятии лоббизма добавляет и общее негативное вос­приятие таких понятий, как «политика», «чиновник», «власть».

Механизм взаимодействия корпоративных структур с исполни­тельной и законодательной властью у нас покрыт густой завесой таинст­венности и нередко до предела коррумпирован. В российской действи­тельности лоббизм существует как бы в виртуальном пространстве. Официально, как явление, он отсутствует. Неофициально — постоян­но напоминает о своем незримом присутствии в коридорах власти.

Группы интересов и «группы давления» существуют на протяже­нии всей истории человечества, т. е. с тех пор, как стали складывать­ся системы власти. Деятельность групп интересов можно проследить еще в условиях античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов). Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, представлявшего интересы правящего класса.

Ход общественного развития и опыт государственного регулиро­вания деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимо­действие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса. Пони­мая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы ле­гализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государствен­ным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.

В США уже с 1946 г. лоббизм регламентировался «Законом о ре­гулировании лоббизма». В 1995 г. вступил в силу «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», разработанный и принятый с учетом изме­нившихся исторических условий. В Канаде, Австралии и Бразилии так­же имеются законы, регулирующие лоббистскую деятельность. В неко­торых западноевропейских странах законодатели пошли по другому пути. Лоббистская практика регулируется там совокупностью законов, регламентирующих, в частности, статус депутатов, работу выборных органов власти, деятельность добровольных ассоциаций, проведение избирательных кампаний и референдумов. Так, в Великобритании, на­пример, действует закон, регламентирующий гражданскую службу. В английском парламенте имеется система специальных комитетов, основная функция которых состоит в контроле за соответствующими министерствами и ведомствами. Во Франции и Италии лоббизм вооб­ще официально не признан.

Характер конкуренции групп интересов, протекающей чаще всего в институционализированной форме, за влияние на структуры власти содержательно определяет, в свою очередь, характер представительства интересов и в целом характер режима. При этом конкуренция групп ин­тересов, конкуренция элит на выборах — лишь один (часто не основной и не эффективный) из способов представительства интересов.

Наиболее эффективным способом представительства интересов, особенно в условиях маркетизации и технологизации политики, ста­новится их функциональное представительство, прежде всего через структуры исполнительной власти. Одним из механизмов функцио­нального представительства интересов, влияния на органы власти и является лоббизм.

3. Модели взаимодействия групп интересов и государства

Политическая наука подчеркивает наличие систематических свя­зей между группами интересов и правительственными институтами, вырабатывающими и осуществляющими государственную политику. Расхождения в характере этих связей позволяют говорить о том, что в современных обществах существуют различные системы организации групп интересов и моделей их взаимоотношений с правительственны­ми институтами.

На основании множества исследований в политической науке вы­деляют три основных модели взаимодействия групп интересов и го­сударства, присущих современному обществу:

1) плюралистическую;

2) демократически корпоративистскую;

3) управляемую.

Плюралистической системе групп интересов присущ ряд особен­ностей, которые касаются как формы организации интересов, так и способов группового участия в политическом процессе:

        Разнообразные группы могут представлять единый социетальный интерес;

        Членство в группах является добровольным и ограниченным;

        Группы часто имеют свободную или децентрализованную организационную структуру;

        Группы интересов и правительство четко отделены друг от друга.

В рамках подобной системы не только имеются отдельные группы интересов для особых секторов общества, скажем, профсоюзы, бизнес- ассоциации и профессиональные группы, но каждый из таких секторов может быть представлен множеством групп — профсоюзов, бизнес-ассоциаций и т. д. Эти группы конкурируют между собой в борьбе за ресурсы, членов и влияние, и все одновременно пытаются навязать свои требования лицам, определяющим политический курс и государствен­ную политику. Самым известным образцом глубоко плюралистической системы групп интересов являются Соединенные Штаты; в качестве других примеров можно привести, например, Канаду и Новую Зелан­дию. Несмотря на более широкое членство в профсоюзах и несколько большую координацию действий бизнес-ассоциаций, значительная часть исследователей склонна относить к данной категории и Вели­кобританию, а также Францию и Японию.

Для демократических корпоративистских систем групп интересов характерно гораздо более организованное представительство интересов:

        Каждый социетальный интерес обычно представлен единой го­ловной ассоциацией;

        Членство в такой ассоциации часто является обязательным и почти всеобщим;

        Головные ассоциации имеют централизованную структуру и разделяют действия своих членов;

        Во многих случаях группы интересов систематически участву­ют в работе и осуществлении политического курса.

Так, если в плюралистической системе может существовать широ­кий спектр независимых друг от друга групп, отражающих интересы бизнеса, то в корпоративистской системе действует единая головная ассоциация, представляющая все наиболее значимые деловые и про­мышленные интересы.

Наконец, совершенно иная модель организации групп интересов присуща управляемым системам:

        Каждый сектор общества представлен одной группой;

        Членство в таких группах часто является принудительным;

        Каждая группа обычно имеет иерархическую структуру;

        Группы контролируются правительством или его органами в целях мобилизации поддержки политического курса прави­тельства.

Определяющей для систем такого типа является последняя харак­теристика: группы существуют для того, чтобы облегчать контроль правительства над обществом. Наиболее показательны в этом отно­шении традиционные коммунистические системы, где доминирующие партийные организации пронизывали все уровни общества и тщательно контролировали все разрешенные ассоциативные группы. Например, профсоюзы и молодежные организации полностью были подчинены коммунистической партии, и им лишь крайне редко дозволялось арти­кулировать интересы своих членов. Подобный контроль и по сей день сохраняется в Китае, Северной Корее, на Кубе. Развитие высоко конт­ролируемых групп интересов поощряется и политическими системами ряда развивающихся стран, таких, как Бразилия и Мексика.

4. Сущность политического лоббизма

Под группой интересов как социальной базы политиче­ского лоббизма понимают совокупность индивидов, взаи­модействующих друг с другом на основе общности инте­ресов путем формальных или неформальных связей. Одни группы интересов могут иметь свои собственные нефор­мальные правила общения и совместных действий, тогда как другие, носящие более формальный характер, выраба­тывают вполне определенные условия сбора и согласован­ного взаимодействия.

В основе деятельности этих образований лежат группо­вые интересы их членов. Причем эта деятельность часто выходит далеко за рамки политической сферы. Такие группы интересов создаются, например, фанатами спортив­ных команд, музыкантов и т.п. По своей сути они близки к социальным движениям, только не являются такими же массовыми и могут не иметь атрибутов формальной орга­низации. Политика не всегда является их главной сферой активности.

Наличие групп интересов в обществе — результат соци­ального взаимодействия. По мере своего развития общество структурируется в развитую совокупность разнообразных конкурирующих и сотрудничающих между собой социаль­ных групп. В ходе взаимодействия групп происходит согла­сование различных потребностей, их иерархизация и выра­ботка общегрупповых целей, т.е. агрегация интересов.

Социальная группа, которая артикулирует свои инте­ресы в общественной среде и стремится их институциона­лизировать, получила название группы интересов. Члены группы могут иметь не только общие интересы, но и цен­ности, ориентации и другие характеристики.

В политической социологии группы интересов изуча­ются и как способ социализации индивида, приобретения им своей идентичности. Группы могут становиться участ­никами политического процесса, если их интересы находят выражение в политической среде. В этом случае интересы преобразуются в требования, побуждающие органы госу­дарственной власти и других участников политической жизни к конкретным практическим действиям. Выходя в публичную сферу, группы интересов становятся на путь институционализации, т.е. закрепления своего места в про­цессе принятия решений и сферы интересов, которые они отстаивают. Они стремятся к реализации своих требова­ний, например, путем принятия государственными инсти­тутами, органами местного самоуправления, частными организациями (в том числе бизнес-структурами) конкрет­ных решений. Таким образом, группа интересов — это такая социальная группа, которая стремится выразить, добиться реализации и институционализировать свои интересы в общественной среде.

Группы интересов рассматриваются в социологии в рам­ках разных общих концепций, моделей. Родоначальником теории заинтересованных групп как структурной основы рассмотрения взаимоотношений между государственной властью и гражданами был А. Бентли. Он рассматривал общество через совокупность различных групп интересов, причем количество групп в конкретный момент ограничи­вается интересами, ради которых они созданы и действуют. Характерными чертами групп интересов в рамках корпора- тивистской модели (по Ф. Шмиттеру) является то, что они иерархически упорядоченные и функционально дифферен­цированные.

Существует несколько вариантов классификации групп интересов: традиционные; институционализированные; различающиеся по целям — группы защиты и группы про­движения конкретных целей (Ж. Блондель); по характеру членства — закрытые и открытые для вступления в них; по характеру преследуемой выгоды — преследующие кол­лективную выгоду и преследующие узкогрупповую выгоду (Т. Мэттьюз).

Возникновение и функционирование групп интересов рассматривается в современном обществе как положитель­ный фактор, свидетельствующий о его демократичности.

Что касается групп давления как организационной основы формирования политического лоббизма, то они близки по своей сути к группам интересов. Но они явля­ются более постоянными и естественными участниками политического процесса, поскольку под группой давления обычно понимается объединение людей, которое специ­ально создается с целью влияния на ход политического процесса путем отстаивания интересов своих членов. Такое объединение становится выразителем групповых интересов в правительственных центрах принятия решений.

Существование групп давления (так же как и групп интересов) является важным компонентом демократиче­ского процесса, поскольку они выполняют функцию ком­муникативного канала между органами власти и теми, на которых эта власть направлена. Как писал А. Бентли в своей работе «Процесс осуществления правительствен­ной власти: изучение общественных давлений» (1908), воз­действие групп на государственное управление является динамическим процессом, в ходе которого осуществляется продвижение интересов в сфере правительственной власти с целью заставить ее подчиниться воле и влиянию групп. Таким образом, политический процесс А. Бентли пред­ставлял как результат воздействия «групп, давящих друг на друга, формирующих друг друга и выделяющих новые группы и групповые представления для посредничества в обеспечении общественного согласия».

М. Дюверже отмечал, что группы давления представляют ограниченное число граждан с особенными или частными интересами, чем они отличаются от партий, которые опира­ются на поддержку широких слоев населения. Их отличие от партий также заключается в том, что они не стремятся к захвату власти или к участию в ее отправлении.

Группы давления не являются официальными участ­никами выборов. Их цель в ходе избирательной кампании может состоять в поддержке определенных кандидатов, выдвигаемых основными участниками выборов (например, партиями и т.п.), путем влияния на электорат. Если под­держиваемый группой давления кандидат будет избран, ее члены в последующем рассчитывают на него при продви­жении своих интересов.

Заслуживает внимания классификация «групп давления» Т. Мэттьюзом, который предлагает различать их: по ста­тусу — группы инсайдеров, систематически контактирую­щих с правительством, и группы аутсайдеров, не имеющих связей с правительством; по наличию у группы функции — когда, например, ставится цель получения материальных выгод (корпоративные группы), или отсутствию такой функции, когда группы сосредоточены только на полити­ческих целях.

По характеру деятельности группы давления делятся на одноцелевые и многоцелевые. Относящиеся к первому типу группы давления стремятся повлиять, например, на прохождение в парламенте одного законопроекта и суще­ствуют для достижения только этой конкретной цели. Дея­тельность многоцелевых групп многопрофильна и не огра­ничена спецификой задач только одного типа. В этой связи заслуживает внимания классификация групп давления, данная М. Дюверже, который выделил среди них специаль­ные группы давления, занимающиеся только политической деятельностью (например, парламентские), и частичные, для которых оказание политического давления является только одной из функций.

Распространена также градация групп давления по тер­риториальному признаку (на общегосударственном уровне или в отдельных регионах), по уровню и масштабам дея­тельности (только в парламенте, парламенте и правитель­стве, в региональных органах власти, местном самоуправле­нии), а также по этническому признаку.

Субъекты давления — это те структуры, которые соз­даются для воздействия на государственные учреждения в частных интересах (Н. Джордан). Отечественный иссле­дователь С. П. Перегудов предлагает применительно к Рос­сии рассматривать субъекты давления как особую кате­горию групп давления в силу той исключительной роли, которую они играют в российском политическом процессе. Таким образом, группы интересов могут самостоятельно осуществлять действия, квалифицируемые как политиче­ское давление (становясь фактически группами давления), либо создавать для осуществления этой функции специаль­ные структуры, предназначенные для влияния на государ­ственную политику в интересах группы.

Если группы интересов представляют прежде всего социальный феномен, то группы давления (и субъекты дав­ления) — феномен преимущественно политический, базиру­ющийся на тех связях, которые возникают между членами группы, субъектами давления и институтами политической власти.

Третьим из названных нетрадиционных участников политического процесса являются лобби. Для того чтобы выделить качественные отличия лобби от двух предыду­щих, необходимо обратиться к предыстории возникновения лоббизма. В средневековой Англии словом «лобби» назы­вали крытые галереи и прогулочные площадки в монасты­рях. Позже ими стали обозначать вестибюль и коридоры в здании английского парламента, куда депутаты палаты общин уходили голосовать. В связи с отсутствием специ­альных кабинетов депутаты были вынуждены оставаться долгое время в этих коридорах Вестминстерского дворца, где их настигали, хватая за пуговицы сюртуков, первые лоб­бисты — толпы просителей со всех концов страны с жало­бами и ходатайствами.

Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жало­бами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.

Долгое время под лоббизмом в США понималось откры­тое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов. Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязываю­щий их регистрироваться и отчитываться о своей деятель­ности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, ино­странной политической партии, самостоятельного ино­странного субъекта, который занимался лоббистской дея­тельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвраще­нию нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместив­шие акцент с пропагандистской на политическую и эконо­мическую деятельность.

Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Кон­гресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупци­онную составляющую. Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности тер­мина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.

Под лоббизмом (англ. lobbyism, от lobby кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.

Некоторыми отечественными исследователями лоб­бирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения (Толстых).

Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского про­цесса взаимодействия государства и гражданского обще­ства в целях принятия определенных политических реше­ний. Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнитель­ную и судебную власть. По определению английского иссле­дователя С. Э. Файнера, под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государствен­ной власти в целях содействия собственным интересам.

Таким образом, лоббизм как процесс выступает в каче­стве специфической деятельности людей по оказанию дав­ления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Это — система и прак­тика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государствен­ных органов.

5. Модели и типология лоббизма

Каждая страна имеет свою модель лоббизма и техноло­гии его регулирования. Сначала рассмотрим зарубежный опыт.

В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и орга­низационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции).

И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают откры­тую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие офи­циальный доступ к ведомствам федерального правитель­ства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Рассмотрим зарубежные технологии регули­рования лоббистской деятельности в США, Канаде, Вели­кобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.

Американская модель лоббизма и его регулирования.

Раньше других стран пытались ввести политический лоб­бизм в правовое поле в США. В 1946 г. там был принят спе­циальный закон о регулировании лоббизма, в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В законе было определено, кто является лоббистом (§ 266)[1]. Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В законе (§ 267) подробно зафиксирована процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты[2]. Были также обозначены правовые ограничения лоббизма (§ 269). В частности, запрещены взятки и откро­венный подкуп членов Палаты представителей и Сената[3].

В 1971 г. в США вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях, гарантировавший государствен­ное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий в целях ограничения влияния групп дав­лений, желающих провести своего президента к власти. В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов. В 1979 г. была соз­дана Американская лига лоббистов, которая издает еже­месячный бюллетень, разъясняет особую роль профессии лоббиста в объективном принятии государственных реше­ний. В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельно­сти, действие которого распространялось на лоббирование не только в отношении законодательных, но и исполни­тельных органов власти, а также в пять раз были увеличены штрафы за нарушение закона. Облегчено положение пред­ставляющих коммерческие интересы иностранных лоб­бистов, которые теперь регистрируются наравне с их аме­риканскими коллегами. Исключение сохранилось только для работников посольств и межгосударственных организа­ций. Облегчение регистрации иностранных лоббистов было ответом на усиление влияния иностранного лобби в США. При этом только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятель­ность и выдавали себя за экспертов, консультантов, инфор­маторов и т.п.

Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обя­заны посылать детальный отчет о своей деятельности. В соответствии с Законом 1995 г. лоббистом считается человек, который тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долл. в течение 6 месяцев. Действие закона было распространено на лоббирование не только в отноше­нии Конгресса, но и исполнительных органов власти.

Ежегодно в США выходит справочник «Вашингтон­ские представители», в котором содержатся данные о годо­вой деятельности лоббистов со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В одном таком ежегодном справочнике было официально зареги­стрировано 15 тыс. лоббистов.

Ограничения на лоббистскую деятельность в США накладываются не только законами, но и этическими дирек­тивами и правшами поведения для депутатов и служащих Конгресса, а также этическими директивами и профессио­нальными нормами для лоббистов, установленными добро­вольными организациями профессиональных лоббистов. 21 января 2009 г. президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов, запретив администрации Белого дома принимать от них подарки.

Канадская модель лоббизма и технологии его регу­лирования. Закон о регулировании лоббистской деятель­ности в Канаде был принят в 1988 г. Канадцы, в отличие от американцев, пошли от противного, определив в законе, что не является лоббизмом и на кого этот закон не распро­страняется[4].

Канадцы предложили свою классификацию лоббистов, к которым в законе отнесены: лоббисты-консультанты; кор­поративные лоббисты; лоббисты от организации.

Лоббисты-консультанты определяются как лица, кото­рые за плату в интересах любой организации или част­ного лица: 1) обращаются к госслужащему с целью: раз­работки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или измене­ния государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства; 2) организуют встречу госслужащего и третьего лица.

Корпоративные лоббисты — это лица, нанятые какой- либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилиро­ванной компании по вопросам, обозначенным для лобби­стов-консультантов.

Занятие лоббистской деятельностью в Канаде наклады­вает на ее участников обязательства предоставлять подроб­ную информацию о себе и своем работодателе[5].

Лоббисты от организации — это лица, которые явля­ются сотрудниками организации и любую часть обязанно­стей которых составляет общение с госслужащими в инте­ресах компании-работодателя по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов[6].

Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, явля­ется Центральное бюро регистрации Канады, которое каж­дый год публикует финальный отчет об их деятельности. За соблюдением требований закона следит специально назначаемый советник по этике, который также руково­дит работой по составлению «Кодекса поведения лобби­ста». При нарушении лоббистом статей закона или кодекса советник по этике организует расследование инцидента и по его завершению направляет отчет, включающий све­дения обо всех полученных лоббистом суммах и совершен­ных им расходах, в Центральное бюро регистрации Канады, а также в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.

Канадская система регулирования лоббистской дея­тельности считается более либеральной, чем американская. В ней отсутствуют ограничения на занятия лоббизмом уво­лившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности; непрозрачна система распределения государственных заказов; отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы и накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.

В отличие от США и Канады в других государствах при отсутствии специальных законов о лоббизме лоббист­ская деятельность регулируется другими законами и иными нормативными актами (например, в Великобритании, Гер­мании). Рассмотрим их модели лоббизма и технологии его регулирования.

Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.

Великобритания является страной с одним из самых либе­ральных подходов к вопросам лоббизма. Английский иссле­дователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобрита­нии, отмечает особую полезность лоббирования для уско­рения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.

В Великобритании нет закона о лоббистской деятель­ности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы). Нормативные акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих чле­нов парламента, а не заинтересованных групп давления.

Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандар­там публичной сферы, созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых. Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организаци­онных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной комму­никации в обществе.

По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут само­стоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Этому в Великобритании могут способствовать такие профессио­нальные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR, Институт PR. Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.

В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценива­ется более чем в 500 млн ф. стерлингов. Услугами извест­ных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, круп­ных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.

Оценивая технологии регулирования лоббизма в пар­ламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых инте­ресов членов парламента, включающий подробные сведе­ния обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских орга­низаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации, кото­рый также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).

Существует список требований, предъявляемых к чле­нам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами[7].

Помимо требований, предъявляемых к членам парла­мента, выделяется ряд общих требований к иным госу­дарственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности[8]. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами», где были детально прописаны правила пове­дения госчиновников при общении с лоббистами.

Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов, в котором журна­лист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в пар­ламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент.

Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в изби­рательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов[9].

Важным препятствием для развития нелегального лоб­бизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов. Работа обеих палат парламента Великобритании, за редким исключением, проходит открыто. Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парла­мента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат[10].

Свободный доступ заинтересованных лиц предусмо­трен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов начи­ная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.

Опыт Германии в регулировании лоббистской деятель­ности. В Германии нет единого федерального закона о лоб­бистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».

Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в дея­тельности германского парламента разрешено участие экс­пертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.

«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г. Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуж­дение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересован­ности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародо­вать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует.

Согласно «Единому положению о федеральных мини­стерствах», участие экспертов из заинтересованных струк­тур разрешено при разработке законопроектов в федераль­ных министерствах. Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти.

«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г. Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Положение предусматривает открытую публика­цию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассо­циации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридиче­ских и физических лиц, то «Положение о регистрации сою­зов и их представителей при Бундестаге» — только на юри­дических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.

При регистрации германский лоббист должен предста­вить следующие сведения: название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист; состав правления; область интересов организации; коли­чество ее членов; имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Прави­тельстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы инте­ресов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.

В соответствии с данным положением в палатах гер­манского парламента представлены несколько сотен лоб­бистских структур федерального уровня. Благодаря реги­страции лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных коми­тетов, откровенно формулировать свои мнения и требова­ния на открытых слушаниях и т.п.

К недостаткам германской практики регулирования лоб­бизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государ­ственных органах.

Французская модель регулирования лоббизма. Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 80-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.

В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму, призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересован­ных групп.

Определенную роль в регулировании лоббистской дея­тельности играет и Социально-экономический совет, соз­данный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и при­зван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоб­бистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.

Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возник­новение проблем, связанных с обеспечением при форми­ровании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп. Однако существующие ограничения не мешают спе­циально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних инте­ресов в органах государственной власти.

Французские консалтинговые фирмы в области вза­имодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг. Среди них можно выде­лить следующие услуги: продвижение идей заинтересован­ной стороны в органах власти, теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнитель­ной власти для принятия или изменения конкретных реше­ний, внесение нужных изменений в законодательство и т.п.

Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при прове­дении взаимоотношений с органами государственной вла­сти Франции: консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.

Оценивая зарубежные технологии регулирования поли­тического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоб­бистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в орга­нах государственной власти. Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена оконча­тельно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.

6. Особенности развития лоббизма в России

Цивилизованное лоббирование есть процесс отстаивания своих интересов политическими и корпоративными структурами в госу­дарственных кругах, основанный на взаимном уважении и признании интересов сторон. Следовательно, лоббирование есть одна из форм общественного диалога между обществом и государством, формы и методы которого зависят от типа государства и уровня организации общества.

Современный российский лоббизм не возник на пустом месте. Опре­деленные его черты берут свое начало из предшествующей советской системы. Обращаясь к вопросу об этапах развития лоббизма в России в период трансформации общества и власти, можно согласиться с по­зицией С. Перегудова. По его мнению, эволюция групповой политики шла по линии трансформации: посттоталитарный бюрократический корпоративизминдивидуально-групповая форма лоббизма в годы перестройки, когда рассыпались старые стабильные системы — анар­хический (или дикий) лоббизм в постсоветский период корпоративистско-плюралистический лоббизм к концу 1990-х гг.

Специфика советского лоббизма была обусловлена, прежде все­го, отсутствием сильных рынков при наличии сильного государства с развитой бюрократической системой управления, обеспечивающего управление представительства интересов различных социальных групп в системах исполнительных и законодательных органов власти. Слабые, во многом диспропорциональные рынки вели к дефициту и нехватке ре­сурсов, что способствовало параллельному воспроизводству, наряду с формальными отношениями, сетей неформальных связей между госу­дарственными институтами и отдельными группами интересов.

В результате слома советской политической системы была разру­шена и присущая ей бюрократически-корпоративная система пред­ставительства интересов. На время возникла институциональная не­определенность во взаимоотношениях государства и бизнеса. Часть прежних бюрократических немаркетинговых каналов представитель­ства интересов была разрушена или стала неэффективной в условиях становящейся рыночной экономики. Другие, наоборот, укрепились, по мере того как предприятия, банки, иные экономические акторы и органы управления осваивали стратегии адаптации к новым институ­циональным условиям. Наконец, родились новые сети взаимодействия бизнеса и власти.

В результате образования новой институциональной среды госу­дарство стало испытывать на себе давление множества неупорядочен­ных индивидуально-групповых интересов, что закономерно привело к осознанию необходимости внести во взаимоотношения власти и биз­неса определенный порядок. В результате в России возникла корпоративистско-плюралистическая форма лоббизма.

В России проблема лоббизма как проблема практическая стоит достаточно давно. Теоретическое «открытие» лоббизма юристами состоялось в на­чале 1990-х гг. В Иркутской области Малый совет Иркутского област­ного совета народных депутатов своим решением от 15 декабря 1992 г. № 14/6 принял нормативный правовой акт «О правотворчестве и нор­мативных правовых актах Иркутской области», седьмая глава которо­го была прямо посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области.

Работа над законопроектом о лоббизме на федеральном уровне началась также в 1992 г. в рамках нескольких комитетов Верховного Совета РФ. Руководителем рабочей группы был Н.Г.Зяблюк. Соглас­но концепции разработчиков, закон должен был распространяться только на парламент и законодательную власть. Предполагалось так­же, что лоббистом может быть как юридическое, так и физическое лицо, но уже в Государственной Думе первого созыва было принято решение распространить этот законопроект на все ветви государс­твенной власти и считать лоббистом только физическое лицо. В марте 1994 г. законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был внесен в Госу­дарственную Думу. Авторами законопроекта являлись В.А. Лепехин и А.С. Автономов.

Новый законопроект предполагал не только регистрацию, но и аккредитацию лоббистов, выдачу им «лицензий» на право заниматься лоббистской деятельностью, анализ их деятельности Министерством юстиции РФ, их отчетность перед Администрацией Президента и Пра­вительством РФ. В проекте закона содержалось правовое регулирова­ние порядка создания лоббистских структур; порядок их регистрации, отчетность перед органами власти; ответственность лоббистов; про­блемы иностранного лоббизм. В случае принятия данного закона рос­сийский законодатель получал бы возможность контролировать зару­бежных лоббистов. Вместе с тем закон является базовым, рамочным. Он распространяется только на тех лоббистов, которые зарегистри­ровались в качестве таковых, намерены вступить во взаимоотношения с государством в правовом варианте.

Предлагаемый законопроект, по мысли его разработчиков, дол­жен был способствовать легализации и регламентации лоббизма, ко­торый в настоящее время существует как «теневой» и неофициальный институт. В течение нескольких лет по данному вопросу велись актив­ные консультации.

По мнению большинства экспертов и представителей деловых кру­гов, правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей раз­личных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Таким образом, широкая общественность признала необходи­мость принятия закона о лоббизме. Однако реальных шагов в этом на­правлении в последующие годы не было сделано.

Представители левой оппозиции в Государственной Думе по-преж­нему считают, что в России не решены социальные проблемы, лоб­бистская деятельность преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, а сам законопроект игнорирует интересы общественных организаций и объединений. К сожалению, лоббизм в России по-преж­нему рассматривается многими как чисто негативное явление, наряду с подкупом, коррупцией, шантажом.

Да и в Совете Федерации тоже нет единства мнений по этому во­просу. Так, например, председатель Совета Федерации С. Миронов в 2003 г. заявлял, что не считает своевременной постановку вопроса о разработке российского закона о лоббистской деятельности. «У Рос­сии много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, спе­циальная парламентская проблема — узаконивание и регламентация лоббизма». Правда, он попутно заметил, что, на его взгляд, «в самом лоббизме ничего страшного нет».

Еще одна проблема законодательного регулирования лоббистской деятельности — определение допустимых ее пределов как в плане арсенала средств и методов воздействия на органы государственной власти, так и того круга органов государственной власти, в отношении которых лоббистская деятельность не может быть признана право­мерной. В частности, недопустима легализация лоббистской деятель­ности в судебных органах власти, так как представительство интересов здесь осуществляется лицами с четко очерченными процессуальными правами и обязанностями. Также предосудительной представляется легализация лоббистской деятельности в системе избирательных ко­миссий, потому что это не только привело бы к смешению двух сис­тем политического представительства (партийно-территориального и функционального), но и всерьез дискредитировало бы принцип пред­ставительной демократии и контроля за законностью избирательного процесса.

Значительно более проблематичным является вопрос о легализа­ции лоббизма в структурах исполнительной власти. Законодательная практика зарубежных государств по-разному отвечает на этот вопрос. В Великобритании лоббистская деятельность признается допустимой только в отношении членов палаты общин, а также министров короны (так как последние также являются депутатами парламента). В США и Канаде лоббизм признается в органах как законодательной, так и исполнительной власти.

Оборотная сторона этой проблемы состоит в трудностях законо­дательного определения круга субъектов, имеющих право лоббиро­вать в органах государственной власти. Функция реализации группо­вых интересов, в том числе и посредством взаимодействия с органами государственной власти, присуща широкому кругу объединений с раз­личным правовым статусом. Речь идет о профессиональных союзах, корпоративных общественных объединениях, ассоциациях (союзах) предприятий, межрегиональных ассоциациях социально-экономичес­кого сотрудничества и т. д. Согласно действующему законодательству, эти объединения не рассматриваются как лоббистские фирмы, потому что их уставная деятельность носит публичный характер и основы­вается на добровольном участии граждан и юридических лиц. Введе­ние же в российскую правовую систему института лоббистских фирм с особым порядком регистрации и лицензирования деятельности не вписывается в существующую нормативную базу и вызовет коллизии с действующими законами «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «Об общественных объединениях», «О не­коммерческих организациях». В любом случае какие-либо строгие попытки принятия закона будут противоречить интересам институ­ционализированных групп давления, которые уже успели освоиться в нынешней системе функционального представительства интересов, крайне несовершенной с точки зрения общественного блага, но доста­точно удобной с точки зрения руководства такого рода объединений.

Сегодня основной вопрос в том, какая модель лоббизма утвердится в России на ближайший период. Олигархический лоббизм, в основном сформировавшийся к середине 90-х гг. XX в., продиктованный эгоис­тическим стремлением узкого круга групп интересов подмять под себя всё, включая государственные институты, или его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регули­рования будут созданы относительно равные условия для представи­тельства в органах власти отраслевых и разнообразных общественных интересов?

Переход к цивилизованной легальной модели лоббизма предпола­гает последовательное развитие демократии, институтов гражданско­го общества, повышение уровня доверия между всеми участниками со­циальных взаимодействий, установление в стране диктатуры закона, т. е. создание сильного правового государства, способного как про­тивостоять давлению ограниченных групп интересов, так и выполнить взятые на себя обязательства. Но при нынешней политической и эко­номической системе в России это вряд ли возможно. До тех пор, пока политика не будет введена в правовые рамки, пока не будет проведена институциональная реформа государственной системы управления, лоббизм будет существовать в той форме, в какой мы его сегодня на­блюдаем на федеральном и региональном уровнях.

Несмотря на то, что интерес к лоббизму в российском обществе постоянно повышается, серьезных социологических исследований это­го феномена по-прежнему мало. Слишком сложна и деликатна эта сфе­ра социальных отношений. Хотя очевидно, что без них сложно в полном объеме представить всю картину происходящих изменений в сфере вза­имоотношений бизнеса и государства. Поэтому ограничимся ссылками на отдельные исследования из числа проведенных в последние годы. Они в целом подтверждают вышеизложенные мнения и позиции отно­сительно главных тенденций и проблем развития лоббизма в России.

В 2002 году профессор университета штата Огайо Т. Фрай опубли­ковал исследование лоббистской деятельности в России.

Автор разделил государственную власть на три типа: федеральный уровень, региональный и муниципальный. Соответственно при вопро­сах об успешности лоббирования учитывались все три уровня. Так, выяснилось, что 12 % фирм так или иначе могут влиять на принятие решений федеральной власти, 15 % влияют на региональном уровне и 19 % на муниципальном. 38 % опрошенных фирм в Москве и Екате­ринбурге всегда или иногда оказывают влияние на власть, в Смоленске таких фирм только 13 %. В остальных городах процент такого рода фирм колеблется от 25 до 33.

В результате вероятностного анализа автор определил, что форма собственности фирмы не играет серьезной роли при лоббировании на федеральном уровне. При этом фирмы с большим количеством работ­ников и фирмы, входящие в бизнес-организации и ассоциации, более успешны в лоббировании на федеральном уровне.

На региональном уровне по-прежнему успешны крупные фирмы и члены бизнес-организаций. Но принципиальное значение приобрета­ет форма собственности фирмы. Государственные предприятия зна­чительно успешнее лоббируют свои интересы, чем другие фирмы. В то же время частные фирмы сильно проигрывают в лоббистской деятель­ности приватизированным фирмам.

На муниципальном уровне форма собственности фирмы снова те­ряет свое значение, в то время как размер фирмы (количество работ­ников) и членство в ассоциации по-прежнему играет роль.

Автор приводит пример вероятностного анализа для «средней» фирмы из Нижнего Новгорода. Коэффициент вероятности успешного лоббирования для приватизированного предприятия равен 0,11. Если фирма вступает в бизнес-организацию, то коэффициент возрастает до 0,31. Если переходит в государственную собственность, то вероят­ность равна 0,20. Таким образом, автор предсказывает, что наиболее успешными лоббистами на региональном уровне выступают крупные приватизированные фирмы, входящие в бизнес-организации.

Одним из вопросов исследования был вопрос о методах лоббиро­вания. Менеджерам был предложен список методов. 52 % успешных лоббистов используют прямые контакты и связи с государственными чиновниками. Но столь же популярен метод обращения в бизнес-орга­низации, которые лоббируют интересы фирмы (также 50 %). 33 % успешных лоббистов также используют масс-медиа для отстаивания своих интересов. И 23 % фирм иногда обращаются к профессиональным лоб­бистам. Большинство менеджеров характеризовало профессиональных лоббистов как людей, имеющих связи с государственными чиновника­ми, ответственными за принятие решений.

На Западе су­ществуют две основные гипотезы о том, как осуществляется взаимо­действие бизнеса и власти.

Первая гипотеза строится на утверждении, что бизнес «захватывает» власть и практически не несет никаких финансовых издержек. Многочисленные работы, по­священные российским олигархам и ФПГ, подтверждают данную ги­потезу.

Вторая гипотеза утверждает, что существует «обмен между элитами», в ходе которого бизнес, получая определен­ные льготы от государства, несет расходы в социальной и иных сфе­рах.

И в том, и в другом случае бизнес-структуры лоббируют свои ин­тересы перед государством. Принципиальное различие состоит в том, какую цену бизнес платит за благосклонность государства. В одном случае это расходы на избирательную кампанию «своего» кандидата или финансовая помощь (взятка) конкретному государственному чи­новнику, а в другом случае это производственные расходы, связанные с созданием рабочих мест, содержанием социальной сферы налого­выми отчислениями. Вторая модель считается более цивилизованной и широко распространена на Западе. В своем исследовании Т. Фрай попытался определить, какая модель отношений более соответствует современной России.

Во-первых, успешность лоббирования в России зависит от уровня власти и формы собственности фирмы.

Во-вторых, вопреки распро­страненному мнению, что только личные связи руководства фирмы являются залогом успеха при лоббировании, автор показывает, что столь же успешным методом является присоединение к бизнес-орга­низациям и ассоциациям. Также растет роль нанятых профессиональ­ных лоббистов.

В-третьих, в России развивается модель «элитного обмена» при установлении отношений бизнеса и власти. Модель «за­хвата» власти бизнесом остается в прошлом или является характерной для олигархических структур или крупных финансово-промышленных группировок.

Т. Фрай разделил всех респондентов на две группы: в первую вошли фирмы, утверждавшие, что они успешные лоббисты, а во вторую — все остальные.

По мнению автора, в России преобладает модель «элитного обмена».

В 2004 г. Ассоциацией менеджеров было проведено исследование на тему «Развитие цивилизованного лоббирования в России». Основ­ные результаты этого исследования следующие.

1.       Для 70 % респондентов лоббирование в современной России озна­чает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов. Несмотря на сформировавшийся негативный оттенок слова «лоббирование», всего 10% представителей делового сообщества счи­тает лоббирование источником коррупции. В то же время всего лишь 15 % опрошенных руководителей предприятий понимают под лоббированием систему специализированных агентств, оказывающих влияние на государственную власть в интересах бизнеса, а также информаци­онное и общественное сопровождение принимаемых решений в госу­дарственных органах. Столь низкая оценка институциональной со­ставляющей лоббирования объясняется прежде всего неразвитостью цивилизованных механизмов лоббирования в России, отсутствием за­конодательного закрепления лоббистской деятельности.

2.       Более половины компаний - 55 % - указали на наличие специализированной единицы или ответственного лица в своей структуре, ответственных за взаимодействие с органами государственной власти. При этом в 30 % компаний этим занимается специализированная служ­ба (отдел, департамент) по связям с органами государственной власти.

3.        При оценке восприимчивости ветвей власти к интересам бизнеса 50 % опрошенных отдали свои предпочтения исполнительной власти, 30 % — законодательной.

4.       Следующий вопрос был посвящен определению уровней власти, на котором она наиболее открыта к диалогу с бизнесом. Респондентам было предложено отметить один или сразу несколько уровней влас­ти. Первое место с 50 % ответов получила региональная власть, второе место поделили федеральный и муниципальный уровни с 30 % ответов. 15 % указало, что власть не открыта к диалогу с бизнесом ни на одном из перечисленных уровней.

5.       Респонденты высоко оценили перспективы участия делового со­общества в процессе выработки государственных решений в России. По мнению 95 % из них, это позитивно отразится на качестве принимаемых государственных решений, в то время как лишь для 5 % из них это озна­чает легализацию коррупции.

Вывод, к которому пришли авторы проведенного исследования, показывает, что, во-первых, деловое сообщество в целом готово к диа­логу с государством и считает, что его участие должно эффективно сказаться на качестве деятельности правительственных органов. Более чем половина крупных и средних российских компаний имеют в своих структурах персонал, профессионально занимающийся взаимодействи­ем с органами государственной власти, т. е. кадры, способные представ­лять интересы бизнеса перед лицом государства. И, во-вторых, низкий уровень диалога бизнеса и государства на данный момент можно объ­яснить, прежде всего, отсутствием эффективных механизмов такого взаимодействия и недостаточностью каналов мобилизации делового сообщества в продвижении своих интересов.

Подводя итог всему сказанному, можно констатировать следующее. По сути дела, уже около 20 лет вопрос институционализации и легализации лоббизма как института взаимодействия бизнеса и государства поднима­ется и обсуждается на самом высоком уровне, но серьезного продвижения в его решении пока не произошло. Очевидно, тому есть несколько различ­ных причин. По нашему мнению, суть проблемы заключается в следующем.

Во-первых, сложившаяся нормативная практика лоббирования в целом устраивает часть основных ее участников, которые получают от ее существования свою выгоду.

Во-вторых, отклонение от сложившихся норм лоббирования мо­жет быть невыгодно самим агентам вследствие увеличения их трансакционных издержек. Существует так называемый эффект координа­ции, согласно которому, чем большее число агентов следует некоторой норме или правилу поведения, тем меньше связанные с ней трансакционные издержки и тем большие трансформационные издержки несет каждый отдельный агент, решившийся ее нарушить.

В-третьих, нельзя не учитывать культурную инерцию, возникаю­щую как следствие нежелания агентов менять стереотипы поведения, доказавшие в прошлом свою эффективность.

Поэтому сегодня в обществе и государстве, в принципе, осознается потребность в создании новых норм и правил лоббирования, адекват­ных сложившимся экономическим, политическим и социальным условиям современного российского общества, но не хватает ресурсов для перехода к ним. Никто - ни бизнес, ни власть - не хочет нести допол­нительные трансформационные издержки по переходу от сложившейся во многом теневой практики лоббирования к новой открытой цивилизо­ванной системе. Отдельные попытки институционализировать лоббизм в России предпринимаются давно, но достичь поставленной цели пока не удается. Поэтому малоэффективная, но устойчивая к внешним воз­действиям система лоббирования продолжает свое функционирование. И она будет существовать до тех пор, пока бизнес и власть, государс­тво и общество не смогут договориться о справедливом распределении трансакционных издержек, связанных с переходом к новой, более цивилизованной модели осуществления представительства интересов, несмотря на все отдельные попытки изменить сложившуюся практику.

Можно выделить несколько периодов развития полити­ческого лоббизма в Российской Федерации.

1.       1991-1995 гг. — стихийный этап, расцвет «криминаль­ного лобби», «коридорный» лоббизм.

2.      1995-2004 гг. — постепенное развитие и институционализация лоббизма, образование ассоциаций бизнеса, формирование крупных федеральных и региональных хол­дингов и рост их заинтересованности в процессе принятия решений в государственных органах власти, продвижение преимущественно корпоративной модели лоббирования.

3.      С 2004 г. — совершенствование правовой среды, попытки выстраивания «цивилизованных» отноше­ний между властью и обществом, консолидация мелкого и среднего бизнеса, включение бизнеса в лоббистские ком­муникации, стремление создать плюралистические модели представительства интересов различных групп интересов в государственных институтах.

В 1990-е гг. в России была создана и начала функциониро­вать Национальная ассоциация лоббирования. Термин «лоб­бист» этой Ассоциацией применяется к тому человеку или структуре, кто проводит отдельно оплачиваемую лоббист­скую работу по внешнему заказу.

Российское Агентство экономических новостей с уча­стием «Независимой газеты» в течение нескольких лет регулярно проводит исследование «цивилизованного» лоб­бирования в России. Свыше 60 экспертов по 5-балльной системе определяют эффективность лоббирования около 240 претендентов — предпринимателей, политических дея­телей, чиновников — по продвижению проектов определен­ных групп интересов. В состав экспертов входят главные редакторы, руководители и экономические обозреватели ряда СМИ, руководители и представители государствен­ных, научных, общественных и других организаций, сами лоббисты.

В результате исследований «цивилизованного» лобби­рования в России были определены три «весовые» катего­рии лоббистов.

Первая — это «первые лица» коммерческих, государ­ственных и политических структур, в большей или мень­шей мере занимающиеся лоббированием, но с разной эффективностью.

Вторая группа лоббистов — это региональные влия­тельные представители. Большая часть их работы связана с выстраиванием взаимоотношений с Центром, от которых во многом зависит эффективность продвижения различных проектов регионального характера. Это особенно касается финансовых вопросов, от которых зависят бюджеты реги­онов, возможности выплаты зарплат, социальных посо­бий и т.п.

Третью группу лоббистов составляют профессионалы. В нее входят известные представители бизнеса и полити­ческие деятели, депутаты органов законодательной власти, которые, обладая большими связями, умело используют их для лоббирования интересов близких к ним структур. Раз­деление лоббистов на группы в некоторых случаях носит условный характер. Тем не менее общность критериев оценки эффективности лоббирования позволяет сравни­вать полученные данные для разных групп лоббистов. Они публикуются в «Независимой газете» и представлены на ее сайте в Интернете.

Говоря об эволюции лоббизма в России за последние 20 лет, эксперты отмечают, что все большее распростране­ние получает «цивилизованный» лоббизм. Например, раз­вивается практика взаимных консультаций, совместной разработки бизнесом и властью программ развития как на федеральном, так и региональном уровне.

Площадок, форм общения бизнеса и власти не так много. Одной из них является Общественная палата Рос­сии, где обсуждаются важные законопроекты до рассмотре­ния и принятия их Государственной Думой и утверждения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, там велось обсуждение нового закона «Об образовании», в который было внесено множе­ство поправок.

В высших органах законодательной власти России в рамках различных комитетов было введено так называе­мое нулевое чтение законопроектов с приглашением на него различных представителей заинтересованных структур. Практически во всех комитетах Государственной Думы и Совета Федерации функционируют специальные экс­пертные советы, в которые входят представители различ­ных заинтересованных структур бизнеса и общественности. Они также участвуют в обсуждении готовящихся законода­тельных инициатив, предлагают разработку новых законо­проектов в той или иной сфере государственного регулиро­вания. Полезную роль для продвижения интересов бизнеса играют консультирование, экспертизы, осуществляемые Торгово-промышленной палатой России, а также Россий­ским союзом промышленников и предпринимателей. Все это является законным и цивилизованным способом диа­лога между заинтересованными группами и структурами и государственными органами.

Здесь также следует отметить широкое распространение косвенных методов воздействия — проведение PR-акций, формирование общественного мнения, а также имиджа раз­личных компаний. Важным направлением лоббирования внешних интересов является формирование положитель­ного имиджа страны и отдельных регионов на междуна­родной арене.

Таким образом, в 2000-х гг. в России с некоторым запоз­данием и преодолением определенных препятствий идет формирование механизма влияния частных и обществен­ных организаций на процесс принятия решений органами государственной власти по вопросам внутренней и внеш­ней политики. Уже разработано и представлено в Государ­ственную Думу четыре законопроекта о лоббизме, но им не был дан ход. Возможно, еще не созрели социально-психологические условия для принятия такого закона. В обще­ственном сознании политический лоббизм связывается с коррупцией. Поэтому принятие закона о лоббизме оце­нивается многими негативно. Для превращения политиче­ского лоббизма в специфический институт политической системы в Российской Федерации еще не пришло время и не созрели условия.

Литература

Джанда К., Берри Д.М., Годман Д., Хула К.В. Трудным путем демократии: процесс государственного управления в США / Пер. с англ. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.287-318.

Елисеев С.М.  Политическая социология: учебное пособие. СПб.: Издательство «Нестор-История», 2007. С.176-195.

Перегудов С.П. Политическая система России в мировом контексте: институты и механизмы взаимодействия. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. 431 с.

Политическая социология: учебник / под ред. Ж.Т.Тощенко. М.: Издательство Юрайт, 2012. С.239-260.

GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. Учебное пособие. / Под ред. Л.В.Сморгунова и Л.Н.Тимофеевой. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2012. 407 с.

 

[1]  Это — любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денеж­ные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач: а) принятия или откло­нения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; б) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».

[2]  Согласно закону, лоббист представляет под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистри­руемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма, сумма вознаграждения; сумма и цели выде­ленных на расходы средств; подробные отчеты, в которых приводятся все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предше­ствующем квартале; лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат; наименования каких-либо докумен­тов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законо­проектам, которым оно, согласно договору о найме, должно препятство­вать либо оказывать поддержку.

[3]  Нарушителям могут быть установлены: штраф до 5000 долл., либо тюремное заключение на срок не более 12 мес., или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры — лишение права зани­маться в течение трех лет лоббистской деятельностью.

[4]  Действие закона не распространяется на следующих лиц: членов законодательных или исполнительных органов власти провинций; членов дипломатических миссий, представляющих в Канаде интересы иностран­ных государств; членов представительства ООН, а также других между­народных организаций, для которых законодательно предусмотрены иммунитет и привилегии.

Лоббизмом, согласно этому закону, не считается: устное или пись­менное обращения к парламенту, совершенные в ходе процедур, пись­менные стенограммы которых доступны общественности; обращение к госслужащему со стороны физического лица с целью применения или интерпретации любого акта парламента в интересах этого физического лица или компании, которую он представляет; обращение к госслужа­щему, совершенное в ответ на письменный запрос со стороны госслужа­щего с просьбой дать совет или комментарий касательно разработки зако­нов, заключения контракта для удовлетворения потребностей государства.

[5]  Лоббисты-консультанты и корпоративные юристы должны отпра­вить в регистрирующий орган следующую информацию: свое имя и место работы; имя и юридический адрес работодателя; организационно-право­вую форму компании-работодателя, а также любой аффилированной компании, заинтересованной в действиях лоббиста; вид деятельности компании-работодателя; вопросы, по которым лоббист обращался к госу­дарственным служащим; государственные органы, в которых работают госслужащие, с которыми общался лоббист; методы коммуникации между лоббистом и госслужащим.

[6] Компания-работодатель должна отправить в регистрирующий орган информацию обо всех своих сотрудников, занятых в лоббистской деятельности (даже тех сотрудников, чье индивидуальное время занято­сти лоббистской деятельностью меньше 20%).

[7]  Член парламента не должен получать материальное вознагражде­ние от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте — голосова­ние, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законода­тельному предложению, а также за попытки убедить своих коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий. Член парламента должен раскрывать информацию о полученных денежных вознаграждениях за другие услуги, связанные с парламентской работой, а также предоставлять контракты об оказании этих услуг.

Член парламента должен сообщать о своих интересах, внося их в ежегодно публикуемый реестр. При возникновении конфликта между своими личными и общественными интересами член парла­мента должен ориентироваться на общественный интерес. Он не может выносить на обсуждение проблемы, затрагивающие декларированный им интерес.

[8]  Государственные служащие должны документировать свои кон­такты со сторонними организациями и лицами, не должны разглашать конфиденциальную информацию, не должны принимать подарки, денеж­ные переводы и т.п. При возникновении конфликта между своими лич­ными и общественными интересами государственный служащий должен ориентироваться на общественный интерес.

[9]  Господдержка оказывается только тем партиям, от которых по край­ней мере два кандидата были избраны на предыдущих всеобщих выбо­рах или избран один кандидат, если за него проголосовали как минимум 150 тыс. избирателей. Каждое полученное место в парламенте оценива­ется в 3743 ф. стерлингов плюс 7,48 ф. стерлингов на каждые 200 подан­ных голосов.

[10] Ежедневно выходит официальный отчет о дебатах в парламенте, в котором содержатся протоколы заседаний, речи членов парламента, а также ответы на парламентские запросы. Палата общин издает также еженедельный информационный бюллетень, в котором излагаются под­робности парламентской деятельности. Еженедельный информацион­ный бюллетень, а также отчеты специальных парламентских комитетов и судебные решения Палаты лордов можно найти на сайте парламента Великобритании по адресу: www.parliament.uk

К оглавлению курса

На первую страницу