Тема 9. Региональная и местная власть в современном государстве

1.      Региональная власть в современном государстве

Региональной властью называют власть на уровне административно-территориальных единиц первого порядка, отличая ее от ме­стной власти, действующей на более низких управленческих уровнях.

Организация региональной власти обычно тесно связана с организацией об­щенациональной власти. Существуют две идеально-типические формы этой связи:

Ø  В централизованном государстве основным принципом организации регио­нальной власти является контроль со стороны центральной власти, что подразумева­ет создание политически зависимых властных органов.

Ø  В федеративном государстве региональная власть обычно является проекци­ей общенациональной власти, повторяя на более низком управленческом уровне те же самые организационные формы.

Важным вопросом является наличие или отсутствие межрегиональных раз­личий в организации региональной власти. В одних государствах ситуация симмет­рична и во всех регионах действует один и тот же стандарт организации региональ­ной власти. Как правило, этот стандарт задается в национальной конституции. В дру­гих странах ситуация на уровне региональной власти характеризуется асимметрией и регионы имеют различные формы ее организации.

Анализируя региональную власть, необходимо исходить из классической тео­рии разделения властей на три ветви. При этом, как показывает опыт, организация судебной власти на региональном уровне часто имеет свою специфику и может ко­ренным образом отличаться от организации исполнительной и законодательной вла­сти. Основу региональной власти обычно составляют исполнительная и законодатель­ная власть, находящиеся в определенных отношениях друг с другом, которые можно характеризовать с точки зрения концепции сдержек и противовесов.

Организация региональной власти в различных унитарных и федеративных государствах зависит от основных параметров организации территориального уп­равления и самоуправления:

Ø  В федеративном государстве возникает особый феномен относительно ав­тономной региональной власти на уровне субъектов федерации, которая имеет оп­ределенные полномочия.

Ø  В унитарном государстве ситуация зависит от модели местного самоуправ­ления. В странах с более развитой системой местного самоуправления оно в том или ином виде существует на уровне ATE первого порядка и выступает в форме ре­гиональной власти на уровне ATE первого порядка. В других странах мест­ное самоуправление на уровне ATE первого порядка может отсутствовать.

Рассмотрим модели организации региональной власти в федеративных госу­дарствах. В любом федеративном государстве на региональном уровне действует представительный орган власти. Учитывая, что в федерации ее субъекты имеют свою компетенцию и занимаются нормотворчеством в ее рамках, можно говорить о том, что в любом субъекте федерации существует региональная легислатура. Главные различия между федерациями связаны с организацией исполнительной власти. По­этому самым логичным вариантом представляется классификация моделей организа­ции региональной власти, исходя из организации региональной исполнительной власти.

1.1.            Модель выборного губернатора

В этом случае в регионах проводятся прямые всенародные выборы губернатора, ко­торый является первым лицом субъекта федерации, персонифицируя региональную власть. Понятие "губернатор" может считаться общим, поскольку оно наиболее часто используется для официального обозначения выборной должности первого лица в регионе, возглавляющего его исполнительную власть.

Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обя­зательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.

Важно отметить, что модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является регио­нальной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне насе­ление избирает президента, на уровне субъектов федерации — губернатора. Распро­странена ситуация, когда при наличии на федеральном уровне института вице-президента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами из­бираются вице-губернаторы.

Классическим примером федерации, где проводятся губернаторские выборы, являются США. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномо­чий составляет четыре года, что соответствует сроку полномочий американского президента. Легислатуры американских штатов также отчасти напоминают обще­национальный парламент: они являются двухпалатными (за единственным исклю­чением Небраски, где легислатура — однопалатная). Таким образом, если ситуация с губернаторскими выборами в США абсолютно симметрична для всех штатов[1] то между легислатурами есть различия, связанные с числом депутатов и даже наличи­ем особой ситуации в Небраске.

Модель выборного губернатора характерна для латиноамериканских федера­ций, законодательство которых формировалось под влиянием законодательства США (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла). Да и история создания федераций в Латинской Америке во многом напоминает историю США. В этой связи модель выборного губернатора можно также называть американской моделью организации региональной власти.

В Мексике формат губернаторских выборов полностью соответствует фор­мату выборов президента страны: губернатор избирается на шесть лет и имеет право находиться в должности только один срок. В Бразилии губернаторы, как и прези­дент, избираются на четыре года (при этом закон 1997 г. предусмотрел право на по­вторное избрание президента, губернаторов и мэров). В Венесуэле, начиная с 1999 г., губернаторы избираются на четыре года и имеют право находиться в должности два срока подряд.

Следует заметить, что латиноамериканские федерации не являются такими стабильными государствами, как США. Поэтому там не всегда можно говорить о непрерывной последовательности губернаторских выборов. Так, в Бразилии губер­наторские выборы были восстановлены в 1982 г. Венесуэла традиционно считается наиболее централизованной из всех латиноамериканских федераций. История гу­бернаторских выборов в Венесуэле начинается только в декабре 1989 г. (ранее гу­бернаторы назначались президентом, а ограничителем на региональном уровне было право легислатуры двумя третями голосов вынести губернатору недоверие). При этом сначала губернаторский срок составлял пять лет, а с 1999 г. был сокращен до четырех лет[2].

Наряду с выборными губернаторами в регионах латиноамериканских феде­раций действуют легислатуры. Например, в Мексике это — однопалатные конгрес­сы. В Венесуэле после конституционной реформы У. Чавеса в регионах действуют компактные Законодательные советы, насчитывающие от 7 до 15 членов.

Неудивительно, что модель выборного губернатора была заимствована Фе­деративными Штатами Микронезии — бывшей подопечной территорией США в Тихом океане. В штатах Микронезии выбираются губернаторы и в паре с ними — лейтенант-губернаторы. Особенность Микронезии заключается в том, что модель выборного губернатора там нельзя считать проекцией общенациональной модели: на федеральном уровне президента выбирает парламент. Это, кстати, подчеркивает высокий уровень децентрализации Микронезии, где именно выборная власть в штатах имеет огромное значение. Губернаторы микронезийских штатов избирают­ся сроком на четыре года. Формат выборов несколько различается между штатами. Что касается легислатур, то и здесь есть различия: в штате Чуук выбирается двухпа­латный парламент, в остальных штатах — однопалатные.

Модель выборного губернатора используется крупнейшей африканской фе­дерацией — Нигерией. История губернаторских выборов в Нигерии выглядит наи­более сложной в связи с хронической нестабильностью в стране, военными пере­воротами, реформами АТД, изменениями конституции и пр. Действующая консти­туция 1979 г. очень подробно описывает процедуру губернаторских выборов (гу­бернаторы в паре со своими заместителями избираются на четыре года)[3]. Однако в действительности в 1983—1991 гг. губернаторы назначались военными властями Ни­герии. В 1991 г. были проведены губернаторские выборы, но уже в 1993 г. губерна­торов опять назначали новые военные власти. Легислатура в нигерийских штатах именуется Палатой собрания, численность легислатур различается и привязана к числу мест, которые штат имеет в Палате представителей национального парла­мента (Палата собрания насчитывает в 3—4 раза больше мест, чем число депутатов от штата в Палате представителей). Это означает, что число депутатов в региональ­ной легислатуре коррелирует с числом избирателей в штате.

Под давлением центробежных сил новая конституция Коморских островов, принятая в 2001 г., ввела выборы президентов на каждом острове.

Наконец, новая конституция Судана, принятая в 2005 г., также предполагает всенародные выборы губернаторов в каждом штате (по конституции 1998 г. речь шла о своеобразной модели "ограниченных выборов", не предполагавших свободного выдвижения кандидатов[4]).

Как и в случае с сенаторами, некоторые федерации считают необходимым гарантировать личную связь губернатора с регионом, в котором он избирается. На­пример, в Мексике губернатор должен быть уроженцем региона или проживать в нем не менее пяти лет. Самые жесткие цензы действуют в штатах Микронезии, где представитель другого штата (т.е. другой островной группы) практически не имеет шансов на участие в выборах. В штате Чуук ценз оседлости для губернатора состав­ляет 25 лет, губернатор должен родиться на территории штата или быть его пред­ставителем по происхождению своего рода. В штате Понпеи предусматривается, что губернатор должен быть гражданином штата по рождению, что опять-таки ав­томатически отсекает всех "чужаков". Ценз оседлости в штате Яп составляет 15 лет (непосредственно перед выборами губернатор должен прожить в штате 5 лет). На­конец, в штате Косраэ ценз самый "небольшой" — 10 лет, но губернатор все равно должен быть местным представителем по факту рождения.

Модель выборного губернатора также используется в некоторых двухсубъектных федерациях, где каждый из субъектов (или один из двух субъектов, напоми­нающий "государство в государстве") обладает высокой самостоятельностью. В этих федерациях главы субъектов могут даже называться президентами по образу и по­добию независимых государств.

Рассмотрим ситуацию в Боснии и Герцеговине. Один из ее субъектов — Рес­публика Сербская проводит всенародные выборы собственного президента, а так­же парламента — Народной скупщины. Власть в Федерации Босния и Герцеговина (мусульмано-хорватский субъект) устроена сложнее в связи с наличием двух титуль­ных этноконфессиональных групп, между которыми обеспечивается равенство. Здесь на пост президента выдвигаются кандидаты от босняков (мусульман) и хор­ватов. При этом предусмотрена ежегодная ротация президента и вице-президента, т.е. победившие на выборах босняк и хорват периодически уступают друг другу президентский пост. Парламент этого образования является двухпалатным. Палата народов формируется по принципу равного представительства основных народов (по 30 депутатов) с добавлением 14 представителей других народов (сербы и пр.). Именно Палата народов избирает одного хорвата и одного босняка на посты пре­мьер-министра и вице-премьера, и они в течение четырех лет попеременно испол­няют премьерские обязанности (аналогия с президентским постом).

Еще одним, но более простым примером является Танзания. В рамках объе­диненной республики Занзибар имеет особый статус, напоминающий "государство в государстве". Здесь проводятся выборы своего президента (он же — председатель революционного совета Занзибара). На Занзибаре есть своя Палата представите­лей. Отличие от Боснии и Герцеговины состоит в том, что вторая часть объединен­ного государства — Танганьика не имеет собственных органов власти. Это оправдано тем, что территория Танганьики составляет основу Танзании с точки зрения терри­тории и населения, а Занзибар представляет собой "асимметричную" островную ав­тономию.

Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асим­метрии, характерной для федеративных государств. Для США и латиноамерикан­ских федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при этом главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно обычным губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа назначается.

Столичные города, подобно другим городам, обычно являются субъектами местного самоуправления. В результате в США в Вашингтоне, который практиче­ски совпадает с округом Колумбия, избирается свой мэр. А вот в Венесуэле возникла ситуация двойной власти в столичном центре: глава федерального округа назнача­ется, но в то же время в столице страны Каракасе избирается мэр (алькальд).

В том случае, если город является полноправным субъектом федерации, ис­пользуется совмещение структур регионального и местного самоуправления в лице одних фигур и органов власти (примеры Вены, Берлина и др.).

1.2.            Парламентская модель

Данная модель не предусматривает всенародных губернаторских выборов. Здесь ре­гиональная власть формируется по принципам парламентской республики и является проекцией общенациональной власти (также устроенной в виде парламентской рес­публики).

Парламентская модель предполагает, что население субъекта федерации из­бирает только легислатуру. В свою очередь легислатура формирует правительство региона и избирает главу этого правительства — руководителя исполнительной власти субъекта федерации. Эту модель, в отличие от американской, можно назвать европейской моделью, поскольку она распространена в таких европейских федера­циях, как Германия, Австрия и Бельгия.

В Германии население избирает однопалатные парламенты земель (в Бава­рии, претендующей на особый статус, действует двухпалатный парламент). Эти пар­ламенты формируют земельные правительства, которые возглавляют министры-президенты. В землях-городах вместо министров-президентов используются другие названия должностей — правящий бургомистр в Берлине, первый бургомистр в Гамбурге и просто бургомистр в Бремене.

В Австрии региональные легислатуры включают от 36 до 65 депутатов (ис­ключение составляет Вена, где ландтаг состоит из 100 депутатов). Депутаты избира­ются на пять лет (в Верхней Австрии — на шесть лет). Ландтаг выбирает главу ис­полнительной власти — губернатора (ландесхауптман), его заместителей и советни­ков, т.е. формирует региональное правительство.

Бельгийская федерация является одной из самых сложных по своему уст­ройству. Система представительных органов включает Фламандский региональный совет, Валлонский региональный совет, Брюссельский региональный совет, Совет франкоязычного сообщества, Совет фламандского сообщества (который объеди­нился с Фламандским региональным советом), Совет германоязычного сообщест­ва. Все советы избираются путем всеобщего голосования на пятилетний срок. Чле­ны правительств сообществ и регионов избираются советами.

Также примером парламентской модели устройства региональной власти можно считать Сент-Киттс и Невис. Сама федерация по территориально-полити­ческому формату напоминает Танзанию: Невис является отдельным островом, ко­торый имеет развитое самоуправление. Население Невиса избирает свою легисла­туру — ассамблею (пять избранных членов, три назначенных). Генерал-губернатор островов (формальный представитель британской короны[5]) назначает премьер-министра острова из числа депутатов ассамблеи. Как правило, это — представитель партии, победившей на выборах в островную ассамблею.

1.3.            Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)

Своеобразные формы организации региональной власти существуют в бывших бри­танских доминионах, сохранивших на общенациональном уровне институт генерал-губернатора, представляющего британскую корону. С управленческой точки зрения этот институт является архаичным и формальным, но его наличие заставляет рас­сматривать ситуацию в Канаде и Австралии отдельно. Дело в том, что региональная власть в этих странах, являясь проекцией общенациональной власти, включает в себя элементы представительства британской короны. Одновременно она функциони­рует по принципу парламентской республики, поэтому ее можно назвать квазипар­ламентской.

Губернатор австралийского штата — это представитель британской королевы, выполняющий, хотя бы формально, ряд важных функций (утверждение законов, принимаемых региональной легислатурой, и постановлений регионального прави­тельства). Региональное самоуправление в штате представляют двухпалатный парла­мент и премьер-министр (в территориях избираются однопалатные легислатуры).

Региональная власть в Канаде также напоминает модель парламентской рес­публики. Представительство британской короны символизирует лейтенант-губер­натор провинции, назначаемый по совету с региональным правительством. Регио­нальное самоуправление представлено ассамблеями (в Квебеке она — двухпалатная), которые формируют правительства во главе с премьер-министрами.

Общей чертой канадской и австралийской моделей является наличие на ре­гиональном уровне представителя британской короны, который может выполнять важные формальные функции. В то же время реальный процесс принятия политиче­ских решений связан с органами регионального самоуправления, которые функцио­нируют по модели парламентской республики. При этом для австралийских регио­нов характерен бикамерализм, который в Канаде существует лишь в Квебеке.

1.4.            Модель назначаемого губернатора

Особенностью этой модели является дуализм региональной власти, сочетающей эле­менты регионального самоуправления и централизованного управления.

С одной сто­роны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формиру­ется региональное правительство.

С другой стороны, президент страны назначает гу­бернатора, который является агентом центральной администра­ции. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определенном прямом федеральном администрировании. Данная модель наиболее характерна для Индии и Пакистана, и ее можно назвать индо-пакистан­ской моделью.

В Индии президент назначает губернаторов штатов сроком на пять лет. На­селение избирает ассамблеи штатов, насчитывающие от 60 до 500 членов. Ассамблеи не имеют единого для всех штатов формата. В некоторых штатах действуют двухпа­латные ассамблеи (Уттар-Прадеш, Махараштра, Карнатака, Бихар, Джамму и Каш­мир), включающие законодательный совет (формируется через непрямые выборы и назначение ее членов) и законодательное собрание. В соответствии с принципами парламентской республики победившая на выборах в региональную легислатуру партия получает право сформировать из числа депутатов Совет министров, который несет ответственность перед ассамблеей. Руководителем Совета министров является главный министр штата, который является наиболее статусной фигурой со стороны регионального самоуправления. В то же время право принятия ключевых кадровых решений остается за губернатором штата. Именно губернатор назначает главного министра, а по его рекомендации — назначает членов Совета министров штата. В со­ответствии с официальной формулировкой главный министр в своей деятельности помогает и советует губернатору.

Похожая модель действует и в Пакистане, где отмечается более высокий ста­тус губернатора в сравнении со статусом регионального самоуправления. В Пакиста­не президент назначает губернатора провинции. Губернатор имеет большие полно­мочия, связанные с кадровой политикой в регионе, изданием указов, правом распус­кать легислатуру и налагать вето на ее решения. Региональное самоуправление, как и в Индии, представляют ассамблеи. Из числа членов ассамблеи губернатор назнача­ет главного министра провинции и формирует кабинет министров.

Следует отметить, что в условиях асимметричной индийской федерации ор­ганизация власти в союзных территориях отличается от организации власти в штатах. Для союзных территорий еще более характерна модель централизованного управле­ния. В соответствии с общими правилами, установленными индийской конституци­ей, власть союзной территории возглавляет управляющий, назначенный президен­том страны. При этом президент определяет порядок управления союзной террито­рией, а национальный парламент — ее законодательство. Однако тенденция такова, что в некоторых союзных территориях по решению центра формируются органы регионального самоуправления, напоминающие таковые в штатах.

1.5.            Монархическая модель

Особая ситуация складывается в федерациях, где во главе всех или части субъектов стоят монархи — наследные правители[6].

Модель абсолютной монархии на региональном уровне характерна для ОАЭ. Здесь главами эмиратов являются наследные правители — эмиры и шейхи. Управ­ленческая модель сложилась еще в Средние века, когда шейх был лидером наиболее сильного племени и использовались институты прямой племенной демократии (меджлис как общее собрание членов племени). Легислатуры в их принятом пони­мании здесь отсутствуют.

В настоящее время только в Абу-Даби можно говорить о более развитой и диверсифицированной управленческой модели. В столичном эмирате действуют консультативный совет со своим спикером, исполнительный совет по главе с принцем, представители верховного правителя в Западном и Восточном регионах, а также на острове Дас. В других эмиратах сохраняется абсолютная монархия со слабой диверсификацией властных институтов. Меджлисы являются формой тра­диционной демократии, они собираются время от времени и не имеют серьезных полномочий (но, например, в Фуджейре регулярно проходит открытый меджлис).

Модель парламентской (конституционной) монархии на региональном уровне существует в Малайзии, точнее — в 9 штатах из 13, которые представляют собой традиционные малайские султанаты. Наследные правители штатов по конституции Малайзии являются главами мусульманской религии на своей территории, т.е. "ре­гиональная" монархия в Малайзии имеет черты теократии.

В то же время выборное региональное самоуправление в Малайзии хорошо развито, напоминая модель парламентской республики и отчасти индо-пакистанскую модель. Во всех штатах на пять лет по многоступенчатой системе избираются законодательные собрания. Исполнительную власть представляет исполнительный совет во главе с главным министром. Главный министр и члены исполнительного совета назначаются правителем штата. Особенность Малайзии состоит в наличии четырех штатов, не являющихся султанатами. В этих штатах модель организации региональной власти напоминает индо-пакистанскую. Здесь губернаторы назначаются верховным правителем Малайзии на четыре года по рекомендации главного министра соответствующего штата.

1.6.            Швейцарская модель

Своеобразная система организации региональной власти характерна для Швейца­рии. В этом государстве до сих пор в ряде мелких кантонов используются институ­ты прямой демократии, такие, как общее собрание жителей. Единый стандарт для региональной власти отсутствует, для Швейцарии характерна минимальная общая регламентация кантональных вопросов.

Особенность Швейцарии заключается в том, что население кантонов выбира­ет как законодательную, так и исполнительную власть в полном составе. Легислату­ра (от 58 до 200 депутатов) избирается на четыре года, для нее используются такие названия, как большой совет, земельный совет или совет кантона. Исполнительную власть представляет государственный или правительственный совет из 5,7 или 9 чле­нов во главе с председателем (landmann). Все члены этого совета избираются насе­лением сроком на 4 года (исключение составляют кантоны Фрибур и оба полуканто­на Аппенцеля). В полукантоне Аппенцель-Иннероден и кантоне Гларус до сих пор используется прямая демократия, когда выборы проводятся на собрании граждан (Landsgemeinde).

1.7.            Региональная власть в унитарном государстве

Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного ре­гионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка.

В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: формат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обяза­тельно).

Возможны следующие ситуа­ции организации региональной власти в унитарном государстве.

1) Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие орга­нов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры цент­ральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.

2)    Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной администрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно к ATE первого порядка. Одновременно она  сближается с индо-пакистанской моде­лью организации региональной власти в федеративных государствах[7].

Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государ­ствах в форме представительных собраний — ассамблей. Одновременно там дейст­вуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Шве­ции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, пред­ставитель правительства в Португалии и др.).

Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутст­вием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправ­ления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправ­ления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов цент­ральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы регио­нальной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др.

Другое отличие связано со способом формирования представительного ор­гана. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других — формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии).

3)    Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления. При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах, дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве). Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко­торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве­ликобритании и Ирландии.

По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоми­нает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой региональ­ного самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предпола­гаются федеративные принципы территориально-государственного строительства.

4) Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамб­лею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о феде­рации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру местного самоуправления (Япония).

2. Местная власть в современном государстве

Под местной властью здесь условимся понимать власть на более низком управлен­ческом уровне, чем региональная власть (условно ассоциируемая с ATE первого по­рядка). В качестве синонима можно также использовать понятие "муниципальная власть".

В политической регионалистике государство принято рассматривать как "слоеный пирог". Публичная власть в нем делится как на ветви, так и на террито­риальные уровни. "Слоистая" структура появляется эволюционно, в результате функционально-ролевой дифференциации публичной власти (возникновение вет­вей власти) и упорядочения отношений между центром и регионами, взаимной увязки общенациональных и местных интересов (территориальные уровни власти). Нередко в современных работах муниципальная власть рассматривается как четвер­тая власть, наряду с исполнительной, законодательной и судебной. В этом есть своя доля правды, поскольку муниципальная власть может быть функционально обо­соблена от "классических" ветвей власти. Хотя было бы правильнее считать ее одним из территориальных уровней власти.

Важной проблемой является соотношение регионального и местного уровней власти. Если в демократическом унитарном государстве самоуправление сосредо­точено в основном на местном уровне (хотя в русле децентрализации развивается и на уровне регионов), то в федерации самоуправление действует и на региональном, и на местном уровне. Некоторые федерации специально подчеркивают трехуров­невую управленческую модель, которую они используют, с выделением общенацио­нального, регионального и муниципального уровней[8] (пример Бразилии). Развитие сильного и независимого местного самоуправления акцентировано в Мекси­ке (штаты делятся на свободные муниципии).

В то же время отмечается сходство федеративных государств с унитарными в том, что касается моделей организации местной власти. Все основные модели мест­ного самоуправления имеют примеры, связанные как с федеративными, так и с унитар­ными государствами.

2.1.            Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления

Ключевая проблема местного самоуправления как политического института связана с балансом отношений между центром и локальным сообществом. В многочисленных источниках очень по-разному трактуются отношения между местным самоуправле­нием и государственной властью. Распространены попытки их противопоставле­ния и даже идеализации первого в противовес второму. Характерно и противопос­тавление местного самоуправления власти государственной бюрократии. В этой связи крайне важно дать ответ на вопрос, что же собой представляет самоуправле­ние в рамках государства, как на концептуальном и практическом уровне решается проблема отношений между государством и структурами местного самоуправления.

В международной практике чаще используется понятие "местное управление", а не "самоуправление". Причем термин "local government" (т.е. местное управление) характерен как раз для англосаксонского типа честного самоуправления. В некоторых источниках он считается более широким, чем местное самоуправление. Здесь надо понимать, что управление не обязательно означает подчинение одного субъекта другому, и местное управление не есть цент­рализованное управление посредством агентов центрального правительства. Элемен­ты самоуправления возникают в случае выборности органов власти: такое местное управление автоматически становится самоуправлением. В то же время местное управление может рассматриваться как более широкое понятие, чем местное само­управление, в случае, если в него включаются органы централизованного управления.

Эффективная территориально-политическая система, позволяющая учесть и увязать местные интересы в рамках единого государства, предполагает нали­чие баланса отношений между центром и местными сообществами. Это означает выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется) объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными вла­стями политики, соответствующей общегосударственным интересам. Конечным ре­зультатом становится своего рода "асимметричное партнерство" центра и местных сообществ.

Еще одна общая проблема местного самоуправления связана с противоречием между профессионализмом и выборностью местной власти. Самоуправление предпо­лагает формирование выборных органов власти из людей, не обязательно являющих­ся профессиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления — это выборность.

Однако в соответствии с современными представлениями публичная власть отделена от общества, что делает ее более эффективной. В этой ситуации на муни­ципальном уровне неизбежно появляется собственная бюрократия, которая при­звана обеспечивать должный управленческий профессионализм. Главным центром ее влияния становится исполнительно-распорядительный орган, что одновременно означает и разделение властей на муниципальном уровне. Иными словами, осуще­ствляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, ко­торых население может даже и не выбирает. Не случайно профессионализм вос­принимается как необходимое качество депутата и тем более мэра. Правила игры повсеместно предполагают, что профессиональный мэр, наилучшим образом соот­ветствующий интересам большинства граждан, подбирает профессиональную ко­манду для решения местных социально-экономических проблем[9]. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти становится процесс департаментализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных депар­таментов в рамках исполнительно-распорядительного органа[10].

Таким образом, проблема "профессионализм — дилетантизм" решается че­рез пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным формам. Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профес­сиональных политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению ситуативно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать мест­ные интересы.

Существенные противоречия связаны в этом контексте и с определением объ­ема самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью и наличием финансово-экономических ресурсов.

Результатом этого противоречия становится типичное недоверие центральной власти к органам местного самоуправления. По словам Г. Барабашева, муниципаль­ные учреждения становятся пунктами противоречий между центром и периферией. Этим обусловлено появление целого ряда форм централи­зованного контроля за деятельностью местного самоуправления.

В Великобритании (при партнерской модели!) такими формами считаются прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, контроль и инспекция. Местное самоуправ­ление неизбежно несет двойную ответственность — перед избирателями (и их пони­манием местных интересов) и перед вышестоящей властью, "по определению" обес­печивающей "позитивный синтез" местных интересов в общенациональные.

Общераспространенной проблемой является экономическая состоятельность местных сообществ. Здесь характерны просто огромные различия. Как показывает опыт, даже вопросы местного значения в большинстве случаев не могут решаться без государственной помощи. Местные сообщества по определению невелики, компактны, а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает во­прос, какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их собственными ресурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обыч­но невозможно, и в случае каждого конкретного государства необходимо найти оптимальный объем полномочий, которые местные сообщества способны реализо­вать. При этом огромные географические различия между ними все равно не по­зволят вывести большинство из них на "самоокупаемость". Поэтому государство вынуждено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной базы муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй вариант: западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся структуре местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенством (неизбежным при дифференцированной передаче полномочий), что влечет за со­бой необходимость значительного субсидирования мелких образований.

В частности, в Англии, начиная с 1950-х гг., в структуре доходов муниципа­литетов преобладают правительственные субсидии. В США их доля до Первой ми­ровой войны составляла 94%, и лишь потом начала снижаться. Собственные дохо­ды муниципалитетов в Италии составляют лишь 15% их доходов, в Японии — одну треть. Во Франции ситуация лучше, но и там доля субсидий весьма велика: в ком­мунах она составляет 35%.

В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные на­логи, главным из которых в США и Великобритании является имущественный на­лог. Позиционирование этого налога как местного наилучшим образом соответству­ет концепции местного самоуправления (местное сообщество составляют собствен­ники имущества). Однако на практике этого и других налогов, а также неналоговых доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт показывает, что вопросы местного значения не могут решаться без государствен­ной помощи. Таким образом, существует "ловушка местного самоуправления", свя­занная с его слабым ресурсным самообеспечением. Это, в свою очередь, резко огра­ничивает его реальную политическую автономию, создает зависимость от выше­стоящих властных уровней.

Общественная теория местного самоуправле­ния в современных реалиях выглядит устаревшей. В реальности такие типичные проблемы, как слабая артикуляция местных интересов, экономическая несостоя­тельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение инте­реса к прямой демократии делают неизбежным включение местного самоуправле­ния в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. В то же время это ни в коем случае не означает принижение роли местного самоуправле­ния. Наоборот, оно является неотъемлемым признаком демократического государ­ства. Более того, в отличие от федерализма, именно местное самоуправление явля­ется общераспространенной формой регулирования баланса между центром и ре­гионами.

2.2. Территориальные субъекты местного самоуправления

Организация местного самоуправления и, в частности, такой ключевой вопрос, как определение границ его субъектов считается в демократическом государстве вопро­сом, который решает само население в соответствии с предусмотренными законом процедурами. Терри­тории, выступающие в роли субъектов местного самоуправления, формируются снизу, в процессе ин­корпорации, т.е. добровольного объединения локальных сообществ в муниципальную корпорацию. Ограничивающим критерием обычно является численность жителей. В США жители поселений голосуют за инкорпорацию и подают соответствующую петицию, вслед за чем следует создание инкорпорированного субъекта местного самоуправления.

Как результат, во многих странах возникает дифференцированная (асиммет­ричная, нерегулярная) система местного самоуправления, когда число уровней мест­ного самоуправления, названия и полномочия его органов, способы их формиро­вания могут сильно различаться. Не случайно исторически сложившиеся за счет гражданской инициативы системы местного самоуправления считают самыми запутанными и архаичными (типичный пример США). В этих системах налицо управленческая асимметрия (различные управлен­ческие модели), отсутствие регулярности и конгруэнтности, огромные различия в численности жителей между местными общинами и пр.

Границы территорий, где действует местное самоуправление, определяются следующим образом:

1)                 Идеально-типический территориальный субъект местного самоуправления ха­рактеризуется географической компактностью и социокультурной гомогенностью. В этой связи иногда говорят об искусственности и естественности муниципалите­тов (в таком ключе вопрос часто рассматривается во французской практике). Рас­пространены ссылки на традиционные, исторические границы местных сообществ. В реальности важна географическая компактность, позволяющая говорить о нали­чии сложившегося локального сообщества с развитыми горизонтальными, сосед­скими связями. Однако чисто внешняя, "картографическая" компактность не всегда означает территориальное единство, если, например, поселение разделено этно­культурными барьерами, подвержено процессам геттоизации (т.е. формирования замкнутых общин). Тогда "естественными" окажутся небольшие фрагменты, каза­лось бы, компактного поселения, поскольку реальные системы локальных горизон­тальных связей существуют не в рамках поселения в целом, а рамках населяющих его отдельных, обособленных друг от друга групп.

2)                 Государство обычно стремится управлять процессом формирования локалитетов. Возникшие естественным образом структуры местного самоуправления рассматриваются многими исследователями как не отвечающие современным по­требностям эффективного управления. Государство, заинтересованное в поддер­жании центростремительных тенденций и эффективной организации всей пуб­личной власти, нуждается в создании регулярного административно-территори­ального деления на всех уровнях, включая низовые.

Формирование же структур местного самоуправления снизу приводит к за­путанным ситуациям:

1)             Уровень развития местного самоуправления отличается от места к месту. Об асимметрии в организации местной власти ярко свидетельствует американский пример: в США все территории можно поделить на инкорпорированные и неин­корпорированные. На периферии американских штатов часто встречаются неинкор­порированные территории, где отсутствуют полноценные органы местного самоуправления. В одних случаях вопросами местного значения на этих территориях ведают графства, т.е. на неинкорпорированной территории существует только один уровень местной власти. В других случаях создаются квазикорпорации, которые на­зываются тауншипами и не обладают полномочиями полноценных субъектов мест­ного самоуправления. Исторически в квазикорпорациях использовались формы прямой демократии для хоть как-то организованного решения местных вопросов. Географически тауншипы соседствуют с муниципальными корпорациями (обычно на том же территориальном уровне внутри графств), но не обладают всеми их правами.

2)             На разных территориях отмечается разное число уровней местного само­управления. В США графства, на которые обычно делятся штаты на первом субре­гиональном уровне, отсутствуют на Аляске, в Коннектикуте и Род-Айленде.

3)             Возможны нарушения иерархии уровней местного самоуправления. В не­которых случаях крупные муниципалитеты сейчас настолько велики, что включают в свой состав графства, а не наоборот. В других случаях мелкие муниципалитеты, наоборот, являются частями более крупных единиц — тауншипов, не являющихся полноценными муниципальными корпорациями.

Таким образом, территориальная структура муниципального управления в США не является стройной и регулярной системой административно-территори­ального деления. В ее составе насчитывалось свыше 80 тыс. территориальных субъ­ектов местного самоуправления.

Причем наряду с более или менее стройной системой локалитетов, к которым привязаны структуры местной власти, могут возникать специализированные структу­ры местной власти, выделяемые по отраслевому, а не территориальному принципу. Наилучший пример — школьные и специальные округа в США, каждый из кото­рых может объединять множество муниципалитетов.

Государственная власть в более или менее жесткой форме пытается регули­ровать процесс формирования субъектов местного самоуправления. В США она принимает, например, окончательные решения об инкорпорации, инициированные локальными сообществами.

На территории крупных государств распространено многоуровневое самоуправ­ление с неизбежной иерархией его субъектов, определяемой различиями в статусе и объеме компетенции. Например, в Великобритании есть города-графства и неграф­ские города, входящие в состав графств. Причем в Шотландии среди последних еще выделяются большие и малые бурги с разной компетенцией.

Привязка местного самоуправления только к самому низовому уровню пред­ставляется неверной, да и не используется на практике. Действительно, есть такая тенденция, основанная на общественной теории местного самоуправления. Акцент в ней делается на поселении, т.е. небольшом локалитете, как на первичной и обя­зательной ячейке местного самоуправления: неотъемлемое право общины на само­управление трансформируется в аналогичное неотъемлемое право каждого поселе­ния. Но на практике возникают две проблемы.

1)             Местное самоуправление реализуется не только на сугубо локальном уров­не отдельных поселений. Эта особенность определяется наличием общественного интереса к самоуправлению на более высоких территориальных уровнях.

2)             Местное самоуправление не всегда есть в каждом поселении. Это связано со способностью локального сообщества реализовать свое право на самоуправление (наличие достаточного объема интересов и ресурсов): акцент может быть перенесен на более высокий территориальный уровень. Характерной тенденцией в Англии ста­ло сокращение числа муниципальных единиц самого низкого уровня — приходов. В США центр в большей степени поддерживал крупные муниципалитеты, способ­ствовал созданию крупных метрополитеновских специальных округов. Кроме того, в США отмечается усиление первого субрегионального уровня — графств.

Вообще на формирование территориальной структуры местного самоуправ­ления сильно влияет классическая географическая проблема "центр — перифе­рия". Центры, т.е. крупные города, обычно обладают более существенной ресурс­ной базой в сочетании с необходимой компактностью. Это позволяет им реально претендовать на статус автономных образований, который они обычно и получают. Периферия же представляет собой совокупность разбросанных мелких поселений, каждое из которых обладает небольшими ресурсами и населением. Центры, таким образом, по числу жителей и экономическим ресурсам оказываются равновелики­ми достаточно обширным территориям. Это способствует объединению мелких периферийных поселений и создает своеобразный паттерн территориальной струк­туры, когда на одном управленческом уровне оказываются "точки", т.е. центры и "площади", т.е. объединения мелких поселений. Например, в Великобритании существует примерно равное количество графств и городов-графств. В США неко­торые муниципалитеты, причем не всегда крупные[11], тоже выделены из графств.

Развитое местное самоуправление на практике оказывается более характер­ным для крупных городов. Это легко объясняется высокой концентрацией населе­ния в городе, что влечет за собой формирование более развитой системы местных интересов. Опять-таки важен пример США с их различиями между муниципалите­тами и тауншипами. Муниципалитет (сити, бороу, таун, вилидж) представляет собой полноценную муниципальную корпорацию. Тауншипы распространены на пери­ферийных территориях некоторых штатов (в основном на северо-востоке и севере США) и рассматриваются на практике как квазикорпорации или неинкорпориро­ванные территории. У них меньше функций, притом в них более развиты традици­онные институты прямой демократии (теряющие, однако, свою популярность).

Отдельной проблемой является наличие иерархии в отношениях между уров­нями местного самоуправления, раз оно становится многослойным. Как правило, формальная политическая иерархия не предусматривается. Предполагается, что мел­кие общины могут создавать свои объединения, а крупные — внутренне дифферен­цироваться, плюс могут возникать "объединения по интересам" типа школьных округов. Все субъекты разноуровневого местного самоуправления имеют собствен­ную компетенцию. На практике, однако, возникает определенная политическая иерархия, связанная с недостаточной ресурсной обеспеченностью нижних этажей местного самоуправления и неизбежной слабостью и зависимостью их структур.

2.3.            Организация местной власти

Классической формой организации местной власти считаются формы пря­мой демократии, которые прекрасно соответствуют общественной теории местного самоуправления. Собрание избирателей на городской площади, сход граждан — это древнейшие демократические формы. Однако в последнее время прямая, непо­средственная демократия уступает место выборам. Очевидно, это объясняется ростом численности населения и организационной неэффективностью прежних форм. Пример американских тауншипов показывает, что в современном мире соб­рания граждан не привлекают интереса граждан, вместо них используют выборы и референдумы. Тем не менее, прямая демократия используется для принятия реше­ний и в такой бережно относящейся к традициям стране, как Швейцария (общие собрания граждан проводятся примерно в 80% коммун).

Обычной моделью организации местной власти можно считать ту, при которой проходят прямые выборы представительного собрания и главы исполнительно-распо­рядительного органа. Также реализация местных интересов возможна через принятие гражданами решений на местном референдуме, в форме плебисцитарной демократии.

Тем не менее "стихийное" формирование органов местного самоуправления в мире вызвало просто огромные различия в способах организации местной власти. Практика показывает, что даже прямые всенародные выборы не являются обязательной характеристикой местной власти: широко используются механизмы назначения, делегирования, кооптации, найма управляющих.

Особенно большие различия связаны с исполнительно-распорядительным органом. Местная власть, в отличие от государственной, не всегда четко дифференцирована по ветвям. Если вспомнить Европейскую хартию местного самоуправле­ния, то там акцент сделан на наличии представительного собрания (т.е. ассамблеи) как на обязательном органе местного самоуправления. По поводу исполнительного органа там сказано лишь то, что он "может быть подотчетен" такому собранию. Из этого следует, что исполнительный орган не является обязательным, или что он может входить в вертикаль государственной исполнительной власти (континенталь­ная модель). Там, где исполнительно-распорядительный орган существует, он мо­жет формироваться разными способами.

Организация местной власти обычно включает:

     представительный орган местного самоуправления, который можно назы­вать местной ассамблеей, или муниципальным советом, у него есть свой председатель, которого также принято называть спикером (в некоторых случаях — мэром);

     исполнительно-распорядительный орган местного самоуправлении (его главу обычно можно называть мэром, за исключением случаев, когда главой местного самоуправ­ления официально является спикер ассамблеи, и тогда его принято называть мэром).

Также на практике существует ряд особых способов формирования местной власти.

     Более архаичный вариант, близкий нормам прямой демократии, — это совет комиссионеров, или комиссионная модель (характеризует небольшое число аме­риканских городов). В этом случае представительный орган и профессиональный уп­равленческий аппарат не отделены друг от друга. Население выбирает весь корпус ко­миссионеров (обычно 3—7 человек), которые в итоге становятся главами местных департаментов. В рамках этой модели существуют различные варианты определения конкретных должностных лиц. Комиссионеры, избравшись в совет, могут выбрать главу муниципалитета и разделить полномочия. Либо кандидаты в комиссионеры сразу баллотируются на конкретный пост главы департамента или направления, либо самого мэра. Есть вариант, при котором мэром становится комиссионер, на­бравший наибольшее число голосов. Популярность комиссионной модели в США упала в связи с чрезмерной сложностью.

     В других случаях местная власть в соответствии со старой традицией сли­вается с судебной властью. В ряде американских графств совет состоит из судьи граф­ства и мировых судей, в других — судья по должности возглавляет выборный совет.

     Действует принцип делегирования представителей низовых органов власти в органы власти более крупных территорий. В части американских графств совет фор­мируется из контролеров (наблюдателей), представляющих более мелкие террито­риальные структуры — муниципалитеты и тауншипы. Такая система встречается в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин.

     Принцип кооптации означает включение в состав муниципальных органов тех или иных представителей по решению органов государственной власти или их вхождение по должности. В Великобритании широко используется институт оллерменов — кооптируемых членов советов графств и городов (которые могут со­ставлять до трети в местных советах). Для этой страны характерно и вхождение в представительные органы чиновников по принципу "ex officio" (возможная анало­гия в США — судья, возглавляющий совет графства). В городе Вашингтоне по за­кону 1967 г. все девять членов муниципального совета, комиссионер округа и его помощник назначались президентом страны.

Другая проблема связана с отношениями между представительным и испол­нительно-распорядительным органами в тех муниципальных структурах, где так или иначе происходит разделение властей. Исторически наиболее характерным является доминирование представительного органа (систе­ма "сильный совет — слабый мэр"). Однако главная тенденция XX в. связана с пер­сонификацией и профессионализацией (или бюрократизацией) му­ниципальной власти, что привело к усилению исполнительно-распорядительного органа. Система "сильный совет — слабый мэр" оказалась более характерной для малых городов США.

В крупных городах сложилась противоположная ситуация — "сильный мэр — слабый совет"[12] (подавляющее большинство городов с населением свыше 500 тыс. жителей). При этом "сильный мэр" обычно выбирается населением. Есть своя ло­гика в том, что персонифицированное управление оказалось востребованным преж­де всего в больших городах, где сильнее разрыв между населением и правящей эли­той. Для решения проблемы такого разрыва хорошо подходят прямые выборы мэра.

Кроме того, распространение получил найм управляющих (сити-менеджеров) местными советами. Это — еще и способ повышения профессионализма местной власти, когда представительный орган нанимает менеджера для управления муници­пальным хозяйством. Причем такую форму организации местной власти следует по­нимать как способ не столько разделения властей с созданием автономного испол­нительно-распорядительного органа, сколько повышения управленческого профес­сионализма при возможном сохранении "сильного совета", который и принимает решение о кандидатуре управляющего (система "совет — управляющий"). В таких системах мэр обычно является главой представительного органа, а не исполни­тельно-распорядительного. Например, в Германии возможен управляющий при наличии бургомистра.

Следует учитывать, что в соответствии с дуалистическими принципами ор­ганизации власти на территории на уровне местного самоуправления одновременно с выборными органами власти могут присутствовать агенты центральной админи­страции. Это особенно характерно для континентальной модели самоуправления (Франция и др.).

Также для примера рассмотрим модель организации местной власти в феде­ративном государстве в соответствии с дуалистическим принципом.

В Индии штаты делятся на области, в которых назначаются комиссары. В округах, на которые по­делены области, назначаются коллекторы. На самом низком управленческом уровне действуют комиссары муниципальных корпораций. Все эти должностные лица на­значаются губернаторами штатов (которых, напомним, назначает президент стра­ны) по совету с правительством штата. Собственно местное самоуправление пред­ставлено муниципальными советами, муниципальными корпорациями, панчаятами (органами сельского самоуправления).

Следует заметить, что в условиях политически нестабильного государства, каковым является Индия, местное самоуправление функционирует с большими ог­раничениями. Фактическая асимметрия на локальном уровне может быть вызвана слабой востребованностью формально созданных органов местного самоуправле­ния. Так, отмечается, что в середине 1980-х гг. не функционировали 61% муници­пальных корпораций и 85% муниципальных советов. Во всех этих случаях функции местного самоуправления выполняли государственные чиновники. Выборы в панчаяты в некоторых случаях проводились раз в 10-20 лет. В крупнейшем индийском штате Уттар-Прадеш местные выборы не проводились с середины 1970-х гг. до 1989 г.

Подводя итог, определим основные параметры, с помощью которых можно сравнивать организацию местной власти в различных странах:

     наличие или отсутствие агентов центральной администрации в системе местной власти (это определяет отличие континентальной модели местного само­управления от англосаксонской);

     количество уровней местной власти и отношения между этими уровнями (одноуровневая или многоуровневая модель);

     наличие или отсутствие единого стандарта организации местной власти в стране (асимметричная или симметричная модель местной власти). Стандарты могут относиться к способам формирования местной власти, к наличию местных органов власти с разным статусом и др.;

     наличие или отсутствие специализированных территориальных субъектов ме­стного самоуправления в дополнение к основным (пример школьных округов в США);

     наличие или отсутствие прямых выборов органов местного самоуправления;

     способ формирования исполнительной власти: модель мэра, избранного на­селением, модель мэра, избранного представительным органом местного самоуправле­ния, модель наемного управляющего;

    соотношение полномочий между исполнительным и представительным органами местного самоуправления: модель"сильного мэра" и модель "слабого мэра";

    наличие или отсутствие разделения властей на местном уровне (случай "нерасчлененной" местной власти — комиссионная модель);

    использование или отсутствие форм прямой демократии (собрания, сходы граждан).

2.4.            Компетенция местной власти

Юридически выверенное и общепринятое определение "исконно" местной компе­тенции на практике, конечно, невозможно. Это — та ситуация, когда все более или менее понимают, о чем идет речь, но когда дело доходит до конкретизации деталей, оказывается, что сделать это крайне сложно. Точно также нельзя отделить местные интересы от общегосударственных. Ведь, в сущности, общегосударственные интере­сы представляют собой синтез местных интересов, но с появляющимся в результате синтеза качественно новым содержанием. Поэтому сказать, что те или иные пробле­мы являются сугубо местными, как правило, нельзя. Правильнее говорить об обще­распространенных вопросах местного уровня, с которыми, как показывает практика, эффективнее могут справляться местные власти.

При определении местной компетенции возникает и другая сложность, свя­занная с наличием ограничителей сразу с двух сторон:

       с одной стороны — государственная власть, у которой есть свои полномо­чия: в них обычно "упирается" местная власть в поиске своей сферы компетенции;

       с другой стороны — частное предпринимательство, поскольку многие вопросы местного значения может решать частный сектор. В странах с либеральной экономикой он делает это самостоятельно или под патронажем местных властей. На долю муниципальных властей часто остается не прямое решение вопросов мест­ного значения, а скорее регулирование их решения в соответствии с интересами граждан.

Ориентация местного самоуправления на решение вопросов местного зна­чения вызывает еще одну методологическую сложность. Дело в том, что исторически органы местного самоуправления развивались по принципам представительной де­мократии, вписываясь в общедемократическое движение. Однако определение их компетенции вызывает ассоциации с предоставлением услуг. Иными словами, ана­логом местного самоуправления становится ассоциация потребителей (что соот­ветствует современной теории контрактного государства), его задача — предостав­ление платных услуг населению (но тогда теряется смысл местного самоуправления как публичной власти, поскольку те же платные услуги могут предоставлять и ча­стные компании).

Итак, зададимся вопросом, что все-таки может считаться вопросами местного значения? Общее определение местных дел можно найти, например, у В. Васильева: "дела, непосредственные последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей". Исторически местное само­управление развивалось в форме судебного самоуправления, но затем "развитие функций государства... вызвало разделение местного суда и управления, ранее сли­тых в одном звене". В дальнейшем развитие администра­тивного самоуправления потребовало определения новой, преимущественно хо­зяйственной компетенции.

В процессе определения компетенции, наиболее под­ходящей для местной власти, возник целый ряд аспектов.

     Принцип делегирования полномочий со стороны государственной (выше­стоящей) власти повлиял на разграничение полномочий гораздо больше, чем пред­ставления об "исконной" компетенции местных общин.

     Следствием естественной асимметрии, громадных социально-экономиче­ских и историко-культурных различий между местными сообществами стало ис­пользование принципа индивидуализации полномочий, объем которых различается от места к месту.

     Определились два противоположных принципа разграничения полномо­чий — позитивный и негативный.

     Полномочия местных органов могут быть обязательными и факультатив­ными. Последние определяются в процессе индивидуализации.

     В сложных территориально-политических системах существует проблема раз­граничения полномочий между территориальными уровнями местного самоуправления.

При определении местных полномочий на практике исходят из того, что территориальное сообщество в современном национальном государстве не имеет "естественной" компетенции, как не обладает и полноценным суверенитетом. Очень часто местное самоуправление определяют как подзаконную власть, что оз­начает самоуправление в пределах, указанных верховной властью. Местные полно­мочия определяются через их делегирование от государственной власти. В США делегирование полномочий осуществляют власти штатов, в Великобритании — центральная власть. Заметим, что именно вышестоящая власть окончательно решает вопросы создания и реорганизации местных структур. Она же делегирует им пол­номочия, определяя, что же лучше подходит под категорию местной компетенции. В некоторых источниках американский муниципалитет вообще понимается как агентство штата.

Практика делегированного нормотворчества является мощным аргументом в пользу государственной теории местного самоуправления. Последняя нашла свое подтверждение в американской судебной практике начала XX в. (ее связывают с именем судьи Диллона). В США сложилась ситуация, когда суды обычно толковали все иски против муниципальных корпораций, используя правило "ultra vires" — пре­вышение полномочий. Действительно, муниципальная корпорация попадает в ло­вушку, если она пытается следовать теории своих "неотъемлемых прав" и сталкива­ется с реальной практикой, когда на самом деле государство решает, какие права делегировать на местный уровень.

При этом разный статус и разная ресурсная база муниципалитетов опреде­ляют большие различия в объеме полномочий, которые могут быть реально "освое­ны". Отсюда распространенная практика делегирования полномочий в индивиду­альном порядке. Например, в Великобритании муниципальные полномочия опре­делялись как через общенормативное регулирование, так и через частные законы, принятия которых добивались отдельные территории (в английской истории са­моуправление предоставлялось городам индивидуально, через королевские хартии). В США с конца XIX в. развивалось движение городов за "хартии самоуправления", которые подлежали утверждению на уровне штатов (в результате "home rule" полу­чили две трети городов с населением свыше 200 тыс. жителей)[13].

Муниципальная асимметрия влечет за собой разделение местных полномо­чий на обязательные и факультативные. Например, некоторые исследователи счи­тают, что среди факультативных полномочий местных властей находятся вопросы досуга и обслуживания населения. В Германии местные полномочия делят на три группы — добровольные, обязательные и порученные (т.е. делегированные сверху). При этом последние две группы составляют 80—90% реально исполняемых функ­ций: на добровольные полномочия у большинства муниципалитетов не хватает сил и средств.

Большую роль в определении компетенции играет принцип разграничения полномочий. Возможно позитивное регулирование через перечисление дозволенных полномочий и негативное — через запреты. В Германии используется второй вариант. Для стран с англосаксонской моделью местного самоуправления более характерно позитивное регулирование, которое лучше соответствует схеме делегирования пол­номочий. В правоведении муниципалитет здесь обычно рассматривается как кор­порация публичного права, а это значит, что она вправе выполнять только функ­ции, определенные законом (в отличие от частного права, следующего либеральному принципу).

Негативное регулирование ближе к либеральной модели ("разрешено все, что не запрещено") и общественной теории местного самоуправления. Обычно негативное регулирование применяется в странах с континентальной моделью местного самоуправления, как в федеративной Германии, так и в унитарной Франции. Оно больше соответствует либеральному духу Европейской хартии местного самоуправ­ления. Но в условиях федерализма негативное регулирование может провоциро­вать споры о компетенции между уровнями власти (поскольку негативный прин­цип часто используется при определении полномочий субъектов федерации). Ин­тересно, что на родине либерализма — в Великобритании, а также в США — стра­не, которая считалась идеалом для сторонников теории общественного договора, пришли к позитивному принципу определения местных полномочий, который на первый взгляд является менее либеральным. В США это можно связать с тем, что по либеральному принципу определялись полномочия штатов, а сразу два "либера­лизма" означали бы конфликты между штатами и муниципалитетами. Напротив, унитарная Франция использует либеральный принцип, что закономерно: органы местного самоуправления являются единственными структурами территориально­го самоуправления в этом государстве.

Однако следует заметить, что как позитивный, так и негативный принцип позволяют манипулировать объемами местной компетенции. В первом случае госу­дарство может делегировать как большие, так и незначительные полномочия, да еще и дифференцируя их от муниципалитета к муниципалитету. Во втором случае можно установить массу запретов и определить множество полномочий для государствен­ной власти. В итоге местное сообщество может оказаться в "либеральной ловуш­ке", когда запрещено будет так много, что разрешенное окажется несущественным.

В целом принципы определения местных полномочий можно свести к двум общераспространенным правилам (которые идентичны для любого территориаль­ного уровня):

    делегировать полномочия туда, где их эффективнее исполнять;

    обеспечивать финансовую самостоятельность территорий для исполне­ния полномочий или оказывать ей необходимую финансовую помощь.

В теории местного самоуправления считается, что основные муниципаль­ные права составляют:

    полицейская власть (общественный порядок[14]),

    право установления и взимания местных налогов,

•   право осуществлять принудительный выкуп собственности.

Обычно в комплекс местных полномочий входят:

•   здравоохранение и санитарное дело, медицинская помощь, контроль за
качеством продуктов питания;

    водоснабжение;

    жилищное хозяйство;

    строительство, планирование застройки, парки;

    просвещение;

    социальная помощь, помощь матерям и детям;

    содержание путей сообщения;

    полицейская и противопожарная службы;

    развлечения;

    коммунальные предприятия.

Разграничение полномочий между местной властью разного территориаль­ного уровня осуществляется не всегда. Дело в том, что исторически в либеральных демократиях отсутствует формальная иерархия в структурах местного самоуправ­ления, имеющих географически "матрешечный" характер. Например, в США нет специальной регламентации полномочий для разных типов муниципальных струк­тур. Возможны, например, ситуации, когда водоснабжением занимается данный муниципалитет или соседний муниципалитет, или частная компания. Таким обра­зом, разграничение полномочий на практике в странах с более развитыми тради­циями местного самоуправления не имеет четкого формата и меняется от уровня к уровню местной власти и от муниципалитета к муниципалитету. Напротив, совре­менные муниципальные реформы предполагают более строгую регламентацию му­ниципальных полномочий.

Литература

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. С.211-224.

Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.1: Европа. М., 2009.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.3: Америка. Австралия и Океания. М., 2012.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 261-293.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.

 

[1] Кроме того, губернаторские выборы проводятся во всех зависимых территориях США, не являющихся штатами.

[2] Добавим, что процессы регионализации обусловили проведение губернаторских выборов и в некоторых унитарных латиноамериканских государствах. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах сроком на три года.

[3] Губернатор в Нигерии избирается относительным большинством голосов, а не абсолютным, как в основной части стран, использующих модель выборного губернатора и применяющих, таким образом, двухтуровую систему выборов. Однако в Нигерии действует важный ограничитель: победитель должен при этом набрать не менее 25% голосов в двух третях районов штата. Это может создавать сложности в полиэтнических штатах, поскольку выборы в Африке часто проходят по канонам трайбализма.

[4] В соответствии с этой моделью специальная коллегия определяла не менее шести кандидатов, из которых президент страны отбирал троих. Эти три кандидата составляли список, который затем представлялся на всенародное голосование.

[5] Для Невиса предусмотрен заместитель генерал-губернатора.

[6] Кстати, такая ситуация подчеркивает, что федерализм и демократия не являются "однокоренными" словами, и государство, устроенное по федеративному принципу, совсем не обязательно является демократическим. Возможны как федерализм без демократии, так и демократия без федерализма.

[7] В Шри Ланке, которая может считаться децентрализованным регионалистским государством, власть на региональном уровне организована по образу и подобию индийских штатов. С 1987 г. здесь избираются провинциальные советы. Президент назначает губернаторов провинций, формируются провинциальные правительства во главе с главными министрами.

[8] Речь идет о базовых уровнях. Их не следует путать с управленческими уровнями, которых в конкретном случае местной власти может быть несколько.

[9] Интересно в этой связи указать на принципы подбора муниципальных кадров в США. Здесь говорят о двух конкурирующих системах — "spoils system" и "merit system". Первая предполагает, что победившая на выборах партия набирает в команду своих людей. Вторая больше ориентирована на тестирование профессиональных качеств вне зависимости от партийных симпатий. В обеих системах есть своя логика. Конечно, идеален их синтез, хотя он не всегда возможен.

[10] Например, в США типичными являются отраслевые департаменты — полиции, общественных работ, коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения, социального обслуживания, парков и развлечений, пожарной охраны, реже — жилищ. Также создаются функциональные департаменты — финансовый, юридический, кадровый. Но для мелких муниципалитетов характерна более простая структура.

[11] Основная часть этого списка — это 33 "независимых города" в Вирджинии. Также сюда входят крупные города Балтимор (штат Мэриленд) и Сент-Луис (штат Миссури). Кроме того, в муниципальной статистике в списке городов-графств рассматривается округ Колумбия (реально представляющий собой город Вашингтон).

[12] Ключевым критерием "силы" мэра является его независимость от совета в части проведения кадровой политики и др. Иными словами, для системы "сильный мэр — слабый совет" характерно более глубокое разделение ветвей власти.

[13] В то же время графства или не имели такого права, или им не пользовались. Очевидно, это вызвано размытостью местных интересов на уровне графств в сравнении с крупными городами. С первого взгляда странно, что территориальные образования более высокого уровня не участвуют в движении за расширение своих прав. Но на самом деле интересы лучше осознаются в более компактных сообществах.

[14] В США в систему местного управления включают атторнеев (attorney — аналог прокурора). При этом в графствах прокурор является выборным, в городах они обычно назначаются мэрами или управляющими.

К оглавлению курса

На первую страницу