Тема 6. Территориально-политическая децентрализация

1.      Основные понятия

Территориально-политическая децентрализация может рассматриваться как целенаправленная политика, проводимая государством в рамках процесса регионализации.  Децентрализация представляет собой сознательно выбранное направление в региональной политике государства. В процессе децентрализации идет развитие само­управления в регионах и на местах, процесс принятия политических решений частич­но смещается в сторону регионов. Центр разгружает себя от части полномочий, пе­редавая их на места и способствуя развитию самоуправления.

Важной составляющей децентрализации является деволюция — передача пол­номочий от центра к регионам и структурам самоуправления на местах.

Особым процессом является федерализация — развитие федеративных отно­шений в государстве, переход от унитарной к федеративной модели.

Федерализацию и децентрализацию необходимо отличать друг от друга. Эти два процесса могут совпадать в том случае, если происходит реорганизация унитарного, централизованного государства на федеративных началах. Однако возможна и про­тивоположная ситуация, когда автономные политии объединяются в федерацию. В таком случае федерация появляется в результате процессов централизации, создания нового государствообразующего центра. В последнем случае можно говорить о своеобразном процессе "федеративной цен­трализации".

Для описания процессов децентрализации и федерализации следует опреде­лить понятие "асимметрия". Речь идет об асимметрии территориально-государст­венного строительства. Асимметрия предполагает наличие статусных и иных политических различий между регионами в государстве, когда можно говорить о существенных межрегиональных различиях.

Территориально-политическую асимметрию не следует пу­тать с неоднородностью (гетерогенностью) региональной структуры. Различия между регионами существуют всегда, они обусловлены этнокультурными, социально-эко­номическими и природно-географическими факторами. Территориально-полити­ческая асимметрия относится к политическому неравенству регионов, различиям, связанным с их статусом и объемом полномочий. Она возникает в результате не­равномерности в процессах децентрализации (или "федеративной централизации"), когда одни регионы получают более высокий политический статус, а другие — бо­лее низкий. Выше на примере административно-территориального деления можно было увидеть статусные различия между регионами в некоторых федерациях (когда одни регионы не имеют статуса субъектов федерации, или, наоборот, в государстве есть автономные регионы, наличие которых позволяет говорить о нем как о феде­рации).

Описывая формирование территориально-политической асимметрии по­лезно использовать понятие "форалистическое устройство". Это понятие происхо­дит от испанского "fuero", которое означает старинные законы, которые в средне­вековой Испании давали определенные привилегии городам и регионам. Речь, таким образом, идет об адресных формах региональной политики, когда определенная тер­ритория получает свои полномочия с помощью специального нормативного акта. Результатом такой политики становится асимметрия. В современной Испании этот термин стали использовать в связи с переходом к системе автономных сообществ в процессе радикальной децентрализации. При этом были предусмотрены индивидуальные договоренности с центром по устрой­ству и объему власти, которыми пользовались Страна Басков и Каталония — ре­гионы с политически наиболее активными местными сообществами. Поскольку за­коны позволяли и другим автономным сообществам претендовать на особые права и полномочия, этим правом воспользовались Андалусия и Галисия.

2.      Децентрализация в унитарных государствах

В современных государствах процессы децентрализации являются распространен­ным явлением. Их развитие означает отход от модели сугубо унитарного государства, в котором принятие политических решений является исключительной прерогати­вой центра, а регионы выступают в качестве простых объектов управления. Такое государство нередко признается неэффективным, поскольку не учитывает регио­нальные интересы, что в свою очередь может вести к упадку и росту недовольства в регионах. Сосредоточение всех возможных функций в центре ведет к чрезмерной бю­рократизации, созданию громоздкого и неэффективного аппарата, не способного опе­ративно и адекватно решать проблемы территорий.

В этой связи государство может сделать принципиальный выбор в пользу децентрализации, глубина которой и наличие элементов асимметрии являются очень разными. Наибольший интерес представляют тенденции децентрализации в евро­пейских унитарных государствах, которые, не заявляя о преобразовании в федера­ции, в то же время сознательно проводят деволюцию.

Такие тенденции достаточно рано стали развиваться в Италии, которая от­личается высокой степенью региональной неоднородности, отражающей сложный исторический процесс формирования единого государства из множества террито­рий со своей историей и идентичностью. Основы децентрализации были заложены уже конституцией 1948 г., в частности определившей особый статус пяти областей. Новый этап децентрализации в Италии связан с 1967—1970 гг., когда прошли вы­боры советов в областях с обычным статусом. Наконец, в 2001 г. проводился рефе­рендум, целью которого было расширение полномочий областей.

Смена политического режима в Испании и Португалии и развитие демокра­тических процессов сопровождались в 1970 гг. децентрализацией. Наиболее ради­кальные изменения произошли в Испании, где возникла система автономных со­обществ, предусмотренная конституцией 1978 г. Если в Испании вся страна подели­лась на автономные сообщества, то в Португалии в большей мере следовали сугубо форалистическим принципам, создав в 1976 г. два автономных заморских региона - Азорские острова и Мадейра (в 1997-1998 гг. их автономия была расширена).

Традиционно унитарная Франция приняла в 1982 г. закон об административ­ной децентрализации. Этот закон предусматривал деление страны на регионы, в ко­торых действуют региональные советы — органы самоуправления с определенными полномочиями. Уровень регионов был создан над уровнем департаментов и стал, таким образом, новым первым управленческим уровнем. Аналогично в Испании автономные сообщества представляют собой объединения провинций. Возвраща­ясь к Франции, следует обратить внимание и на решения о предоставлении автономии острову Корсика в Средиземном море (закон был принят в 2001 г.). По этому закону Корсике предоставляются ограниченные права в адаптации общенациональ­ных законов в таких областях, как транспорт, культура и сельское хозяйство (но только после одобрения в Париже).

Процессы децентрализации развиваются и в Великобритании, где главную роль в этом процессе сыграли акты 1998 г. До этого периода особый статус имела Северная Ирландия, где одновременно сохранялась высокая степень политической нестабильности. Акты 1998 г. определили основы самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии.

В качестве важной тенденции следует определить создание асимметричных унитарных государств. Их асимметрия возникает вследствие предоставления ав­тономии отдельным, "особым" частям территории. Глубину этой тенденции можно определить, установив, какая часть населения и какая часть территории получают автономию. Например, в Португалии, Франции, а также Финляндии речь идет о небольших, географически обособленных перифериях. В Италии и Великобрита­нии это уже значительная часть государства.

Рассмотрим пример Италии, где прослеживается тенденция к самой глубо­кой регионализации и децентрализации. Итальянская конституция определяет пять областей, которые имеют особые формы и условия автономии согласно спе­циальным статутам, установленным конституционными законами (Сицилия, Сарди­ния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста).

В 1971 г., например, был принят статут Трентино-Альто-Адидже (автономная область в Северной Италии). Он предусматривает избра­ние местной легислатурой главы региона, который возглавляет его правительство. При этом выборные советы существуют во всех областях Италии, а не только в пяти областях с особым статусом (в 1970 г. прошли первые выборы в областные советы). Эти советы формируют джунты (исполнительный орган власти) с председателями из числа членов совета. В их компетенции находятся такие вопросы, как жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. На референдум 7 октября 2001 г. в Италии были вынесены такие вопросы, как пра­во регионов назначать судей, решать вопросы налогообложения, здравоохранения, образования и охраны окружающей среды. Этот референдум даже трактовался в некоторых источниках как переход Италии к федерализму. Однако, несмотря на формально положительный ответ избирателей (64,2%), явка на этот референдум составила всего лишь 34%. Пример Италии важен тем, что наряду с более глубокой автономизацией пяти областей здесь прослеживается тенденция к переустройству всего государства на принципах децентрализации.

Интересные примеры асимметричной децентрализации связаны и с другими странами. Один из важнейших примеров — Великобритания. Эта страна с историко-географической точки зрения может быть разделена на "ядро" — Англию и три крупных региона "кельтской периферии"Шотландию (имевшую в прошлом свою государственность), Уэльс и Северную Ирландию. Здесь в 1979 г. закончились не­удачей референдумы о создании парламентов в отдельных регионах страны. Зато ус­пешными были референдумы в 1997 г., что и позволило в 1998 г. принять специ­альные акты, определившие порядок самоуправления в Шотландии, Уэльсе и Се­верной Ирландии.

       Акт о Шотландии позволяет этой части Соединенного королевства иметь свой парламент и исполнительный орган во главе с первым министром (первый министр назначается королевой из числа членов шотландского парламента, при­чем парламент имеет право номинировать первого министра, первый министр назначает министров из числа депутатов).

       Акт об Уэльсе предполагает создание национальной ассамблеи с испол­нительным комитетом во главе с первым секретарем ассамблеи.

       Северная Ирландия имела самоуправление с парламентом и правитель­ством в 1922—1972 гг., но развитие политического кризиса и волнений на конфес­сиональной почве (католики против лояльных Лондону протестантов) привело к их роспуску и фактической ликвидации автономии (парламент временно воссозда­вался в 1973, 1982 и 1988 гг.). Новый акт 1998 г. предполагал создание ассамблеи, введение поста первого министра и его заместителя (однако создать стабильно функционирующую структуру в Северной Ирландии вновь не удалось).

Великобритания — пример страны, где асимметричная децентрализация за­трагивает значительную часть территории. Известно немало случаев, когда автоно­мию получает только один регион, или она сводится к единичным случаям в срав­нении с основной территорией страны. Это — модель региона с особым статусом. Обычно он отличается от основной территории страны по этническим характери­стикам или в силу географической обособленности.

Одним из важных примеров являются Аландские островаостровная тер­ритория в составе Финляндии, где большинство составляет шведское население. Еще в 1921 г. Лига наций подтвердила принадлежность этой спорной территории Финляндии. Сейчас статус Аландских островов регулируется законом о самоуправ­лении от 1993 г. На Аландских островах есть свой парламент (лагтинг), действуют свои партии. Законодательное право лагтинга распространяется на развитие эконо­мики, коммунальное управление, образование и культуру, здравоохранение, внут­ренний транспорт, полицию, почту, радио и телевидение. При этом интересы Финляндии на островах представляет губернатор, а законы, принятые лагтингом, должны быть утверждены президентом страны (в случае выхода за рамки остров­ной компетенции президент налагает на аландские законы вето).

В положении единичных регионов с особым статусом в Португалии нахо­дятся автономные заморские регионы — Азорские острова и Мадейра, которые расположены в Атлантическом океане на большом расстоянии от основной терри­тории (но в то же время, в отличие от Аландских островов, не имеют этнической специфики). Конституция Португалии 1976 г. имеет хорошо разработанные статьи о региональной автономии этих территорий и органах самоуправления. Полномо­чия автономных регионов включают здравоохранение, социальное обеспечение, транспорт, вопросы занятости, школьное образование, спорт, рыболовство, туризм, сельское, торговое и промышленное развитие, адаптацию налогового режима и др. В автономных регионах действуют ассамблеи и местные правительства. Интересы Португалии представляет министр республики, который назначает главу местного правительства.

В то же время не следует считать, что процессы асимметричной децентрали­зации являются однонаправленными и необратимыми. Существует ряд примеров того, как государство вводило и отменяло автономию для своих отдельных частей. Например, на Мальте, которая состоит из двух основных островов — большой соб­ственно Мальты и небольшого Гозо, последний имел самоуправление. В 1961-1973 гг. на Гозо существовал Гражданский совет, который занимался вопросами публичных работ и общественного благосостояния. С 1987 г. решение проблем Го­зо осуществляется иным способом — через общенациональное правительство, в котором есть специальное министерство Гозо.

Процесс создания этнических автономий оказался непростым на Филиппи­нах, хотя конституция страны предполагает создание автономных регионовМу­сульманского Минданао (часть южного острова Минданао) и Кордильеры (рас­положен на острове Лусон). Однако плебисциты 1989 г. закончились неудачно. На Минданао за вхождение в состав автономного региона голосовали только четы­ре провинции, причем предполагаемая столица региона в его состав вступать не захотела. В Кордильерах плебисцит имел положительный результат только в од­ной провинции, после чего в 1991 г. автономия была отменена. Однако, несмотря на противоречивый и неуверенный старт автономизации, в дальнейшем эти авто­номные регионы все-таки были созданы.

Отмена региональной автономии в некоторых конфликтных ситуациях мо­жет вызывать заметную напряженность. Например, в Индонезии на особый статус претендует провинция Ачех на севере Суматры. Эта провинция имеет развитую мусульманскую идентичность. В 1969 г. она получила особый статус. Однако уже через пять лет, в 1974 г., автономия была отменена, что привело к неудачной по­пытке провозглашения независимости Ачеха в 1977 г. В настоящее время Ачех яв­ляется одной из "горячих точек" Индонезии.

3.      Создание регионалистских государств

Следующим шагом в процессе децентрализации является реорганизация всей тер­ритории страны. Это — шаг на пути к федерализации государства. Однако на этом этапе государства не используют федеративную самоидентификацию и не вводят в полной мере федеративную модель. Наиболее распространенным обозначением для таких случаев является "регионалистское государство". Это — переходная форма между унитарным и федеративным государством. В нем имеет место симметричная регионализация (децентрализация) в отличие от асимметричной, описанной выше. Д. Элейзер говорит в таких случаях о конституциональной регионализации.

Ярким примером регионалистского государства является Испания. Консти­туция 1978 г., принятая после ликвидации унитаристского режима генерала Фран­ко, обеспечила создание семнадцати автономных сообществ (областей), а также двух автономных городов. Конституция прямо запрещает создание федерации ав­тономных сообществ, т.е. о федерализме де-юре в Испании говорить нельзя. Дру­гими словами, невозможны горизонтальные договорные отношения между авто­номными сообществами (как известно, на основании таких отношений создава­лись некоторые "исторические" федерации). Но при этом уровень самоуправления в автономных сообществах велик. Кроме того, автономные сообщества представля­ют собой форму добровольного объединения провинций, т.е. элементы классиче­ского федерализма все-таки есть (решения об учреждении автономного сообщества подлежали утверждению национальным парламентом). В автономных сообществах действуют ассамблеи и правительственные советы (премьер избирается членами ас­самблеи и назначается королем Испании). Заметим, что в Испании все-таки наблю­даются элементы асимметрии в связи с некоторыми статусными различиями между автономными сообществами. Поэтому Испанию нельзя считать "чистым" примером симметричной децентрализации. На больший объем полномочий здесь претендуют две самых политически активных области с особым этническим составом населе­ния — Каталония и Страна Басков.

Еще одним примером служит ЮАР. Это государство формировалось, как и многие федерации, в процессе объединения колоний (Южно-Африканский Союз возник в 1910 г.). ЮАС был преобразован в республику, т.е. ЮАР, в 1961 г. Совре­менная ЮАР, возникшая после краха апартеида, представляет собой регионалист­ское государство. Его региональная структура определяется полиэтническим соста­вом населения и, отчасти, административными границами между бывшими коло­ниями. Конституция 1996 г. предусматривает законодательную автономию девяти провинций (административная карта была изменена), наличие у них конститу­ций, законодательных собраний и премьер-министров.

Идеи федерализации существуют в Шри Ланке с 1926 г., что связано с конф­ликтом двух этнических общин — доминирующих в ланкийской политике синга­лов и меньшинства — тамилов (которые при этом являются одним из крупнейших этносов в соседней Индии). В настоящее время страна делится на восемь провин­ций и определяется в конституции 1978 г. как нерушимый союз регионов. С 1987 г. действуют выборные провинциальные советы, провинциальные правительства с главными министрами, а также назначаемые президентом страны губернаторы. Провинции имеют право издавать свои законодательные акты. В стране идет раз­деление компетенции между уровнями власти. Однако ситуация остается неста­бильной в связи с нерешенностью тамильской проблемы. Так, провинциальные советы, избранные на тамильском северо-востоке, действовали в 1988—1990 гг., а затем были распущены.

Еще одним примером регионалистского государства можно считать Папуа Новую Гвинею. Эта страна получила независимость и обрела свою конституцию в 1975 г. Сложность региональной структуры, как и в случае с ЮАР, определяется полиэтническим составом населения и наличием реликтовых колониальных гра­ниц (так, в свое время были две отдельных колонии — Папуа и Новая Гвинея, объ­единенные только в 1949 г.). Папуа Новая Гвинея делится на 19 провинций с раз­витым самоуправлением: в них есть свои правительства. Закон 1995 г. установил, что премьеры провинциальных правительств избираются из числа депутатов на­ционального парламента (это решение принималось с целью сокращения штатов провинциального управления).

Попытка создания регионалистского государства прослеживалась в таком крупном и территориально неоднородном государстве, как Индонезия. Нестабиль­ная ситуация в этом государстве вызывала постоянные колебания между политикой централизации и децентрализации. Временная конституция 1949 г. провозглашала Индонезию федерацией, но была отменена в 1950 г. Индонезия имела достаточно развитое самоуправление на уровне провинций. Но в 1969 г. вышел новый закон о формировании органов исполнительной власти в провинциях (он предполагал огра­ничение автономии, возможность назначения центром главы района, который контролировал председателя органа самоуправления — Совета народных предста­вителей, при СНП создавались постоянные комиссии с более низким статусом вместо прежних самостоятельных постоянных исполнительных комитетов). Закон о региональном управлении 1974 г. привел к переносу основных функций само­управления на регионы второй степени, снизив уровень самоуправления в провин­циях (т.е. регионах первого порядка). Акцент, таким образом, был сделан на разви­тии местного самоуправления, в то время как региональное самоуправление в Индо­незии посчитали опасным для внутриполитической стабильности.

Процессы симметричной децентрализации и, соответственно, передачи пол­номочий региональным властям и проведения региональных выборов на данном этапе происходят во многих странах мира. Например, программа децентрализации была принята в Перу. В рамках этой программы в 2002 г. прошли выборы региональ­ных руководителей. Однако процесс деволюции остается незавершенным, и пол­номочия региональных властей в таких странах находятся в процессе определения.

От модели симметричной децентрализации, связанной с регионалистским государством, следует отличать модель конституционального самоуправления (тер­мин Д. Элейзера). Сходство заключается в том, что в обоих случаях на региональном уровне (т.е. на уровне ATE первого порядка) действуют органы самоуправления со своими полномочиями. Различие состоит в том, что самоуправление в регионах и ATE более низкого уровня представляет собой единую систему местного самоуправ­ления. В федеративном государстве региональное самоуправление и местное само­управление представляют собой два различных института: региональное самоуправ­ление, в отличие от местного самоуправления, обычно относится к системе государ­ственной власти. В регионалистском государстве отмечается промежуточная си­туация: региональное самоуправление развивается как особый институт в рамках, определенных государством.

В случае с конституциональным самоуправлением региональный уровень становится промежуточным, так как наиболее развитое самоуправление существует в ATE более низкого уровня. Провести разграничение между регионалистским госу­дарством и государством с конституциональным самоуправлением сложно. Опреде­лить, к какому типу относится то или иное государство, можно, исследуя всю сис­тему организации властных структур вплоть до местного самоуправления.

Примером конституционального самоуправления считается Япония, где с 1947 г. действует закон о местной автономии. Органы власти префектур (ATE пер­вого порядка) и муниципалитетов составляют единую систему местного самоуп­равления. При этом народ избирает как губернаторов префектур, так и мэров, как префектуральные, так и муниципальные ассамблеи. В ведении местных админист­раций находятся такие вопросы, как сохранение и развитие земельных угодий, борьба с последствиями стихийных бедствий, контроль над окружающей средой, трудовые отношения, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Пре­фектура в Японии рассматривается как территориальная структура, на уровне кото­рой происходит скорее координация муниципий, являющихся более значимым уровнем власти на местах.

К этому типу децентрализованных государств можно отнести и Нидерланды, известный пример "неудавшейся" федерации. На уровне провинций в Нидерлан­дах существует развитая система самоуправления (последняя конституция Нидер­ландов принята в 1983 г.). Здесь народ избирает легислатурыпровинциальные штаты, есть своя исполнительная власть, в которую входят представители провин­циальных штатов (но ее руководитель — королевский комиссар назначается прави­тельством страны). Однако муниципии здесь, как и в Японии, считаются более развитой системой самоуправления, в то время как провинции оказываются в по­ложении промежуточной и более слабой структуры. Что характерно, националь­ный парламент в Нидерландах может создавать и отменять провинции, менять их границы и т.п. (хотя на практике исторически сложившаяся система АТД в Нидер­ландах сохраняется).

Выборы органов регионального самоуправления проводятся и в других стра­нах, которые по своему типу ближе к конституциональному самоуправлению, чем к регионалистскому государству. Примеры можно найти в европейских странах. Наи­более распространены ситуации, когда население избирает местные ассамблеи с ог­раниченными правами в сфере нормотворчества (та же Франция). Возможны и более редкие случаи, когда население выбирает главу региона. Например, в Греции население выбирает номархов — руководителей номов, т.е. ATE первого порядка (греческая ситуация напоминает японскую). В странах Латинской Америки с их развитым регионализмом также есть интересные примеры. Например, выборы гу­бернаторов проводятся в Боливии, Колумбии, Перу и Уругвае.

Вообще выборная региональная власть является в мире распространенным явлением. В этой связи следует отличать полностью централизованные унитарные государства от частично децентрализованных унитарных государств. В первом слу­чае на региональном уровне нет органов власти, которые избирались бы населени­ем, и действует система строгого назначения региональных руководителей цент­ральными властями.

Само понятие "унитарное государство", впрочем, давно превратилось в услов­ность и просто обозначает государство, которое нельзя считать федеративным. В ре­альности существует множество очень разных моделей "унитарного" государства:

    асимметричная децентрализация разной степени глубины и территориаль­ного охвата;

    симметричная децентрализация — модель регионалистского государства;

    модель конституционального самоуправления;

    полностью централизованное государство с назначаемой региональной властью и отсутствием регионального самоуправления (такие государства при этом различаются по степени развития местного самоуправления, т.е. самоуправления на более низких субнациональных уровнях).

4.      Постколониальные модели децентрализации

Отдельного рассмотрения заслуживают ситуации, сложившиеся в современном мире на месте прежних систем "метрополия — колония". К настоящему времени прак­тически все заморские владения обладают органами самоуправления и могут рас­сматриваться в качестве особых периферий в сложных системах АТД. Прежние мет­рополии обычно обладают полномочиями в сфере обороны и внешней политики, оставляя все или значительную часть внутренних дел органам самоуправления. В этой связи можно говорить о постколониальных моделях децентрализации. Это — слу­чай, когда децентрализация совпадает с общемировым процессом деколонизации.

Большой интерес представляет французская модель деколонизации. Эта модель предполагает не только самоуправление в самом заморском владении, но и участие этой территории в общегосударственной политике. Все заморские владения Фран­ции, кроме Южно-Антарктических территорий, которые не имеют постоянного населения, представлены в национальном парламенте. Во всех действуют как местные партии, так и отделения общенацио­нальных французских партий (в разных сочетаниях и пропорциях).

В особом положении в системе французских заморских владений находится Новая Каледония, которая имеет статус заморской территории с 1946 г. Для Новой Каледонии наиболее характерны сепаратистские настроения. С 1984 г. в этом регио­не вводится самоуправление (ранее назначался верховный комиссар). Создан мест­ный парламент — Конгресс территории по главе с председателем. В 1987 г. прово­дился референдум о статусе, на котором более 98% высказались против независи­мости (выступающая за независимость организация — Национальный социали­стический фронт освобождения канаков референдум бойкотировала). Уступкой со стороны Франции стал общенациональный референдум 6 ноября 1988 г., на кото­ром французы поддержали закон об увеличении автономии. 14 июля 1989 г. было отменено прямое правление Франции в этом регионе. Проводится разграничение полномочий между Францией и Конгрессом территории. Наконец, французский премьер и лидеры партий Новой Каледонии подписали Договор о Новой Каледо­нии 5 июня 1998 г. Договор предусматривает переходный период на 20 лет, а затем проведение референдума о полном суверенитете. Таким образом, Новая Каледония занимает переходное положение в системе французских регионов и характеризует­ся высоким уровнем автономии с перспективой обретения независимости.

Другая заморская территория в Тихом океане — Французская Полинезия имеет статус заморской территории с 1958 г. В 1996 г. в рамках процессов децентра­лизации она обрела статус автономной территории. Наряду с верховным комис­саром, представляющим общенациональную власть (до 1977 г. регионом управ­лял французский губернатор), Французская Полинезия имеет свою легислатуру — территориальную ассамблею и правительство.

Еще одна тихоокеанская заморская территория — Уоллис и Футуна (она имеет статус заморской территории с 1961 г.), наоборот, обладает низким уровнем самоуправления, что легко объясняется ее малыми размерами и населением. Здесь центральной фигурой является назначенный Францией главный администратор, а самоуправление представлено территориальной ассамблеей, совещательным Со­ветом территории при главном администраторе, а также традиционной властью в лице трех местных королей.

Одновременно в системе отношений "центр — периферия" во Франции ак­тивно применяется "департаментская модель", когда бывшие колониальные владения имеют модель самоуправления, аналогичную "континентальным" департамен­там, и официально называются заморскими департаментами. С 1946 г. этот статус имеют Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон. Здесь действует институт пре­фектов, представляющих общенациональную власть, а также генеральный совет (орган самоуправления департамента) и региональный совет (орган самоуправле­ния региона). Появление региональных советов в заморских департаментах связа­но с развитием во Франции нового управленческого уровня — регионов, и соответ­ствующими процессами децентрализации. В результате заморские департаменты тоже получили статус регионов (в континентальной Франции регионы обычно соз­давались на базе нескольких департаментов)[1].

Вторая принципиально важная модель может быть названа монархической. В этой модели заморские регионы считаются владениями короны. Уровень само­управления при этом может быть очень разным. При этом заморские регионы, как правило, не участвуют в решении общегосударственных вопросов, что отличает мо­нархическую модель от французской. Наиболее развитую и разнообразную систему монархических владений имеет Великобритания.

Особый статус в британской территориально-политической системе имеют острова, непосредственно прилегающие к Британии, — Гернси и Джерси в проливе Ла-Манш и Мэн в Ирландском море. Эти регионы считаются владениями короны и официально не входят в состав "основной" территории. В них действуют органы самоуправления. Кроме того, эти острова имеют особый экономический режим оф­шорных зон.

Модели самоуправления действуют и в заморских владениях Великобрита­нии, которые объединяются понятием "British Dependent Overseas Territory" (т.е. бри­танская зависимая заморская территория).

Более высокий уровень самоуправления характерен для Гибралтара и Бермуд­ских островов, т.е. для политически более развитых территорий, где вопрос о незави­симости так или иначе пытались перевести в практическую плоскость[2]. В Гибрал­таре и на Бермудах действуют свои правительства, формируемые в соответствии с парламентской системой в результате многопартийных выборов. Местные легисла­туры избираются и в других зависимых территориях Великобритании (Ангилья, Виргинские острова, Каймановы острова, Монтсеррат, острова Терке и Кайкос в Ка­рибском бассейне, Фолклендские острова и Остров Святой Елены в Атлантическом океане, Питкэрн в Тихом океане). В заморских владениях Великобритании приня­та модель, когда королева назначает губернатора, а самоуправление представлено легислатурой (в составе которой наряду с выборными депутатами есть назначенные представители и депутаты по должности) и главным министром.

Монархическая модель характерна и для Нидерландов. Две заморские тер­ритории в Карибском море — Антильские острова и Аруба считаются частью коро­левства. Статус 1954 г. дал Антильским островам полную автономию по внутренним вопросам. На Антильских островах были созданы легислатура и совет министров во главе с премьером, представляющим партию, победившую на выборах. Интересы центра представляет губернатор. После отделения Арубы в 1986 г. там была сфор­мирована аналогичная система властных органов, в которой представлены общена­циональные и местные интересы.

Особый тип монархической модели децентрализации в заморских террито­риях характерен для Дании, под контролем которой остаются Гренландия и Фа­рерские острова. Эти регионы входят в "Danish Realm", состоящую из трех частей (включая собственно Данию) монархическую систему с единым гражданством. Конституция Дании 1953 г. действует на всей территории королевства. Гренландия и Фарерские острова при этом участвуют в общенациональном управлении и име­ют по два места в датском парламенте.

Датская модель отчасти напоминает классическую монархическую модель, отчасти — французскую. Для нее характерны не только участие заморских регио­нов в решении общенациональных вопросов, но и самая высокая степень автоно­мии этих регионов. Отношения между Данией и двумя регионами регулируются специальными конституционными соглашениями и основываются на принципах самоуправления. На Фарерских островах самоуправление существует с 1948 г. (при­чем отмечается расширение полномочий), в Гренландии оно было введено в 1979 г. Гренландия и Фарерские острова имеют органы власти, созданные по образцу пар­ламентских республик с той разницей, что в них еще есть институт губернатора, представляющего интересы Дании. Оба региона имеют права в международных от­ношениях, хотя и ограниченные.

Таким образом, датская модель предполагает самый высокий уровень само­управления для заморских территорий, которые по многим признакам (уровень са­моуправления, собственная международная деятельность) напоминают независи­мые государства.

Дополнительно следует сказать о постколониальных системах, сложившихся в Австралии и Новой Зеландии. Их особенность заключается в том, что оба госу­дарства входят в состав Британского содружества, и формальным главой государства является британский монарх. Поэтому в их заморских территориях возможно еще и представительство интересов британской короны. В этом модель близка к монар­хической. Заморские регионы имеют свое самоуправление, но отличаются асиммет­рией, т.е. органы самоуправления не являются идентичными. В отличие от Франции заморские территории не участвуют в формировании общенациональных органов власти. Поэтому говорить о французской модели в чистом виде здесь тоже нельзя.

В новозеландской территориально-политической системе наибольшим уров­нем и опытом самоуправления обладают Острова Кука, имеющие статус само­управляющейся территории в свободной ассоциации с Новой Зеландией (свой ста­тус и конституцию они получили в 1965 г.). Другой островной регион — Ниуэ по­лучил аналогичный статус в 1974 г. Эти территории характеризуются полным само­управлением во внутренних делах. Самоуправляющиеся территории обладают сво­ей легислатурой и правительством. Интересы Новой Зеландии представляет вер­ховный комиссар. Кроме того, существует должность представителя британской ко­ролевы. Используются и институты традиционной власти, например совещатель­ная палата вождей на Островах Кука. Уровень самоуправления этих регионов очень высокий, Новая Зеландия берет на себя вопросы обороны и внешней политики.

Менее высокий статус в этой системе имеет небольшая островная группа Токелау. В 1948 г. Токелау получил статус несамоуправляющейся территории, и са­моуправление введено там только в 1977 г. При этом самоуправление ограничено и опирается на традиционную власть. Например, легислатура Токелау избирается ме­стными советами старейшин, а правительством является Совет вождей. Интересы Новой Зеландии представляет администратор с невысоким статусом, которого на­значает министерство иностранных дел и торговли. В то же время идет разработка правовых основ для придания Токелау статуса, аналогичного статусу Островов Ку­ка и Ниуэ.

В чем-то похожая асимметричная система самоуправляющихся заморских территорий разработана Австралией. Наиболее высокий статус имеет Норфолкавстралийская внешняя территория. С 1914 г. Норфолк считается территорией под суверенитетом Австралийского содружества. Его статус также регулируется актом 1979 г. На острове есть Законодательная ассамблея и Исполнительный совет, а также австралийский администратор, которого назначает генерал-губернатор Австралии. Ограниченные права имеют небольшие австралийские территории в Индийском океанеОстров Рождества и Кокосовые (Килинг) острова.

Анализ постколониальных систем имеет большое значение для политической регионалистики. Во-первых, он позволяет сравнивать опыт управления наименее органичными, удаленными частями территориально-политических систем. Во-вто­рых, можно говорить о развивающихся процессах децентрализации, сочетании само­управления с сохранением органов власти, представляющих бывшую метрополию. В-третьих, большой интерес представляют модели, которые ведут к интеграции за­морских территорий в рамках общенациональной системы, или которые в перспек­тиве могут привести к образованию новых независимых государств.

5.      Генезис федерализма и исторические модели федерализации

Федерализм представляет собой сложный комплекс явлений и процессов: это не только эффективный способ управления госу­дарством, но и соответствующее политическое поведение участ­ников переговорного процесса, способ разрешения конфликтов, важное «измерение» жизни общества. Одним из основных пре­имуществ федеративной формы государства является то, что раз­решение конфликтов и противоречий происходит в открытой пуб­личной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. В на­стоящее время актуальность сравнительных исследований про­блем федерализма чрезвычайно высока.

Термин «федерализм» происходит от латинского foedus «соглашение». Как политический принцип федерализм фак­тически «вырос» из т.н. федеральной теологии, зародившейся в католическом социальном учении (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европей­ский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на почву североамери­канского континента, где и послужил базисом создания ново­го общества и государства. Основой федеральной теологии была идея добровольного, ненасильственного соглашения, выступающего необходимой основой прочности любых граж­данских институтов.

Таким образом, выражением глубинной сути и духа федера­лизма можно считать принципы соглашения (договора или ковенанта), доверия, добровольного согласия по принятию участни­ками соглашения ряда обязательств, принципы партнерства, компромисса. Федерализм выступает мощным средством сохра­нения небольших сообществ, «защищая» меньшинство от «тира­нии большинства» и являясь тем самым одной из ипостасей плюрализма. По мнению Винсента Острома, федерализм есть «идеология подлинно самоуправляющегося общества», альтерна­тива централизованной властной вертикали[3].

В настоящее время в связи с модификациями, которым подвер­гаются «традиционные» федерации (США, Германия, Швейцария и др.), серьезными процессами регионализации и децентрализа­ции, развивающимися в изначально унитарных государствах (Ве­ликобритании, Франции), а также развитием идей построения межгосударственных союзов на принципах федерализма, пробле­мы федерализма и федерации приобрели как практическую, так и теоретическую актуальность. Возрастает роль компаративных ис­следований федераций как значимого направления в политичес­кой науке.

Как политический принцип федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органа­ми власти и управления, построенные на основе разделения вла­стей и наличием права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. Как пишет Рональд Уотте, «сущностью федерализма как норма­тивного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время»[4].

Анализируя современные федеративные государства, необходимо различать феде­рацию и конфедерацию. Довольно часто исследователи федерализма рассматрива­ют надгосударственные (наднациональные, или супранациональные) системы, кото­рые не являются федерациями в полном смысле этого слова, а выступают лишь фор­мой развития федерализма и федеративных отношений.

Федерация появляется там, где речь идет о создании единого суверенного го­сударства, единой национальной территориально-политической системы. По мне­нию Д. Элейзера, "федерация предполагает учреждение единого центрального пра­вительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на со­участие в общем конституционном управлении образованием в целом". Конфедерации представляют собой наднациональные системы и вклю­чают автономные государственные образования.

Исторически трудно отделить примеры федераций от конфедераций. Феде­рализация часто происходила через постепенную, поэтапную трансформацию над­национальных систем в более консолидированные национальные. Конфедерация в этих процессах служила промежуточной формой интегрированной наднациональ­ной системы, в которой политическая автономия субъектов уже была ограничена требованиями возникшего между ними союза. Но при этом конфедерации или про­должали интегрироваться и превращались в единые государства — федерации, или распадались.

Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной. Если исходить из количества государств, то унитарные государства абсолютно преобладают, и с количественной точки зрения может быть даже интереснее анализировать степень децентрализации в унитарных государствах. В то же время федерализм является интересной, специ­фической моделью территориально-государственного строительства, предполагаю­щей наиболее высокий уровень децентрализации. Кроме того, он характерен для многих крупных государств. Наконец, федерализация является развивающимся про­цессом, и на протяжении двух последних столетий наблюдается переход к федера­лизму все большего числа новых государств. В этой связи бытует тезис о "федералистской революции" как о глобальном пересмотре принципов территори­ально-государственного устройства.

Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет вы­делить исторические (или генетические) модели федерализации.

С исторической точки зрения классическим является тип договорной феде­рации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обыч­но носила оборонительный характер, поскольку политии в одиночку не могли про­тивостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.

Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их не­редко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что ин­тегрирующиеся политии сохраняют политическую независимость.

Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-госу­дарственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из мно­жества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превра­щение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную ис­торическую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае ин­теграции феодальных политий и создания ими договорных образований.

Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла со­бой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объединиться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресур­сом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кан­тоны Швиц, Ури и Унтервальден). Объединение лесных кан­тонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.

Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-поли­тической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфеде­рацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.

Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Незави­симость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому ми­ру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего воз­никла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.

Швейцарская историческая модель федерализма характеризуется асимметрией. В ней исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. воз­ник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).

Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветиче­ской республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не удалось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и регио­нальная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезонская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тургау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).

Современная территориально-политическая система в Швейцарии возника­ет после Венского конгресса 1815 г.

Во-первых, государство вновь получает полную независимость.

Во-вторых, кантоны подписывают союзный договор. Это позволяет усилить интеграционные процессы, ведущие к формированию федерации на месте рыхлой конфедерации.

В-третьих, практически ликвидируется асимметрия терри­ториально-государственного строительства, и прежние земли с пониженным стату­сом становятся полноправными кантонами (в результате формируется система из 22 кантонов).

В течение XIX в. ситуация в Швейцарии еще была нестабильной в связи с войнами за доминирование. Результатом борьбы была новая конституция 1848 г., а затем исторически самая устойчивая конституция 1874 г. Последняя редакция этой кон­ституции вступила в силу в 2000 г. после референдума 1999 г.

Еще одним историческим примером формирования федеративного образова­ния на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Ни­дерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований (графства, епи­скопство Утрехтское и др.). При этом в городах с XIV в. формировались штаты — органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного само­управления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провин­ций Карла V.

Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V. Испанцы сыгра­ли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции в 1579 г. заключили Утрехтскую унию, которая предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После из­гнания испанцев и до 1795 г. Нидерланды представляли собой Соединенные про­винции.

Управленческий опыт Нидерландов также представляет большой интерес для истории федерализма. Сценарий интеграции полунезависимых политий напо­минает швейцарский наличие общего врага, объединение местных правящих элит в союз. Уровень интеграции в этом случае оказался выше, чем в Швейцарии. В Нидерландах был создан реально действующий прототип общенационального парламента — Гене­ральные штаты, в которые входили делегаты от штатов семи провинций. Однако внутренняя политическая борьба и здесь сделала ситуацию нестабильной. В отличие от Швейцарии, здесь ис­торически сложившийся уровень региональной идентичности и связанных с ней амбиций оказался ниже. Поэтому впоследствии Нидерланды воспроизвели модель конституционального самоуправления на старинной провинциальной основе, но федерацией так и не стали, оставшись лишь ее важным историческим примером.

Швейцария и Нидерланды возникли как особые территориальные образова­ния на слабо интегрированных окраинах Священной Римской империи. Поэтому они рано выделились из ее структуры, сохраняя при этом внутреннее членение на мелкие и достаточно самостоятельные территориальные единицы. Однако чрезвы­чайно дробная территориальная основа Священной Римской империи сама по себе благоприятствовала развитию федеративных и конфедеративных отношений. Соб­ственно Священная Римская империя обладала признаками конфедерации, харак­теризовалась неустойчивым равновесием центральной и территориальной власти. Вестфальский мир 1648 г., как считают историки, способствовал закреплению фе­деративных отношений. В этой связи принято говорить о федеративном, или конфедеративном, характере империи. История этой империи стала основой для выдвижения тезиса о двойном (двух­уровневом) суверенитете. Существует важное с этой точки зрения определение Священной Римской империи — "из государств сформированное государство".

Дальнейшее развитие Германии представляло собой формирование интегри­рованных систем конфедеративного типа. Так, после разгрома Священной Римской империи Наполеоном при его участии в 1806 г. был создан Рейнский союз из 16 государств (потом в него вошли еще 20 государств). Был подписан Акт Рейнско­го союза — разновидность союзного договора. Создание Рейнского союза позволило упростить мозаичную региональную структуру имперской территории в связи с лик­видацией более сотни мелких единиц. Это облегчило интеграционные процессы.

Следующая модель формирования федерации на германских землях воз­никла в результате Венского конгресса в 1815 г. Новым договором стал Союзный акт, подписанный 35 княжествами и четырьмя вольными городами. Договор был дополнен Венским заключительным актом от 15 мая 1820 г. Был принят Основной закон Германского союза, который официально определялся как "объединение германских суверенных княжеств и вольных городов". В те­чение XIX в. германские государства вели борьбу за лидерство, аналогичную той, которой в примерно то же время занимались швейцарские кантоны. В результате формат конфедеративных образований менялся, возникали сепаратные союзы. Са­мое главное — началось размежевание Пруссии и ее союзников с Австрией. В 1834 г. 18 государств создали Таможенный союз, который возглавила Пруссия и в который не вошла Австрия.

Формирование новой конфедеративной системы без участия Австрии про­должилось вместе с созданием Северогерманского союза (его конституция вступи­ла в силу 1 января 1867 г.). Наследным президентом этого союза стал прусский ко­роль. Особенностью союза стало вхождение в него южногерманских государств, но без Австрии, которая к тому времени формирует свою империю — Австро-Венг­рию. Австрия осталась за рамками следующего образования — Германской импе­рии, конституция которой была утверждена в 1871 г. В ее состав вошли 22 монар­хии и 3 вольных города.

Следующим этапом в развитии германского федерализма стало создание Веймарской республики в 1919 г., ликвидировавшей феодально-монархический фе­дерализм. Создание этого государства нередко подается как акт централизации. Од­нако это — тип федеративной централизации, когда регионы объединяются, теряя статус суверенных государств, но сохраняя значительную автономию. В германском случае это был окончательный переход от монархической конфедерации к респуб­ликанской федерации. Прежние германские государства стали землями, и Германия теперь делилась на 18 земель. Часть прежних государств статус земель не получила и растворилась в более крупных землях, что привело к дальнейшему упрощению и оп­тимизации некогда архисложной региональной структуры времен Священной Рим­ской империи.

Как известно, в истории германского федерализма был перерыв, связанный с приходом к власти А. Гитлера и его попыткой централизации германских зе­мель. Роспуск земель и федеративных институтов произошел с принятием закона о новом устройстве империи 1934 г. Однако ликвидировать структуры региональной идентичности А. Гитлеру не удалось. После разгрома гитлеровской Германии на повестке дня вновь встал вопрос о возрождении федеративного государства. Но­вая федерализация Германии лоббировалась и некоторыми державами-победитель­ницами, которые опасались, что централизованное Германское государство может представлять опасность.

В итоге федерация в Германии была создана в очередной раз — вместе с принятием конституции 1949 г. При этом земли опять были укрупнены. Предельно дробная региональная структура Священной Римской империи не соответствовала требованиям единого, пусть и федеративного государства. Поэтому она постоянно подвергалась оптимизации через укрупнение территориальных единиц и подавле­ние мелких структур региональной идентичности. Первый важный шаг был сделан при создании Рейнского союза, второй — при формировании Веймарской респуб­лики, третий — в 1949 г. В этом отличие германского федерализма от швейцарско­го, где кантоны и их границы, как правило, имеют многовековую историю. Таким образом, принцип оптимизации ре­гиональной структуры в германском случае одержал победу над принципом строго­го следования историческим границам.

Дополнительно следует обратить внимание на элемент асимметрии, возник­ший в послевоенной системе германского федерализма. Дело в том, что Бавария, бывшее самостоятельное королевство с мощным центром Мюнхеном, выступила против конституции 1949 г. В то же время выходить из федерации она не стала. Бава­рия заняла особое место среди земель, официально называясь "фрайштатом" (сво­бодным государством), но не имея при этом признаков суверенного государства. Наконец, добавим, что германская федерация после Второй мировой войны воз­никла на сократившейся территории в связи с выделением ГДР (где земли были распущены в 1952 г. в связи с созданием более дробной унитарной структуры), а после распада советского блока в 1990 г. была реорганизована на вновь объединив­шихся территориях прежних ФРГ и ГДР. Кстати, две "восточных" земли — Саксо­ния и Тюрингия восстановили при этом свое наименование "свободных земель", идентичное баварскому.

На оставшейся территории бывшей Священной Римской империи, а именно в Австрии, были аналогичные историко-географические предпосылки для форми­рования федерации. Еще в Австро-Венгрии с ее многонациональным составом использовалась формула имперского, или монархического, федерализма. Так, в 1914 г. империя Габсбургов делилась на 19 земель. Кроме того, для нее был характе­рен дуализм между собственно австрийскими и венгерскими территориями, Цислейтанией и Транслейтанией. Австрия была даже объявлена федерацией в манифесте Карла I от 16 октября 1918 г.

Наличие исторически сложившейся региональной структуры стимулировало процесс федерализации и в современной Австрии, появившейся после крушения империи Габсбургов. Заметим, что в то же время реорганизация на федеративных принципах была проведена и в Германии. Важно отметить, что формирование но­вой модели австрийского федерализма (в рамках процессов новой федерализации, развернувшихся почти на всем пространстве бывшей Священной Римской импе­рии) происходило по договорным принципам: земли с 1918 г. сами объявляли о сво­ем вхождении в федерацию. Как результат конституция Австрии 1920 г. создала пра­вовые основы для федерации земель на территории, оставшейся от прежней Австро-Венгрии. В дальнейшем история австрийского федерализма напоминает германскую: отмена земель вместе с аншлюсом в 1938 г. и создание так называемой "второй рес­публики" в 1945 г.

Итак, европейский исторический тип федерации возникает на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи и развивается через объе­динение полунезависимых политий на тех или иных участках ее территории. Этот тип можно назвать постфеодальным, поскольку он полностью или частично вос­производит структуру феодальных политий и развивается по мере их консолидации в более интегрированные структуры. При этом потребность в формировании еди­ных государств вела к снижению уровня самостоятельности этих политий в про­цессе перехода от конфедерализма к федерализму и даже к реорганизации террито­рии с ликвидацией мелких политий.

Американская постколониальная модель федеративного территориально-го­сударственного строительства связывает процессы федерализации и деколониза­ции. Здесь речь идет о новом государственном строительстве, происходящем в ре­зультате освобождения бывших колоний. При этом, как и в постфеодальном слу­чае, регионы оказываются слабо интегрированными, что делает востребованными федеративные отношения между ними. Сходство обычно состоит в том, что объеди­нение создается снизу, на договорных началах и при наличии общего врага.

Первым историческим и потому классическим типом формирования такой федерации являются США, опыт которых потом широко распространился по аме­риканскому континенту. Здесь исходную региональную структуру составили уже не феодальные обра­зования, как в европейском типе, а колонии. Федерализм возник как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства.

В случае США территориальной основой стали 13 британских колоний, кото­рые в 1775 г. вступили в войну за независимость (в 1776 г. была принята знаменитая Декларация о независимости). В ноябре 1777 г. борющиеся за свободу колонии создали первую форму объединения, приняв Статьи о конфедерации (они вступи­ли в силу в 1781 г.). Себя эти колонии идентифицировали как "штаты", т.е. госу­дарства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты, подобно швейцар­ским кантонам, декларировали вечный союз и конфедерацию. После достижения независимости федеративная территориально-политическая система была введена с помощью конституции 1787 г., которая действует до настоящего времени. При этом территория США существенно увеличилась, и штаты создавались уже другим способом — в процессе приращения территории и ее новой административной организации (в настоящее время их 50). Однако статус новых штатов аналогичен статусу тех штатов, которые составили изначальный союз.

Опыт США может рассматриваться как еще одна модель федерализациив результате организации новых государств из ранее слабо интегрированных коло­ниальных территорий (провинций) в процессе деколонизации. Этот опыт распро­странился и в Латинской Америке, где происходили похожие процессы. При этом для стран Латинской Америки была характерна борьба между фе­дералистами и унитаристами (Венесуэла, Аргентина, Мексика), поскольку федера­тивное устройство не представлялось единственно возможной формой территори­ально-государственного строительства.

Первой по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая незави­симость в 1811 г. Правда, она просуществовала только до 1812 г., когда было вос­становлено испанское господство. В 1819 г. в результате борьбы за независимость возникло следующее образование — Федеративная Республика Колумбия (провоз­глашена на территории нынешних Венесуэлы, Колумбии и Эквадора). Однако в 1821 г. Венесуэла и Колумбия объединились в унитарное государство. Окончатель­но Венесуэла стала отдельным государством и притом федеративного типа в 1830 г.

Анализ событий в Венесуэле и других латиноамериканских странах не позво­ляет считать возникшую там историческую модель федерализма идентичной той, которая была характерна для США. В Венесуэле не было той "идеальной" ситуа­ции, когда колонии вели совместную борьбу за независимость и, освободившись, создали бы федерацию. Знаменитые лидеры борьбы за независимость С. Боливар и Ф. Миранда были сторонниками централизованного государства. Федерализм же ассоциировался с политическими интересами местных землевладельцев. Территориальную основу представляли не слабо интегрированные колонии, а провинции, уровень идентичности каждой из которых был не столь ве­лик. Поэтому предпосылки для федерализации в этом случае были не столь сильны­ми, и не случайно их принято связывать с частными интересами местных феодалов.

Поэтому характерно, что политическое устройство Венесуэлы после 1830 г. часто называют центрофедеральным, или смешанным. Конституция 1858 г. счита­лась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все равно после ее принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где, кстати, 20 штатов (ранее их было только 13, т.е. дробление территории развивалось на фоне гражданских конфлик­тов, а не было предустановленным, как в США) были названы объединившимися независимыми государствами. В дальнейшем в Венесуэле неоднократно принима­лись новые конституции (конституция 1936 г., восстановленная в 1948 г. консти­туция 1961 г. и т.д.). Примечательно, что Колумбия, где происходили похожие про­цессы, наоборот, так и не стала федерацией (Соединенные штаты Колумбии суще­ствовали в 1863—1886 гг.).

В сложной борьбе между федералистскими и унитаристскими тенденциями формировалась и федерация в Аргентине. Внешне и на первом этапе аргентинская модель федерализации напоминала опыт США. В 1816 г. Соединенные провинции Ла-Платы провозгласили независимость, их региональную структуру составляли колониальные провинции, освободившиеся от испанского господства. Однако да­лее в течение XIX в. в Аргентине шла борьба между сторонниками федеративного и унитарного устройства, а также между центром (Буэнос-Айрес) и периферией. Пер­вая конституция 1818—1819 гг. в Аргентине не предполагала федерализм и делала ставку на более жесткую консолидацию нации. В то же время отдельные провин­ции считали возможным формирование горизонтальных союзных отношений: в 1822 г. был заключен так называемый "Договор четырех" между Буэнос-Айресом и каудильо трех провинций. В этой ситуации уже в 1826 г. была принята новая кон­ституция, и Соединенные провинции Ла-Платы были преобразованы в Федера­тивную Республику Аргентина.

Впрочем, борьба между регионами на этом не прекратилась. Характерным явлением, как и во многих федерациях, стали сепаратные союзы провинций, ти­пичные для процесса создания договорных федераций. В процессе борьбы в 1853 г. в Санта-Фе прошел учреди­тельный конгресс, на котором 13 провинций приняли новую федеративную кон­ституцию. Буэнос-Айрес в ответ принял свою конституцию, и страна опять оказалась на грани развала. В дальнейшем, однако, потребность в объединении победила, и компромисс между региональными интересами был найден при сохранении арген­тинской государственности. В 1859 г. всеми сторонами был заключен Союзный пакт, в 1862 г. федерация была учреждена всеми 14 провинциями, а губернатор Бу­энос-Айреса стал президентом Аргентинской нации.

Неустойчивость отличала и развитие федерализма в Мексике, где импульсы федерализации поначалу были слабыми. Принятая после провозглашения независимости в 1821 г. конституция 1824 г. предполагала федерацию 19 штатов и четырех территорий. Однако в 1834 г. в Мексике была установлена диктатура Санта-Аны, в 1835 г. был утрачен Техас, а в 1836 г. — принята конституция унитарного государства. В 1848 и 1853 гг. Мексика уступила США огромную часть своей территории. В от­личие от других латиноамериканских государств в Мексике за федерализм боро­лись не местные землевладельцы, а либералы, следовавшие примеру США. Окон­чательно система федерализма была установлена только с принятием конституции 1917 г., которая и действует до сих пор.

В Бразилии, как и в других странах с американским постколониальным ти­пом федерализации, система провинций сложилась еще в колониальный период — при португальцах. Но, получив независимость в 1822 г., Бразилия стала монархией — Бразильской империей. Хотя, являясь унитарным государством, Бразилия предпо­лагала высокий уровень децентрализации: население в провинциях в соответствии с системой цензов избирало генеральные советы. В 1834 г. автономия провинций была расширена с помощью Дополнительного акта к конституции 1824 г. Поэтому Бра­зилию того периода уже принято называть полуфедеральной империей. В такой тер­риториально-политической ситуации свержение монархии в 1889 г. привело к про­возглашению федерации, подтвержденной всеми последующими конституциями.

В то же время не все латиноамериканские федерации оказались устойчивыми образованиями. Как уже говорилось, Колумбия от федерализма отказалась, не по­следовав примеру соседней Венесуэлы. Неудачным оказался и опыт объединения колоний в федерацию в Центральной Америке. Соединенные провинции Централь­ной Америки, объединив пять стран, просуществовали только 16 лет и распались на независимые государства (1823—1839 гг.).

Важно отметить, что в процессе интеграции слабо связанных друг с другом колониальных провинций некоторые латиноамериканские федерации отказались от официальных названий своих стран как "соединенных штатов". Так поступили Бразилия, Венесуэла и тем более Колумбия, вообще отказавшаяся от федерализма. Зато США и пришедшая к федерализму своим сложным путем Мексика сохранили эти формулировки в своих названиях.

Наряду с постколониальной следует выделить колониальную модель федера­тивного территориально-государственного строительства. Отличие состоит в том, что федерация начинает формироваться не в процессе обретения независимости, а в колониальный период по инициативе самих колонизаторов. Федерализм, таким образом, становится способом "мягкого" управления колониями. Его особенно часто использовали англичане, которые, усвоив уроки борьбы за независимость американских колоний и создания на их основе США, давали своим колониям самоуправление и интегрировали колонии в зависимые от британской короны фе­деративные образования. После получения независимости эти государства обычно оставались федерациями с прежней региональной структурой.

Ярким примером является Канада. Федерализм в Канаде исторически связан с Актом о Британской Северной Америке от 1867 г., который определил принципы объединения четырех провинций. Похожие процессы инте­грации колоний происходили и в Австралии. Так, в 1855 г. колонии Новый Юж­ный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. В 1900 г. британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Ав­стралийский Союз. Окончательно Австралия стала независимым государством и перестала быть британским доминионом в годы Второй мировой войны. При этом она осталась федерацией и сохранила прежнее АТД.

Пример другой бывшей британской колонии — Нигерии интересен тем, что она сохранила возникшую в колониальный период федеративную модель, но ради­кально изменила АТД. О федерации в Нигерии говорят еще с 1914 г. Но первым важным шагом стало принятие в 1947 г. конституции Ричардса, в соответствии с ко­торой страна делилась на три области с самоуправлением. Децентрализация была подтверждена и в последующих колониальных конституциях Макферсона (1951 г.) и Литлтона (1954 г.). После достижения независимости в 1960 г. Нигерия осталась федерацией, хотя очень нестабильной и с постоянно меняющейся политико-адми­нистративной картой.

Британские колонизаторы также способствовали развитию федерализма в Малайзии. Пример Малайзии интересен тем, что здесь британцы не столько созда­вали свои провинции, сколько сохраняли традиционное деление на султанаты, т.е. феодальную основу. После Второй мировой войны, в 1946 г. был создан Малай­ский Союз, в 1948 г. преобразованный в Малайскую Федерацию. Ее независимость была провозглашена в 1957 г. При этом в состав федерации были интегрированы отдельные британские колонии Сабах и Саравак на острове Калимантан, которые стали штатами Малайзии, наряду с султанатами и бывшими британскими колони­альными поселениями (так называемыми Стрейтс-Сеттлментс)[5].

Британская федеративная модель колониального управления использовалась и в некоторых других странах. Например, в 1953—1963 гг. существовала Федерация Родезии и Ньясаленда (ныне — три независимых государства Замбия, Зимбабве и Малави). В 1958—1862 гг. была создана Вест-Индская (Британская Карибская) Фе­дерация, впоследствии распавшаяся на отдельные независимые государства и бри­танские заморские территории. Еще одним английским экспериментом явилось формирование на территории подконтрольного Йемена Федерации Южной Ара­вии в 1959-1967 гг.

Однако все эти проекты не были реализованы после получения соответст­вующими территориями независимости в связи с отсутствием достаточных предпосылок. В то же время британские колониальные провинции Канады и Австралии оказались подходящей основой для федеративного территориально-государствен­ного строительства, напоминая по своему формату и особенностям региональной идентичности колонии, объединившиеся в США. Колониальный тип федератив­ного строительства в Канаде и Австралии эффективно преобразовался в постколо­ниальный. Устойчивой основой оказались и малайские султанаты, отчасти соответ­ствующие постфеодальному типу. Что касается Ниге­рии, то там существовали предпосылки федерализации, связанные с межрегиональ­ными противоречиями этноконфессионального характера. Но сама "британская" региональная структура оказалась неподходящей и слишком "крупной", а потому была радикально изменена.

Исторически распространенной моделью федерализации является организа­ция территориально неоднородного государства в процессе деколонизации. В этом процессе возможно сочетание интеграции феодальных или постфеодальных политий и колониальных провинциальных форм. Нетрудно заметить, что эта модель про­сматривается и в рассмотренной выше Малайзии, но там федерация стала форми­роваться еще в колониальный период.

Одним из вариантов постколониальной модели является создание федерации на базе традиционных феодальных образований. Наиболее простым случаем являются Объединенные Арабские Эмираты. Здесь, как и в султанатах Малайзии, сохранялась традиционная власть эмиров и шейхов. В процессе колонизации над эмиратами был установлен британский протекторат. В 1853 г. эту территорию стали называть Дого­ворным Омаром (бывший Пиратский берег), из ее состава выделились султанат Мас­кат и имамат Оман (позднее сформировавшие единое государство Оман). В 1968 г. в процессе борьбы за независимость эмираты подписали соглашение о федерации (к которому так и не присоединились эмираты Бахрейн и Катар, ныне, как и Оман, являющиеся отдельными государствами), а в 1971 г. получили полную независи­мость (в 1972 г. к шести эмиратам примкнула Рас-эль-Хайма). Таким образом, в основе территориальной неоднородности в этом случае лежала исторически сло­жившаяся феодальная основа, полностью воспроизведенная при создании незави­симого государства.

Другой вариант — это постколониальная организация федерации на основе эт­нолингвистических принципов. Являясь британской колонией, Индия частично дели­лась на колониальные провинции, частично — на традиционные феодальные кня­жества (аналогично султанатам, сохраненным англичанами в Малайзии). В рамках этих региональных единиц существовало свое самоуправление. Например, приня­тый в 1935 г. Акт об управлении Индией предполагал расширение прав провинций, создание там легислатур и правительств. После обретения независимости молодое государство должно было решить сложнейшую задачу по интеграции крайне раз­дробленной структуры и созданию укрупненной сетки АТД. Федерация была признана наи­более адекватной формой территориально-государственного строительства в ус­ловиях полиэтнического государства, да еще и с сохраняющимися феодальными об­разованиями. Поэтому одни штаты в Индии создавались на основе провинций Британской Индии, а другие — на основе княжеств или их объединений. Реоргани­зация системы АТД проводилась с помощью этнолингвистического принципа и продолжается до сих пор.

В аналогичном положении оказался и другой осколок Британской Индии — Пакистан. После обретения независимости здесь развернулось движение за рас­ширение автономии провинций, созданных на этнолингвистической основе. Но в 1955 г. Западный Пакистан был объединен в одну провинцию, а федерация в 1956 г. создана из двух образований — Западного и Восточного Пакистана. И только после 1971 г. — распада страны и выхода населенного бенгальцами Восточного Пакиста­на (нынешний Бангладеш) на территории прежнего Западного Пакистана возникла федерация в ее современном виде с делением страны на четыре провинции (кон­ституция 1973 г.).

В то же время известны и неудачные примеры федерализации территори­ально неоднородных государств в процессе деколонизации. Если Индия и Паки­стан с их сложной этнолингвистической региональной структурой и рудиментами феодальной раздробленности пошли по пути федерализации, то Бирма (нынешняя Мьянма) не смогла сохраниться в этом качестве. Бирма была отделена от Британ­ской Индии в 1937 г. В 1947 г. на конференции в Панлоне провозглашен Бирман­ский Союз, его конституция принята в том же году на учредительном собрании. Бирма была провозглашена федеративной республикой, в которой часть админи­стративных единиц составили национальные автономии. Однако генерал Не Вин в 1960 г. фактически ликвидировал бирманский федерализм, и конституция 1974 г. изменила модель территориально-государственного строительства.

Среди неудачных примеров постколониальных федераций также Соединен­ные штаты Индонезии, которые просуществовали в 1949—1950 гг. и то скорее на бу­маге. Практически не удалось создать федерацию в большом и полиэтническом Заи­ре (нынешняя Демократическая Республика Конго). Здесь децентрализация пред­полагались конституциями 1960 и 1965 гг., но сразу за принятием последней про­изошел переворот, и по конституции 1967 г. страна стала унитарным государством.

Только 12 лет после обретения независимости просуществовала в качестве федера­ции Ливия, а точнее — Соединенное королевство Ливия, разделенное на три исто­рические области. В 1963 г. Ливия объявлена унитарным государством. Наконец, федеративные принципы использовались в Камеруне, который в 1961 г. сложился из двух частей, восходящих к двум разным колониям, из южной половины Западного Камеруна (его северная часть по плебисциту отошла к Нигерии) и Восточного Камеруна. Однако в 1972 г. по итогам референдума и принятия новой конституции вместо Федеративной Республики Камерун на свет появилась неделимая Объеди­ненная Республика Камерун.

Неудачные примеры постколониальной федерализации обычно связаны или со слабыми предпосылками, недостаточно развитой региональной структурой, что­бы государство могло считаться полноценной федерацией, или с жестким подавле­нием регионализма, воспринимаемого в качестве угрозы единству страны (Мьянма). Нередки ситуации, когда региональные интересы в молодых государствах с нераз­витым гражданским обществом оказываются практически не артикулированными, а потому потребность в федерализации слаба (Заир, Камерун, Ливия и др.). Таким образом, в некоторых (но довольно редких) случаях рецентрализация может приво­дить к дефедерализации.

Третьим стимулом постколониальной федерализации может стать неоднород­ная природно-географическая основа. Одним из ярких примеров являются Федера­тивные Штаты Микронезии. Это — часть бывшей подопечной территории США, возникшей после Второй мировой войны в 1947 г. В 1964 г. в Микронезии был уч­режден Конгресс Микронезии, который в 1967 г. создал комиссию по определению будущего статуса островов. Территория была поделена на четыре части, у которых оказалась разная судьба. Одной из этих частей стали Федеративные Штаты Микро­незии, конституция которых принята в 1979 г. (затем в нее вносились серьезные по­правки). ФШМ находятся в свободной ассоциации с США, при этом в 1991 г. были приняты в ООН. Фактором федерализации стало деление государства на четыре ост­ровные группы, которые и стали штатами.

Природно-географическая раздробленность в виде деления на три острова стала фактором федерализации Коморских островов, получивших независимость в 1975 г. (при этом Коморы остаются одной из самых нестабильных федераций). По­казателен и пример Федерации Сент-Киттс и Невис, где субъектами являются два одноименных острова (третий остров — Ангилья вышел из объединения еще в коло­ниальный период, в 1980 г., и остается британским владением). Нынешняя феде­рация руководствуется конституцией 1982 г. и получила независимость в 1983 г.

Еще одна постколониальная модель связана с объединением освободившихся колоний, уже успевших провозгласить себя независимыми государствами. Приме­ром служит Танзания, которая в своем официальном названии использует понятие "объединенная республика". Государство появилось в 1964 г. и объединило Тангань­ику (независимость провозглашена в 1961 г.) и Занзибар (независимый с 1963 г.)[6].

Другим, но неудачным примером служит Малийская Федерация. В 1960 г. она по­лучила независимость от Франции, но в течение нескольких месяцев распалась на Мали (в составе федерации эта территория называлась Суданской Республикой) и Сенегал. В отличие от небольшого Занзибара, Мали и Сенегал располагали зна­чительной территорией и имели свои предпосылки для создания отдельных госу­дарств, которые и были реализованы.

Федерализация не обязательно происходит в результате создания нового не­зависимого государства, как это видно из предыдущих примеров. Еще одна модель федерализации связана с реорганизацией унитарного государства на федеративных принципах. Ее можно назвать реорганизационной моделью.

Как правило, реорганизационная модель возникает под воздействием самых мощных факторов регионализации — этнических. Государство идет на создание но­вой модели территориально-государственного строительства с более высоким уров­нем децентрализации и административно-территориальным делением этнического типа. Нередко эта модель используется в результате пересмотра принципов террито­риально-государственного строительства по итогам войн или острых межэтнических конфликтов. В частности, распространены ситуации, когда какой-либо территории удается отстоять свои претензии на особый статус, что приводит к пересмотру кон­ституционных основ государства в целом и его превращению в федерацию.

Одним из примеров является Бельгия, где процесс федерализации был начат в 1970 г. Главной причиной стали противоречия между двумя основными община­ми — фламандцами и валлонами.

Другой пример — Эфиопия, которая стала федерацией по конституции 1994 г. Первая конституция императорской Эфиопии 1931 г. была сугубо унитарной. Фе­дерация возникла в 1950—1952 гг. в виде Федерации Эфиопии и Эритреи. В этой федерации Эритрея обладала автономией, что скорее позволяет говорить об асим­метричном государстве с высоким уровнем самостоятельности периферийной ав­тономии. В 1962 г. особый статус Эритреи был отменен. После смены власти в начале 1990-х гг. Эфиопия была заново воссоздана в виде девяти штатов, каждый из которых имеет этническую основу. Но Эритрея при этом отделилась и стала независимым государством.

Характерен пример Боснии и Герцеговины, государства, возникшего на развалинах Югославии и ставшего ареной межнациональных войн 1992—1995 гг. В частности, в ходе войны на части территории Боснии и Герцеговины возникла Республика Сербская. В процессе примирения под надзором мирового со­общества, после заключения Дейтонских соглашений и принятия конституции 1995 г. Босния и Герцеговина стала асимметричной федерацией из двух частей. Одна из них также называется федерацией, это — Мусульмано-хорватская федера­ция, объединяющая представителей двух общин. Другая — Республика Сербская, получившая в процессе примирения особый статус[7].

В Ираке после свержения С. Хусейна начался процесс асимметричной феде­рализации, стимулом для которого послужили сепаратистские настроения в курд­ской общине и уже фактически сложившийся автономный регион Иракского Кур­дистана со своим самоуправлением, пусть и не признанным центральными властя­ми (структура власти, именуемая "региональное правительство Курдистана"). Еще при С. Хусейне в Курдистане действовали парламент и кабинет министров. Далее был введен институт президента Иракского Курдистана. Предполагается, что Ирак­ский Курдистан в процессе конституирования "постсаддамовского" Ирака станет субъектом создаваемой впервые в истории Иракской федерации, возможно — с большими правами в сравнении с другими субъектами федерации. Сторонниками федерализации в Ираке также являются шииты — одна из двух основных групп арабского мусульманского населения, наряду с суннитами.

Процесс реорганизации идет также в Судане. Он начался в 1998 г. в связи с принятием конституции, преобразовавшей Судан в федерацию, состоящую из шта­тов. Федерализация Судана виделась как способ урегулирования противоречий меж­ду Севером и Югом страны, где было развито сепаратистское движение. Новый старт процессу был дан в 2005 г. после подписания мирных соглашений с сепаратистами. В результате появилось новое государство — Южный Судан, принятый в 2011 г. в ООН.

Реорганизационная модель использовалась в многонациональных социали­стических государствах, где считалась эффективным способом решения нацио­нального вопроса. Однако такие федерации оказались недолговечными и распались на свои этнические фрагменты. Федерация в Югославии была провозглашена на уч­редительной скупщине 29 ноября 1945 г. (конституция 1946 г.). Затем Федератив­ная Народная Республика Югославия была переименована в Социалистическую Фе­деративную Республику Югославия (конституция 1974 г.). Югославия делилась на шесть республик, которые впоследствии стали неза­висимыми государствами.

Этнический фактор способствовал федерализации и в послевоенной социа­листической Чехословакии с ее двумя государствообразующими этносами. Кон­ституционный закон о Чехословацкой федерации был принят в 1968 г. и вступил в силу 1 января 1969 г. Но и это государство после распада мировой социалистиче­ской системы развалилось на две части. Сначала Чехословацкая Советская Социа­листическая Республика была преобразована в Чешскую и Словацкую Федератив­ную Республику, а затем на ее месте возникли независимые Чехия и Словакия.

Опыт федераций, созданных в процессе реорганизации на этнической основе, показывает, что в случае, если их субъекты по своему формату и уровню политиче­ских амбиций соответствуют параметрам независимых государств, распад становится весьма вероятным сценарием развития.

Наконец, очень редким примером федерализации является объединение не­зависимых государств. Описанные выше интеграционные сценарии касались прежде всего полунезависимых, автономных политий (как феодальных, так и колониаль­ных), которые, однако, не обладали статусом полноценных суверенных государств. Единственный "чистый" пример объединения независимых государств — это соз­дание Танзании, но надо учесть, что независимый Занзибар просуществовал лишь около года, а возникшая в результате Танзания не является классической федера­цией[8].

Неудачные попытки объединения суверенных государств отмечались в араб­ском мире в результате развития панарабистского движения во второй половине XX в. Например, в 1958 г. Объединенная Арабская Республика (сама представляв­шая объединение Сирии и Египта) и Йемен провозглашали Союз объединенных арабских государств, открытый для всех. Успеха эта инициатива не достигла. В на­чале 1970-х гг. принимались декларации о создании Федерации арабских респуб­лик при участии Сирии, Египта и Ливии. Формально федерация действовала до 1977 г., но реально вообще не состоялась. Попытки объединения арабских госу­дарств можно классифицировать как неустойчивые и во многом декларативные конфедерации, нечто среднее между лигой и полноценной конфедерацией. По­добные объединительные процессы отмечались в отношениях между двумя афри­канскими странамиСенегалом и Гамбией[9]. Конфедерация между ними была провозглашена в 1982 г. и формально просуществовала до 1989 г., на деле не приве­дя к созданию устойчивого наднационального объединения.

Все эти факты показывают, что к XX в. сложилась довольно устойчивая по­литическая карта мира, и объединение независимых государств в конфедерации, а тем более в федерации в современном мире является очень редким явлением. В одних случа­ях этому препятствует устойчивость сложившихся государственных образований, в других, наоборот, их относительная молодость, что приводит к попыткам властных элит целенаправленно работать над укреплением государственности. И в тех, и в других случаях государства не торопятся расставаться со своим национальным су­веренитетом, а объединительные идеи не находят в их элитах большой поддержки. Это, в частности, показали провалы всех попыток объединения на основе идей панарабизма.

Однако в XXI в. в связи с глобализацией, новым развитием интеграционных процессов и одновременно — снижением влияния ценностей национализма и эта­тизма "классическая" федерализация на договорных началах может стать более ин­тенсивной. Возникновение более устойчивых наднациональных образований, а за­тем и федераций возможно в тех объединениях, которые до сих пор подпадали ско­рее под определение лиги. В первую очередь это — Европейский союз, за которым в долгосрочной перспективе могут последовать дру­гие объединения, имеющие пока скорее экономический характер (АСЕАН и др.). Таким образом, развитие некоторых территориально-политических систем по схеме "лига или уния — конфедерация — федерация" представляется вполне возможным.

Литература

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.55-56.

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.6-27.

Сравнительный федерализм и российские проблемы федеративных отношений. Сборник статей / Под ред. Л.В.Сморгунова, Ю.Н.Солонина. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. С.15-22.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.162-194.

 

[1] Кроме того, в составе Франции находятся две специальные территориальные еди­ницы — Майотта (Индийский океан, четвертый остров в группе Коморских островов, так и не вошедший в состав федерации и оставшийся французским владением) и Сен-Пьер и Микелон (вблизи канадского побережья). Их уровень самоуправления ниже, чем в замор­ских департаментах. В них действуют генеральные советы с ограниченными правами, но региональных советов нет.

[2] В 1967 г. референдум по поводу статуса проводился в Гибралтаре, где 99% выска­зались за сохранение зависимости от Великобритании. Аналогичные результаты дал и ре­ферендум 2002 г. В 1989 г. Великобритания отвергла предложения правительства Бермудских островов о предоставлении независимости, а референдум о независимости в августе 1995 г. показал, что жители островов на самом деле не хотят менять свой статус.

[3] Цит. по: Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: учебное пособие. М., 2006. С.56.

[4] Watts R. Comparing Federal Systems. 2nd Ed. Montreal. 1999. P. 6-9.

[5] Сингапур вышел из этого объединения и стал отдельным независимым государст­вом в 1965 г.

[6] В 1964 г. в Занзибаре был ликвидирован традиционный султанат.

[7] Наряду с этими двумя субъектами федерации на территории Боснии и Герцегови­ны был создан отдельный округ Брчко с многонациональным составом населения. Особенность географического положения этого округа заключается в том, что он делит террито­рию Республики Сербской на две части.

[8] Известен и совершенно иной, никак не связанный с федерализмом пример объе­динения Йеменской Арабской Республики (Северный Йемен) и Народно-Демократиче­ской Республики Йемен (Южный Йемен) в 1990 г. в унитарную Республику Йемен. После­дующие попытки южан вновь отделиться были довольно легко подавлены и не получили активной массовой поддержки.

[9] Гамбия имеет полуанклавное географическое положение: она граничит по суше только с Сенегалом, но имеет свой выход к морю. Такое географическое положение принято называть полуанклавом, в отличие от анклава, который со всех сторон окружен территори­ей другого государства (или региона).

 

К оглавлению курса

На первую страницу