Тема 11. Политико-историческое развитие российской системы «центр-регионы»

1.                Отношения "центр — регионы" в средневековой России

Внимательный анализ исторических материалов показывает, что определенные модели региональной политики и баланса отношений между центром и регионами существовали в России всегда. На каждом историческом этапе были центробежные силы, региональное самосознание и система защиты региональных интересов, и было государство, которое задавало центростремительную тенденцию, пыталось консолидировать территорию, обеспечить ее единство. Россия формировалась в про­цессе "собирания" и завоевания земель как территориально неоднородное государство, постоянное приращение территории которого усиливало эффект гетерогенности. На каждом этапе своего развития государство должно было искать методы эффектив­ного контроля за ситуацией на местах и одновременно предоставлять необходимую степень свободы регионам. На протяжении столетий накапливался опыт отечест­венной региональной политики, определялось традиционное для России проблем­ное поле.

Проследить эволюционное развитие отношений "центр — регионы" в Рос­сии можно начиная с истоков Владимиро-Суздальской и Московской Руси. Многие проблемы региональной политики были заложены в са­мо основание нашей государственности, многие политические институты под раз­ными названиями существуют с древних времен. Изучая региональную политическую историю России, можно обнару­жить множество сюжетов, актуальных для сегодняшнего дня, так как региональный фактор всегда играл и продолжает играть ведущую роль в российской политике.

1.1.            Конфедеративно-вотчинная модель XIIIXIV вв.

Региональная история Владимиро-Суздальского княжества во многом повторяет региональную историю Киевской Руси. Киевская Русь по мере дробления ее территории на княжества пре­вращалась из целостного государства в федерацию, а затем и конфедерацию кня­жеств, представители которых постоянно участвовали в борьбе за киевский стол. Одним из ее осколков и стало Ростово-Суздальское, далее — Владимиро-Суздальское княжество, территориальное ядро будущего Российского государства.

Определяющую роль в структурировании русского политического простран­ства на начальном этапе играла модель наследования власти. Территория государ­ства (на том этапе государствами являлись многочисленные княжества, возникшие в процессе распада Киевской Руси) воспринималась как ресурс, который подлежал разделу между родственниками: умирающий отец делил свое княжество между сы­новьями на части — уделы, т.е. княжества второго уровня (которые потом могли обрести большую самостоятельность). При этом территория передавалась по на­следству внутри каждого рода. Верховная власть в княжестве переходила по прин­ципу "лествицы", или родовому принципу, т.е. от старшего брата к младшему, а не от отца к сыну. На каждом новом этапе происходило дробление территории: количество субъектов русского политического пространства, князей и, соответственно, административных центров непрерывно росло на протяжении двух-трех столетий.

Развитие Владимиро-Суздальского княжества шло по спирали: на каждом ее витке отмечалось новое внутреннее дробление. Формальное единство территории обеспечивалось наличием общепризнанного ведущего центра — Владимира, с ко­торым было связано великокняжеское старшинство. Относительная стабильность в территориально-политической системе существовала, пока власть переходила от брата к брату. Смена цикла означала раздел территории между сыновьями послед­него из братьев, оставшегося в роду.

На этапе XIIIXIV вв. на территории некогда единого Владимиро-Суз­дальского княжества складывается территориально-политическая система, имеющая признаки конфедерации. Основой регионального политического процесса здесь были родовое и вотчинное право и практика удельного владения. Главой конфедерации являлся великий князь Владимирский (поэтому можно говорить о Владимирской конфедерации). Но чем дальше, тем больше его контроль распространялся на его собственное княжество, а также более мелкие и слабые княжества. В крупных княжествах возникали автономные конкурентные центры, которые вели борьбу за обладание владимирским столом и фактически не подчи­нялись Владимиру.

Каждое княжество боролось или за первенство в конфедерации, т.е. обрете­ние владимирского стола, или за свою автономию в ее рамках. Внутри каждого княжества шло неизбежное дробление на собственные уделы. Консолидирующую роль играла православная церковь, юрисдикция которой распространялась на территорию всех княжеств.

Основные конфликты внутри конфедерации определялись постоянным дроб­лением территории и борьбой наиболее крупных центров за лидерство. Начало кризиса, связанного с углублением конфедерализации русского про­странства и усилением внутренней конфликтности, целесообразно связать со смер­тью Александра Невского в 1263 г. Многие историки, в частности С. Соловьев, отмечают, что братья (а затем их дети) и сыновья Александра предпо­читали оставаться в своих уделах и из них вести борьбу за владимирский стол. Еще одним участником политической борьбы стала подчинившая русские земли Орда, выдававшая ярлыки на княжение и игравшая роль верховного арбитра в междукня­жеских спорах. Не следует забывать, что на том этапе Влади­мирская конфедерация представляла собой автономную периферию Золотой Орды.

Ведущие роли в борьбе за лидерство играли несколько центров Тверь, Москва (удел, отпочковавшийся от владений Александра Невского и созданный для его сына Даниила — первого князя Московского), Суздаль (в единой террито­риально-политической системе с Нижним Новгородом). Именно с этим треуголь­ником и были связаны основные конфликты в конфедерации.

Главным системообразующим центром конфедерации становится Москва, ко­торая впервые громко заявила о себе при Юрии Даниловиче, нанеся удар по Твери. При брате Юрия Даниловича Иване Калите Москва утвердилась в качестве ведущего реального центра конфедерации (почти непрерывно контролируя Владимир, столичная роль которого становится все более формальной) и стала основным по­литическим партнером Орды. С этого времени определяется главная тенденция развития русской территории — присоединение княжеств к Москве на различных основаниях в процессе "собирания земель". Одновременно начинается формиро­вание региональной структуры самого Московского княжества, внутри которого возникали традиционные для русских земель того времени политические пробле­мы и вырабатывались технологии их решения, которые впоследствии определили развитие централизованного государства.

Развитие московской территории как реального ядра конфедерации (кото­рую уже можно назвать Московско-Владимирской конфедерацией) шло по двум на­правлениям.

-          С одной стороны, происходил территориальный рост. Уже первые приме­ры показали две основные модели территориального роста — за счет захватов (Ко­ломна перешла от Рязани к Москве в 1301 г., Можайск от Смоленска — в 1303 г.) и по завещаниям дружественных князей, признававших силу Москвы (Переславль в 1302 г.).

-          С другой стороны, переход власти в Москве от одного князя к другому означал раздел всей территории на уделы в соответствии с установленным тради­ционным порядком.

Таким образом, территория росла, но одновременно формировалась и услож­нялась ее внутренняя структура, в которой ведущую роль играл удельный князь — главный представитель тогдашней региональной элиты. Глава всего Московского государства получает титул великого князя, более высокий по статусу по сравнению с "обычным" князем, находящимся в вассальном подчинении. Ранее великими назывались только владимирские князья, но теперь владимирский стол оказывается под контролем московских князей.

В границах собственно московской территории появляются свои политиче­ские центры. Иван Калита делит свое княжество между сыновьями: старший сын Симеон Гордый становится великим князем и получает в удел новые приобрете­ния — Можайск и Коломну, сын Иван берет в удел Звенигород, а Андрей — южные районы с Лопасней (где впоследствии возник Серпухов).

Начинается типичная история XIVXV вв.: московские князья непрерывно ра­ботают над ликвидацией удельного строения своей территории, но каждый из них в своем завещании все равно делит эту территорию на части. Все определяется коли­чеством претендентов — братьев и детей каждого нового князя. Эти, по сути, слу­чайные факторы определяют уровень стабильности московской территории. Круг, однако, не становится замкнутым, поскольку на каждом новом этапе укрепляющая­ся великокняжеская московская власть ищет новые механизмы централизации на сво­ей территории.

На новый уровень сложности данная проблема выходит при Дмитрии Дон­ском. С одной стороны, идет все более активная инкорпорация чужих территорий. С другой стороны, появляется первая крупная внутренняя проблема, запрограмми­рованная самим развитием территориально-политической системы, — Серпухов, мощный автономный субцентр Московского княжества. При этом в ситуации внутренних конфликтов в Орде довольно быстро снижается зависимость всей русской территориально-политической системы от монголов.

В Московской Руси в XIV в. идет формирование удельной модели АТД, в ко­торой удел представляет собой "государство в государстве". Уделы превращаются в вотчинные, т.е. передаваемые по наследству княжения, в них складывается авто­номная территориальная власть. Региональная структура растущего Московского княжества становится сложной и несколько аморфной, начинает зависеть от коли­чества уделов, отношений между князьями, их политических амбиций.

При Василии I – сыне Дмитрия Донского - проблемы региональной политики стали не просто на поря­док более серьезными, но угрожающими. Понимая это, центр начинает искать же­сткие методы борьбы с самостоятельностью уделов и способы обеспечения субор­динации.

Главной проблемой региональной политики Московского государства становит­ся урегулирование ситуации с внутренними уделами, так как удельная система угро­жает территориальному единству. Поскольку неустойчивость региональной струк­туры очевидна, столичная элита начинает отдавать предпочтение наследованию великокняжеской власти от отца к сыну, уходит от родового ("лествичного") прин­ципа, который резко усиливал раздробленность.

Новое обострение ситуации происходит в период правления Василия Тем­ного. Ожесточенная борьба за власть при Василии Темном ведет к существенной трансформации региональной политики. Удел получает новое толкование, из вот­чины все чаще превращаясь в пожалование великого князя, т.е. временную собст­венность. Территории Московского княжества становятся объектом захвата и передела, предметом торга и подкупа. Борьба за власть между великим князем и его конкурентами из рода Юрия Дмитриевича сти­мулирует этот процесс.

Окончательная победа Василия Темного над Галичем позволяет великим князьям московским начать политику ликвидации самостоятельных уделов, т.е. выйти на следующий этап централизации. Уделы при Василии Темном показали себя предельно ненадежным элементом в территориально-политической системе, и необходимость торга с братьями — удельными князьями осознается как политиче­ская проблема, требующая силового решения.

Ликвидация уделов сопровождается развитием института великокняжеских наместников, которые назначаются из центра и обеспечивают контроль за террито­рией (который на том этапе осуществлялся через суд и сбор налогов). Наместники выступают, таким образом, в роли агентов центральной администрации.

К началу XV в. можно говорить о новом балансе в отношениях между цен­тром и территориями, который вырабатывается внутри ведущего княжества — Мо­сковского. Главной фигурой на региональном уровне остается удельный князь, но его позиции подрываются:

-     превращением удела из суверенной вотчины в великокняжеское пожало­вание;

-     постоянной перекройкой границ сверху;

-     территориальной чересполосицей, т.е. отсутствием цельности и компакт­ности контролируемых территорий.

Получает все большее развитие система наместников как представителей ве­ликого князя на территориях, как тех, которые не входят в уделы, так и в ликвиди­рованных уделах. Все это обозначает тенденцию к формированию в центре регио­нальной политики, направленной на ослабление удельной структуры, расширение непосредственно контролируемого великими князьями домена (т.е. периферализацию — смещение на периферию системы внутренних уделов) и централизацию.

1.2.            Переходная удельно-уездная модель XV в.

Собирание земли русской — сложнейший процесс, в ходе которого выкристалли­зовывалась новая модель региональной политики.

-     Главная задача состояла в консолидации центральной власти и постепен­ной ассимиляции уделов, их превращении из автономных образований в админи­стративные единицы целостного государства. Решение данной задачи и, соответст­венно, формирование первой в русской истории модели региональной политики России как единого государства приходится на время правления Ивана Великого и Василия III.

-     Вместо конфедерации формируется централизованное государство в про­цессе расширения территории Московского княжества за счет соседних государст­венных образований.

-     Стабилизируется ситуация с престолонаследием: власть передается от отца к старшему сыну (от Василия Темного к Ивану Великому, а от него к Василию III) при физическом отсутствии братьев-конкурентов, т.е. борьба дяди с племянником как фактор региональной конфликтности окончательно уходит в прошлое.

Модель региональной политики XV в. — это своеобразный компромисс ме­жду двумя типами управления территорией.

С одной стороны, трансформировалась, перекраивалась, но все же сохранялась, в силу традиции, система уделов.

С другой стороны, государство вводило свою модель централизованного управления, связанного с делением страны на уезды.

Оба типа управления сосуществуют, но постепенно преж­ний удел трансформируется в уезд, а прежний князь превращается в привилегиро­ванного землевладельца, обладателя вотчины как земельной собственности.

Особый интерес в этой связи представляет процесс ассимиляции удельных княжеств.

Во-первых, продолжает выстраиваться иерархия отношений между великим князем и удельными князьями. Ведущую роль в этой иерархии играют междукняжеские договоры, в которых подтверждаются ограничения для нижестоящего уровня княжеской власти. Прежде всего, они касаются внешней и военной политики: полномочия удельных князей сокращаются до минимума (они не имеют права за­ключать мирные и союзные договора, обязаны совместно вести войну и т.п.).

Во-вторых, удел из государственного образования превращается в обычное иму­щество, из суверенной территории в землю, которой достаточно свободно распоряжается центр, распространяя на нее свою юрисдикцию. Вводятся ограничения: запрет продавать территорию удела без ведома великого князя, ограничение круга наследников; широко используется конфискация земель в пользу центра.

В-третьих, верховенство великого князя проявляется в том, что он начинает по своей воле распоряжаться территорией, изменяя внутренние административные гра­ницы. Вотчина продолжает терять свой изначальный смысл, становится пожалова­нием великого князя с установленными им границами. Линия центра на передел и конфискацию земель, а тем самым на утверждение верховенства своей юрисдикции была ясно обозначена еще Василием Темным, больше всех пострадавшим от удель­ной системы.

При Василии III происходит включение в состав Московского государства крупных территорий, ставших ранее самостоятельными: частей прежнего Владимиро-Суздальского княжества (Тверь, Ярославль, Ростов) и Киевской Руси в целом (Новгород, Рязань). Ассимиляция независимых государственных образований тре­бует больших усилий. Собирание земель становится важнейшей проблемой регио­нальной политики:

-          с одной стороны, Москва должна найти адекватную форму, позволяю­щую создать единое государство, а не новую конфедерацию;

-          с другой стороны, для снижения конфликтности Москва должна сохра­нить статус-кво в элитах новых территорий, а значит, согласиться с признанием существующих там традиционных удельных прав.

Процесс ассимиляции княжений проходит на двух уровнях. Уделы внутри Московского княжества при Иване и Василии были превращены в слабые и неус­тойчивые территориальные единицы с ограниченной автономией. Но одновремен­но Москва начала решение вопроса с новыми территориями, где приходилось счи­таться с местной удельной системой.

В случае с более слабыми "внешними" княжествами данный вопрос решается относительно легко. Их князья соглашаются стать вассалами великого князя. При­ращение территории Московского государства идет в пользу непосредственно ве­ликого князя, а хозяева этих территорий превращаются в служебных, или служилых, князей, сохраняя некоторую авто­номию и приобретая статус региональной элиты в едином государстве.

Более сложной была проблема инкорпорации крупных великих княжеств со своей историей, традициями и разветвленной элитой с ее большими и малыми уде­лами. Эти государства исторически были сопоставимыми по размерам и статусу с самой Москвой. Поэтому первыми крупными "региональными вызовами" для мо­сковской региональной политики были тверской и новгородский. Здесь нужно было обеспечить контроль за территориями с развитой, исторически сложившейся государственностью и идентичностью.

В случае с Тверью — старым конкурентом за первенство во Владимирской конфедерации — Москва поначалу применяла тактику постепенной ассимиляции, развивая отношения с лояльными представителями местной элиты. Однако решать "тверскую проблему" все равно пришлось силовыми методами, и княжество было покорено в 1485 г. Покорение Твери не означало полного уничтожения ее автоно­мии: в этом вопросе московские государи действовали достаточно аккуратно. Тем не менее, Тверь была инкорпорирована в состав Московско­го государства целиком, со всей своей внутренней структурой, местной элитой и ее вотчинами. Статус территории оказался понижен с независимого великого княже­ства до автономной части Московского государства, но радикальной перекройки самой территории не было.

Второй сложнейший вопрос региональной политики того времени связан с ассимиляцией новгородских и псковских земель. В отличие от Твери Новгород и отделившийся от него в свое время Псков представляли осколок прежней Киев­ской Руси, равнозначный всему прежнему Владимиро-Суздальскому княжеству. В этом случае центр опять-таки использовал две технологии — создание собственного лобби на местах и силовые действия, демонстрирующие военное превосходство Москвы. Проблема инкорпорации Новгородской и Псковской республик со­стояла в том, что на этих территориях в виде вечевой демократии существовало развитое самоуправление (которое принято считать эталонным для средневековой Руси), оказывавшее серьезное сопротивление Москве. В местной элите доминиро­вала торговая, а не землевладельческая (как в Твери) прослойка, которая обосно­ванно опасалась утратить свои позиции и лишиться капиталов. Поэтому в случае с Новгородом и Псковом после их покорения в 1478 и 1510 гг. соответственно Моск­ва использовала более жесткие технологии — назначала своих наместников, на протяжении примерно 20 лет проводила ротацию элиты (когда новгородцев пере­селяли в другие регионы, а взамен привозили москвичей).

Присоединение еще одного осколка Киевской Руси — Рязанского княжества оказалось более легкой задачей, поскольку княжество неуклонно ослабевало, имея очень ограниченные экономические ресурсы и испытывая постоянное давление со стороны Степи. Оно со всей его элитой само "дозрело", чтобы упасть в руки Москвы.

Таким образом, во время правления Ивана Великого сложилась модель ре­гиональной политики, которую можно условно назвать удельно-уездной. Эта модель была асимметричной и переходной. Асимметрия состояла в том, что территория страны в первом приближении делилась на две части. Одна часть находилась под прямым управлением верховной власти, которая создавала здесь свои управленче­ские структуры. Другая представляла собой остатки уделов, включенных в состав единого государства, но имеющих высокую степень самоуправления. Уделы, по сути, находились в федеративных отношениях с центром. Тенденция развивалась в пользу централизации, т.е. ассимиляции уделов и их превращения в уезды. Соответ­ственно, "княжеская" региональная элита, добровольно или силой включенная в состав Московского государства, постепенно теряла свои суверенные позиции на местах.

Ключевой институт централизованного управления в этой системе — наме­стники, назначаемые центром в уезды (главные административные единицы) и осуще­ствляющие администрирование и судебную власть на местах (в частности наместник имел особые полномочия по делам, связанным с убийствами). На уровень ниже — в волостях эти функции исполняли волостели. Был сформирован административ­ный аппарат, который включал тиунов, доводчиков, праветчиков, недельщиков.

Управление территориями в XV в. было крайне сложным и запутанным. Дело в том, что в государстве не было административно-территориального деления в тепе­решнем смысле этого слова. Как пишет историк В. Ключевский, "наши привыч­ные понятия о центральном и местном управлении мало приложимы к админист­ративному устройству уезда". На том этапе в стране сложилось несколько форм управления территориями, соседние населенные пункты могли относиться к разным формам, т.е. деления страны на привычные современному человеку провинции просто не было.

Вместо этого сложились, как минимум, три основные формы управления территорией.

1)        Ведомственная (дворцовая), когда район, населенный пункт относились к тому или иному дворцовому ведомству, находясь в прямом управлении центра.

2)        Административная («государственная»), когда в районе действовал инсти­тут наместников и волостелей. Она, как и предыдущая, относится к прямому уп­равлению из центра. Причем В. Ключевский не считает, что институт наместников означал централизацию управления, но тем более он не являлся местным само­управлением. По его словам, в этом случае можно говорить о локализации управ­ления. Институт наместников стал первым институтом управления уездами — но­выми административными единицами государства. Наместники действовали под оп­ределенным контролем центра: они были обязаны докладывать в центр, кроме того, центр забирал себе наиболее важные судебные дела. В то же время они были связа­ны с местным сообществом, поскольку находились на содержании местного населения (что могло означать и конфликты, и формирование общности интересов наместника и местного сообщества).

3)        Удельная, когда власть осуществляла администрация частных привилеги­рованных вотчинников. На этой территории землевладелец получал правительст­венную власть.

К этим трем формам на самом деле добавлялась и четвертая — церковная. Православная церковь являлась, как известно, крупным землевладельцем (что ста­ло поводом для идеологических споров между нестяжателями и иосифлянами — как раз во времена Ивана Великого). На своих обширных землях церковь осуществляла собственную юрисдикцию.

Модель региональной политики XV в. представляла собой сочетание централи­зованного государственного (причем двух типов — дворцового и уездного), федератив­ного вотчинного и церковного управления территорией. Все вместе это создавало сложнейшую чересполосицу. Но контурное административно-территориальное де­ление страны в принципе существовало: четырехуровневая управленческая сис­тема, в которой страна делилась на уезды, уезды — на волости, волости — на ста­ны, а станы — на села, деревни и починки. На каждом уровне были свои ключевые фигурынаместники, затем волостели и далее — старосты. Что касается городов, то они обычно имели свою внутреннюю структуру с выделением в качестве особых управленческих единиц посада и пригородных слобод (собственно город тради­ционно воспринимался как укрепленный оборонительный центр). Кроме того, в некоторых случаях вновь присоединенные земли сохраняли свое традиционное де­ление. Например, территория Новгорода по-прежнему делилась на пятины, кото­рые в свою очередь делились на половины.

Баланс отношений между центром и регионами создавался за счет развития форм местного самоуправления, реализуемого через относительно автономный местный суд. Так, сельские волости управлялись волостелями независимо от наместника. На уровне сел действовал институт старосты — аутентичная русская модель местного самоуправления. Было гарантировано выборное представительство местных жите­лей в судах. Кроме того, выразителем регионального интереса зачастую выступал вотчинник, бывший князь, который, пользуясь современным языком, являлся лоб­бистом своих территорий.

1.3.            Земская модель XVI в.

Иван Грозный был первым крупным реформатором российской региональной по­литики. Годы его правления ознаменовались поиском принципиально нового баланса отношений между центром и регионами. В жесткой форме ставилась государственная задача — довести до конца разгром старой удельной системы и ликвидировать традиционную региональную элиту как класс (ее позиции были осо­бенно сильны на территории тех ранее независимых княжеств, которые присое­динялись к Москве при Иване Великом). При этом идет поиск новой модели ба­ланса сил между центром и регионами в контексте реформы местного самоуправле­ния: создается упорядоченная модель земского самоуправления с участием более или менее широких слоев региональной элиты.

В регионах формируется новая элита: на место князей-вотчинников (княжат) приходят помещики, т.е. представи­тели элиты, получающие земельную собственность в награду за государственную службу.

Главной целью Ивана Грозного было нанести решающий удар по княжатам с их вотчинами, т.е. осуществить ротацию региональной элиты. Одной из ведущих технологий, которой могло пользоваться укрепившееся государство, был большой земельный передел, сопровождавшийся перемещением элиты с насиженных мест. Перемещение региональной элиты неизбежно влекло за собой потерю легитимно­сти на местном уровне, отрыв от региональных корней и исчезновение поддержки на местах. Одна из крайних ситуаций — использование "вывода", когда элита по­коренной территории насильственно переселялась в регионы старого освоения или на новые места типа Поволжья.

Более общей задачей Ивана Грозного была ликвидация не просто остатков удельных анклавов, но и всей региональной элиты старого времени — продукта удельной системы. Ведущая тенденция времен Ивана Грозного связана с окончатель­ной заменой принципа наследования земли "в отчину" на принцип ее огосударствления и дальнейшего распределения монархом.

Столь радикальные шаги вызывают острейший конфликт между двумя уп­равленческими системами и их выразителями — царем со своим окружением, с од­ной стороны, и боярством и княжатами, с другой. Развитие конфликта приводит к проведению административно-территориальной реформы по Грозному — разделу страны на два домена, опричнину и земщину. Опричнина становится площадкой для апробации новой системы землевладения и, соответственно, инкубатором новой региональной элиты. Земщина представляет собой осколок старой системы, сохра­ненный во имя постепенности изменений, но подвергавшийся репрессиям.

Административно-территориальная реформа, связанная с введением оприч­нины, стала одним из самых ярких и спорных моментов в правлении Ивана Гроз­ного. Она резко повысила конфликтность, привела к многочисленным перегибам и агрессивному поведению новой — опричной элиты, также как и к физической ликвидации части старой боярщины. Территория земщины как остаток старой сис­темы стала объектом репрессий. Достаточно вспомнить организованный опрични­ками поход на ведущие центры традиционного регионального самосознания Тверь, Новгород и Псков в 1569—1570 гг. Царь со своей стороны предпочитал опричную территорию, сбежав из Москвы в Александров, а потом подумывая о переносе столицы в северную Вологду.

Однако чрезмерная революционизация процесса трансформации региональ­ной элиты имела слишком очевидные негативные последствия. Царь и опричники не сумели сделать реформу плавной, предпочитая расправляться с боярством сило­выми методами.

Одновременно происходит другой, не менее важный процесс. Москва идет на ликвидацию не только укорененной региональной элиты в лице княжат-вотчин­ников, но и скомпрометированной системы наместников с их кормлениями, т.е. устраняет всю удельно-уездную модель, сложившуюся при Иване Великом. Ре­форма сопровождается развитием земского самоуправления.

В этом заключается смысл переустройства системы отношений "центр — регионы" при Иване Гроз­ном. Царская власть уничтожает прежние региональные элиты, как автономные (княжата), так и подконтрольные (наместники), создает новые (через опричнину и развитие системы поместий) и идет на уступку населению, сделав ставку на даль­нейшую децентрализацию судебной власти (поскольку реализация прав местного самоуправления в ту эпоху осуществлялась через автономию судопроизводства). Та­ким образом, власти пытаются удовлетворить региональные интересы, выразителя­ми которых ранее являлись княжеские семьи. Ликвидируя вотчины, власть апелли­рует непосредственно к населению регионов, предоставляя ему определенные де­мократические права.

Реформа региональной политики и местного самоуправления в XVI в. свя­зывается с именем Адашева. Его замысел, отраженный в четвертой главе Стоглава, состоял в том, чтобы заменить прежнюю удельно-уездную систему достаточно ре­гулярным местным самоуправлением в сочетании с более четким централизованным контролем. Реализация замысла начинается в 1549 г. и с принятием Судебника 1550 г. (в 1551 г. Стоглавый собор утвердил уставную земскую грамоту) при заметном сопротивле­нии боярства. В конце 1552 г. Иван Грозный вынуждает бояр принять решение об отмене кормлений и сам отменяет ее своим указом, который был одобрен Бояр­ской думой.

Созданная ранее система наместников как представителей центра в 1550-х гг. заменяется обновленным и усиленным судебным самоуправлением на местах. Новая система предполагает введение губы суда под контролем выборных местных властей. В соответствии с новым регламентом в районах создается правление губы во главе с губным старостой. Последний выбирался или местным насе­лением из числа дворян и детей боярских, или местным дворянством. В ведении губной системы находились уголовная по­лиция (дела о "лихих людях"), суд и тюрьмы.

В других районах страны, и в этом еще одно подтверждение российской асим­метрии, развивается система земского правления. Прежде всего, она характерна для Севера с его свободным крестьянством. Там земское правление исполняло функ­ции губы. Жесткого разделения территории страны не было, и в некоторых губных районах также учреждались земские институты.

Земское правление — это самый ярко выраженный институт местного само­управления в России XVI в., развитие которого способствовало децентрализации и установлению нового баланса сил между центром и регионами. Основу земства составили северные и частично центральные районы страны, но в то же время в России продолжали сохраняться различия в уровне централизованного контроля за теми или иными территориями. Зоны геополитического риска находились под бо­лее жестким управлением, и земских учреждений не было, например, в погранич­ных районах на западе и юге страны.

В то же время центр должен был создавать новые институты контроля за ре­гионами, тем более в условиях ликвидации института наместников. Земская реформа является частью целостного проекта перестройки системы "центр — регионы". Регионы пользуются политическими уступками центра, но и становятся объектом принципиально новой системы централизованного контроля.

Во-первых, со стороны центра управлением территориями все больше и все чаще занимаются воеводы. Это значит, что в стране появляются признаки военно-административного управления. Причем воевода зачастую контролировал земские учреждения как представитель центра. В середине XVI в. появляются и городовые воеводы, осуществляющие как военное, так и гражданское управление городом вме­сте с его уездом.

Во-вторых, создается система адресного управления территориями из центра. Огромный рост территории и усложнение ее структуры требуют комплексного уп­равленческого подхода к российским пространствам. Ключевыми институтами в этой системе являются специализированные ведомства в центре, которые занима­ются конкретными регионами. Первоначально этот институт носил название че­тей (или четвертей), которые представляли собой, московские учреждения с фи­нансовыми и административно-судебными функциями в отношении территорий. Чети складываются в 1550—1560-х гг. В дальнейшем эти ведомства встраиваются в единую систему приказов.

Специализированные территориальные ведомства создаются, прежде всего, для вновь присоединенных территорий, поскольку зоны нового освоения нуждаются в комплексном управлении из единого центра. Одним из наиболее мощных стал Ка­занский приказ, ведавший делами бывших территорий Казанского ханства.

Таким образом, при Иване Грозном в России появляется консолидирован­ное государство с вполне определенной моделью региональной политики: проис­ходит формирование модели централизованного государства с развитым местным самоуправлением.

Критерием возникшего дисбаланса в территориально-политической системе стала Смута, которая в значительной мере превратилась в восстание отдельных ре­гионов (прежде всего — слабо интегрированных в системе южных территорий) против потерявшего легитимность центра. Смута стала мощным стимулом для переустройства региональной политики, которое следует связать с династией Романовых.

1.4.            Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией

Еще в XVI в. начинается интенсивный рост территории Российского государства. Качественным образом меняются как размеры территории, так и состав населения, который становится все более разнообразным. Россия во все возрастающей степени становится полиэтническим и поликонфессиональным государством. Все это требует от государства внедрения принципов региональной политики, позволяющих учесть интересы вновь приобретенных территорий и обеспечить достаточно жесткий конт­роль. Данная задача становится актуальной при Иване Грозном — с присоединени­ем Казанского, а затем Астраханского ханства, частей распавшейся Золотой Орды. Казань была покорена в 1552 г., Астрахань — в 1556 г.

Надо помнить, что первая потребность в ассимиляции иноэтнических пе­риферий возникла значительно раньше, в связи с присоединением новгородских территорий во второй половине XV в. В рамках этого процесса в составе Москов­ского государства оказались финно-угорские народы — карелы, коми, коми-пер­мяки, ханты, манси, саамы, отчасти — удмурты. Кроме того, присоединение Ряза­ни в начале XVI в. означало вхождение в состав Московского государства части мордовских этнических земель.

Однако в отношении иноэтнических новгородских и рязанских земель до­вольно эффективно работала технология христианизации: присоединяемые народы или уже были православными, или оставались язычниками, и тогда центр исполь­зовал распространение православия для укрепления территориального единства (яркий пример из русской истории — христианизация коми и коми-пермяков).

По мере расширения территории Москва апробировала на своей этнической периферии модель обмена политической лояльности местных элит, признания ею российского подданства на сохранение привилегий в области локального самоуп­равления, религии и экономики. В отдельных особых случаях автономию получал целый большой регион. Эта модель очень неустойчива, она зависит от уровня по­литических амбиций местных сообществ и их лидеров, экономического положения территории и уровня развития местной идентичности. Как показал опыт, разделить полномочия между центром и региональным иноэтническим сообществом, дого­вориться раз и навсегда оказалось невозможным, прежде всего — в случае наиболее крупных и развитых регионов. Попытки политической и культурной унификации этнических периферий стали другой традиционной моделью региональной поли­тики, к которой центр обычно и обращался при возникновении конфликта.

Российское государство использует два взаимодополняющих сценария уп­равления инородной периферией.

-          "Мягкий сценарий": вассальная зависимость и ассимиляция местных элит. Используется технология обеспечения лояльности местной этнической элиты, ко­торая получает возможность сохранить часть своих ресурсов (в том числе земель) и обрести военную защиту в обмен на признание новой верховной власти (сценарий, ранее апробированный на русских княжествах). Как правило, на местах сохраняет­ся власть местных князей, и их владения ассимилируются постепенно[1].

-          "Жесткий сценарий": покорение территории и военно-административное правление. Формируются новые институты централизованного управления, при­званные обеспечить территориальную целостность и обеспечить проведение на новых территориях общегосударственной политики. Жесткие технологии чаще используются в отношении более крупных и устойчивых государственных образова­ний, где требуется провести ускоренную ассимиляцию[2].

Возникают две противоположные модели административно-территориаль­ного деления на нестабильных инокультурных перифериях:

-     создание автономного региона;

-     создание особенно жесткого централизованного управления.

Политика России в отношении населения инородных периферий выглядит, таким образом, очень противоречивой. С одной стороны, характерно либеральное отношение государства к периферии, ее элите и культурным традициям. Русские политики утверждали, как например, посланник И. Новосильцев, что "наш госу­дарь не враг ислама". Поэтому различные народы присягали на верность России, признавали себя вассалами, получали царские грамоты о защите, а их элита пере­ходила на царскую службу, становилась частью российской элиты. С другой сторо­ны, обеспечение интересов русской элиты и православия, как правило, все равно выходило на первый план. Переход с уровня местного князька на уровень поли­тика государственного уровня фактически требовал принятия православия, что делалось из карьерных побуждений на протяжении многих веков.

Присоединение Казанского, Астраханского и Сибирского ханств резко усили­вает полиэтнический состав Российского государства. В его состав входят не толь­ко татары, но и еще целый ряд тюркских (башкиры, чуваши) и финно-угорских (марийцы, мордва, удмурты) народов.

Кроме того, экспансия Москвы в южные, предкавказские и предкаспийские степи приводит к формированию неустойчивых этнических периферий, признаю­щих себя вассалами Москвы, но реально сохраняющих автономию. Наряду с но­гайцами, в таком положении длительное время существует Кабарда — предгорная зона на Кавказе (вассальные отношения были оформлены в 1557 г., который счи­тается годом добровольного вхождения Кабарды в состав России). Однако инкор­порация Северного Кавказа реально завершилась только в середине XIX в.: на про­тяжении трех веков эта территория оставалась нестабильной геополитической зо­ной, и власть здесь была в руках местной знати.

2.                Отношения "центр — регионы" при династии Романовых

2.1.            Переходная военно-административная модель XVII в.

В XVII в., после утверждения на престоле династии Романовых Российское госу­дарство нуждалось в новой реформе отношений между центром и регионами.

Во-первых, Смута в значительной степени стимулировала недовольство тер­риторий политикой центра, оживила старые и создала новые обиды, усилила им­пульсы внутрирусской региональной самостийности, подавлявшиеся на протяже­нии многих десятилетий создания централизованного Русского государства.

Во-вторых, неуклонное расширение государства на Восток требовало каче­ственно новых подходов в работе с территориями. Огромное пространство нового освоения нуждается в очень серьезном контроле, и центр не может пойти на пре­доставление постоянно растущей периферии самоуправления.

В-третьих, происходило постоянное усложнение этнокультурной структуры Российского государства. При этом технология культурной ассимиляции с помо­щью православной церкви во многих случаях была уже непригодной.

Логичным становится дальнейшее усиление централизованного начала в го­сударстве, причем уже в ущерб местному самоуправлению. Сохраняя и усиливая контролирующие инстанции, центр начинает сознательно ограничивать самоуправ­ление. Ведущую роль в управлении регионами приобретает военная власть, хотя бы потому, что ассимиляция новых, малознакомых территорий требует силового кон­троля. Институт воеводы интенсивно развивается и становится ключевым в регио­нальной власти XVII в. Усиливается система адресного управления территориями из Москвы посредством приказов, отвечаю­щих за конкретные участки российской территории.

Главной тенденцией при Михаиле Романове и Алексее Михайловиче стано­вится милитаризация регионального управления, сращивание военной и админист­ративной власти — как реакция на перипетии Смуты и необходимое условие освое­ния иноэтнических периферий. Новый формат административно-территориально­го устройства предполагает, в частности, деление страны на разряды — военные ок­руга, управляемые воеводами с наибольшим статусом. Напротив, система местного самоуправления, сложившаяся при Иване Грозном, заметно теряет во влиянии. Са­мостоятельность сохраняют губные учреждения с губными старостами. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но в течение XVII в. теряют свою самостоятельность, подчиняются приказному и воеводскому управлению.

Одним из главных стимулов к формированию военно-административной модели региональной политики стало освоение Сибири. Покорение Сибирского ханства позволяет русским начать свой знаменитый колонизационный поход "встречь солнцу". В течение XVII в. обширная территория между Уралом и Тихим океаном оказывается под контролем Москвы.

В российской региональной политике возникает новый вызов — сибирский:

-     территория государства становится беспрецедентно огромной для всей мировой истории;

-     продолжается усложнение его этнокультурной структуры.

Как результат, именно на Востоке система разрядов получает наибольшее развитие. Число городов с воеводским управлением также постоянно увеличивает­ся. В центре вопросами развития Сибири занимается Сибирский приказ — наибо­лее мощный региональный приказ за все время существования данной системы.

Одновременно выстраиваются отношения с проживающими здесь народами с использованием уже привычных приемов. Наиболее крупные и развитые ино-этнические политии получают некоторую сугубо локальную автономию с сохране­нием власти в руках местных князей (пример Якутии)[3]. В некоторых случаях принимаются официальные решения о принятии тех или иных народов в подданство, в других это происходит по факту.

В целом в лесной сибирской и дальневосточной зоне не было столь развитых государственных образований, как в Поволжье и Зауралье, и потому процесс асси­миляции местных политий был сравнительно легким. Русскую экспансию облегчало периферийное положение этих территорий в системе культурных миров: здесь практически не было мусульман, а буддизм еще не успел распространиться.

Еще одним "региональным вызовом" в XVII в. становится украинский вы­зов. Присоединив северные и западные окраины прежней Золотой Орды, а также открывшиеся за ними сибирские просторы, Москва продолжает решать еще одну важнейшую геополитическую задачу — по инкорпорации прежних территорий Ки­евской Руси, оказавшихся под властью Литвы и Польши[4].

Решение этой задачи началось еще при Иване Великом, который на рубе­же XIVXV вв. присоединил Верховские княжества (верховья Оки), Северскую землю и часть прежних смоленских земель. В 1514 г. Москва отобрала у Литвы Смоленск — прежний центр одного из ведущих княжеств, сложившихся на этапе распада Киевской Руси. В итоге при Иване Великом и Василии III под контролем Москвы оказались сразу два крупнейших субцентра прежней Киевской Руси — Чернигов и Смоленск. Однако эти земли были потеряны в годы Смуты, и первые Романовы усиленно решали задачу по их возвращению и дальнейшей инкорпора­ции прежних территорий Киевской Руси. В результате во второй половине XVII в. в составе России появилась еще одна нестабильная периферия — Украина (в виде Левобережной Украины и Киева). Украина стала частью Российского государства в результате решений собственной элиты (Переяславская рада 1654 г. о воссоедине­нии Украины с Россией) и побед России в войне с Польшей, признавшей москов­скую юрисдикцию над этими территориями.

Но нестабильность отношений Украины с Москвой была обусловлена изме­нением этнополитической ситуации на этих землях, постепенным формированием украинского этноса и осознанием украинцами своих региональных и национальных интересов (что не всегда учитывалось Москвой, исходившей из концепции этни­ческого и конфессионального единства славян прежней Киевской Руси). На на­чальном этапе Москва сохраняет на Украине определенную автономию — власть гетманов и традиционное деление на десять полков. Поэтому Украина становится частью России с особым статусом автономного региона. Центр, таким образом, использует тактику предоставления некоторым присоединенным территориям по­литической автономии.

Совершенно особой частью Российского государства остается Дон — степ­ной регион на Юге страны. Дон — еще одна неустойчивая и полуавтономная пе­риферия, где на основе преимушественно пришлого славянского населения скла­дывается совершенно особое казачье сообщество. В начале XVII в. Москва уста­навливает политический контроль над Доном, который признает центральную власть. Но местная вольница сохраняет свои традиции, самосознание остается хо­рошо выраженным, остается традиционная власть в лице атаманов. Поэтому фак­тически Дон является на этом этапе автономным регионом.

В целом система военно-административного и ведомственного управления начинает захватывать Европейскую часть России. Главным поводом была необ­ходимость охраны неустойчивых западных границ от поляков и шведов, с которы­ми велись постоянные войны, а также удержания новоприобретенной Украины. Но при этом данная система начинает восприниматься как эффективная для всего государства.

Так, в течение XVII в. непрерывно растет число разрядов в ядре Российского государства. Например, из состава Московского разряда отпочковываются новые разряды, в результате чего сам Московский разряд сокращается до границ Москов­ского уезда. Первые западные разряды были пограничными — Украинский, Смо­ленский, Новгородский, Белгородский, Севский или Северский. Здесь воеводская система управления была наиболее адекватной вызовам времени. То же касается и Казанского разряда, занимавшегося проблемами инкорпорации прежнего Казанско­го ханства. Однако появляются внутренние разряды, наряду с Московским — Рязан­ский, Тамбовский, Владимирский, т.е. военные округа становятся важнейшей и об­щераспространенной формой административно-территориального деления России.

Ближе к концу XVII в. военно-административная модель, создававшаяся в опытном режиме, была систематизирована. Страна практически целиком подели­лась на разряды с воеводами во главе. Систематизация была проведена с помощью табели о рангах, которая определила управленческие уровни. Первый уровень со­ставили начальники военных округов — разрядов, второйуездные управляющие.

Потребность в сохранении определенного баланса между центром и регио­нами остается, тем не менее, необходимым условием нормального развития госу­дарственности.

-     Можно подметить интересную особенность, отличающую земские соборы XVII в. от аналогичных мероприятий XVI в., — резкое увеличение регионального представительства.

-     Центр привлекает на свою сторону новые региональные элиты.

-     Центр лояльно относится к сохранению самоуправления в тех русских ре­гионах, где оно было укоренено. Самоуправленческие начала сохраняются прежде всего на Русском Севере, где для этого были исторические предпосылки, осозна­ваемые государством. Здесь по-прежнему существует крестьянский мир, а также волостной сход с выборными органами власти. Однако компетенция местного само­управления сужается: волостной суд, например, подчиняется надзору воеводы и за­нимается незначительными вопросами.

В то же время подавление регионального начала приводит к бунтам. Класси­ческие примеры русских региональных бунтов, беспощадных, но вполне осмыслен­ных по своей географии, связаны как раз с XVII в., с именами Ивана Болотникова и Степана Разина. Центром нестабильности становятся территории относительно нового освоения на юге России и в Поволжье. Все бунты получают поддержку на фронтирном Дону и успешно распространяются в сторону Центра и вверх по Волге.

Рост государственной территории вызывает споры о пересмотре его админи­стративного деления и вновь реанимирует тему большей самостоятельности регио­нов. В этой связи очень интересен возникший при слабом царе Федоре Алексеевиче нереализованный проект аристократической федерации. Было предложено разде­лить царскую державу на несколько государств, управляемых боярами в ранге цар­ских наместников (Сибирь, Казань, Новгород и др.). При этом наместники должны были навечно поселиться и, соответственно, принять во владение эти обширные пространства.

2.2.            Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)

Сложившаяся к началу XVIII в. военно-административная модель региональной политики выглядела неэффективной. Формально она была жесткой: центр прово­дил свою политику на местах, опираясь на институт воеводы, тогда как самоуправ­ление было свернуто. В то же время многочисленность воевод разного статуса, плохо выстроенные отношения между ними и отсутствие должного контроля за их деятельностью резко снижали эффект от такого управления. Система допускала тотальную асимметрию, поскольку власть воевод была неодинаковой в зависимости от города, в котором он сидел, и личности самого воеводы. Не было общих правил регионального управления и регламента. Центр руководил деятельностью воевод посредством наказов, которые при этом давали им большую самостоятель­ность.

Петр I выступил в роли реформатора региональной политики, создавшего принципиально новый баланс отношений между центром и регионами и принци­пиально новую управленческую систему. Главными вопросами, определенными при Петре и на всю перспективу XVIIIXIX вв., стали:

-     создание регулярного административно-территориального деления;

-     создание в регионе подконтрольной центру администрации;

-     отделение судебных структур от административных с попыткой сделать их частично самоуправляющимися (т.е. с выборами их представителей на местах);

-     отделение регионального самоуправления от централизованного управления регионами по вертикали (сначала в форме городского самоуправления).

Все эти вопросы были актуальны на всем протяжении правления Романовых с начала XVIII по начало XX вв., определяя баланс отношений "центр — регионы" и направления региональной политики имперской власти.

Одной из первых петровских реформ стало учреждение губерний в 1708 г. Административно-территориальный формат оказался крупномасштабным: огромная территория была поделена лишь на восемь губерний. Учреждение губерний яви­лось важнейшим первым шагом при создании в России системы регулярного АТД.

Во-первых, возникший институт губернатора как назначаемого из центра управляющего губернией означал консолидацию региональной власти в одних ру­ках (и, соответственно, большую персонификацию региональной власти, что опре­делило еще одну важную российскую тенденцию). Эффективность управления по вертикали возросла многократно по сравнению с рыхлой и плохо регламентиро­ванной системой воеводских правлений. Одновре­менно стали терять смысл приказы. Поэтому введение губерний практически сов­пало с ликвидацией приказов. Дольше других сохранялся Сибирский приказ, по­скольку государство придавало развитию Сибири и контролю за этим процессом особое значение.

Во-вторых, не следует считать институт губернатора простым инструментом имперской централизации. Российские власти понимали необходимость сбаланси­рованной системы в отношениях центра с регионами. Поэтому, будучи по опреде­лению институтом централизованного управления, институт губернатора был наделен важнейшей для регионов функцией — ответственностью за региональное развитие.

В-третьих, была сохранена асимметрия, предполагающая использование бо­лее жесткой военно-административной модели для политически наиболее важных и потенциально нестабильных регионов. Если в большинстве губерний были на­значены просто губернаторы, то в Петербурге и Азове это были генерал-губернато­ры, выполнявшие функции военного управления.

В России появляется не просто институт губернатора, но институт регио­нальной администрации, подотчетной центру и одновременно ответственной за региональное развитие. В компетенции этого института находится текущее управ­ление с использованием царских наказов, суд, военное дело, финансовые вопросы (сбор податей) и др. Формируется и совершенствуется общепринятая структура региональной администрации.

Для создания еще более сбалансированной ситуации и движения по пути децентрализации петровская модель предполагала развитие самоуправления в виде выборных лиц и органов дворянской региональной элиты, что в условиях того времени может с оговорками приравниваться к региональному самоуправлению. Начинается очень сложный многолетний процесс, когда государство то допускает такое само­управление на местах, то частично его свертывает.

Главным институтом регионального самоуправления становится участие региональной элиты в работе судебной власти и админи­страции, прежде всего — через своих выборных представителей. В петровской мо­дели для этого создавались институты ландратов, ландрихтеров и земских комисса­ров.

После введения губерний Петр I предпринимает новые попытки усиления регионального самоуправления, видя в этом залог более эффективного развития страны и укрепления взаимоотношений с дворянскими региональными элитами. Начинаются неуверенные и непоследовательные эксперименты государства в сфе­ре самоуправления. Лучше всего оно развивается на самых нижних уровнях адми­нистративно-территориальной системы (в уездах), а вот в губерниях продвигается тяжело. С одной стороны, имперский центр никогда не был уверен в целесообраз­ности самоуправления на уровне ATE первого порядка. С другой стороны, консо­лидация региональных интересов, в отличие от локальных, выглядела слабой.

Во-первых, на уровне региональной администрации институт губернатора был сбалансирован институтом ландратов выборных губернаторских советников из числа местных дворян, составлявших коллегию (институт ландратов вводится с 1713 г.). Чуть позже для ландратов была найдена удобная территориальная форма их работы. Губернии были очень крупными, и для повышения эффективности управления их решили разделить на доли. Ландраты с 1715—1716 гг. стали началь­никами долей.

Институт ландратов можно считать новой важнейшей попыткой создания регионального самоуправления. Это был выборный институт (разумеется, выбира­ли только дворяне) с некоторой независимостью от губернатора. Однако, проработав всего не­сколько лет, институт ландратов был ликвидирован. По сути, на его месте был вос­создан институт назначаемых центром воевод: они стали управлять провинциями, на которые было решено поделить губернии. Вместо самоуправления на втором уровне АТД (прежние доли) появилось централизованное управление (через губер­нии и входящие в их состав провинции).

Во-вторых, в губерниях был создан институт судебной (и частично админи­стративной) власти, также развивающийся на началах выборного дворянского са­моуправления, — ландрихтеры (институт появился в 1719 г. одновременно с отме­ной ландратов и в качестве некоторой компенсации региональной элите). Ланд­рихтеры занимались судом на местах, межеванием, а также замещали губернатора в его отсутствие и исполняли его поручения. Однако ин­ститут ландрихтеров тоже оказался недолговечным. Уже в 1722 г. провинциальный суд, которым руководил обер-ландрихтер, был передан воеводе.

В-третьих, государство формирует локальный уровень самоуправления, кото­рый оказывается наиболее востребованным и относительно устойчивым. На местах создается институт земских комиссаров, которых выбирают дворяне. В компетен­цию земских комиссаров входят местный правопорядок и налоговые вопросы (по­душная подать и связанная с этим перепись крестьян), т.е. на нижнем уровне проис­ходит объединение финансовой и полицейской администрации. Земские комисса­ры выполняют свои управленческие задачи в рамках небольших округов (дистрик­тов) ATE третьего уровня, на которые с 1719 г. делятся провинции.

В 1719 г. появляется система двухуровневого централизованного управления: губернатор в губернии, воевода в провинции. Новая двухуровневая система имела компромиссный характер и была несовершенной. Центр напрямую управлял и губернаторами, и воеводами. Отношения губернато­ров и воевод могли быть конфликтными в связи с отсутствием субординации и неясным разграничением полномочий.

Отдельного внимания заслуживает тема развития в России городского само­управления. На уровне городов самоуправление должно было развиваться быстрее, поскольку в компактных, экономически сильных сообществах существовала реаль­ная, осознанная потребность. Вдохновлял и европейский опыт, который активно перенимал царь Петр I. Поэтому в городах в рамках петровской модели региональ­ной политики появляются сначала земские избы, а потом на европейский манер — магистраты. Институт централизованного управления в лице городового воеводы был к тому времени ослаблен, а после введения провинций воеводы стали отвечать за всю территорию провинции.

Первая попытка создания городского самоуправления, как и многие замыслы Петра I, оказалась временным экспериментом. С 1720—1724 гг. начинается история нового городского институтамагистратов. Во главе магистрата стоял президент, в его состав входили 2—4 бурмистра и 2—8 ратманов. Все эти долж­ности были выборными: избирали первостатейные горожане. В компетенцию маги­стратов входил широкий круг местных вопросов — гражданские и уголовные судеб­ные дела, полиция, городское хозяйство и финансы, развитие купечества и ману­фактуры. Главный замысел центральной власти состоял в том, что магистраты будут активно заниматься развитием своих городов (как губернаторы и воеводы обязаны были делать это в губерниях и провинциях). Поэтому торговлю и промышленность обозначили в качестве важнейших вопросов магистратской компетенции.

Создавая магистраты, центр обязательно сохранял за собой функцию общей координации самоуправления. Политическую нишу прежней московской Ратуши в 1720 г. занял созданный в новой столице, Петербурге[5], Главный магистрат. Его задачами были: создание местных магистратов, их снабжение уставами и инструкциями, руководство выборами, надзор за выполнением магистратами администра­тивно-полицейских и судебных функций, охрана сословных привилегий горожан, защита купцов и ремесленников от обид и притеснений, содействие развитию город­ских ремесел и торговли, высшая апелляционная инстанция на судебные решения магистратов. Члены Главного магистрата назначались царем.

Таким образом, при Петре I был создан принципиально новый баланс отноше­ний "центр — регионы" в связи с учреждением новых политических институтов.

С одной стороны, обеспечен более высокий уровень централизации че­рез ликвидацию плохо структурированной системы городовых воевод и региональ­ных приказов и ее замену регулярной формой губернского управления. Правда, в централизованном управлении была допущена новая нестабильность в связи с соз­данием в 1719 г. двухуровневой системы "губернии — провинции".

С другой стороны, Петр I активно, хотя и не вполне последовательно содействовал развитию децентрализации и самоуправления региональных элит того времени. Учет региональных интересов был предусмотрен внутри системы централизованного управления (ответственность губернаторов и воевод за региональное раз­витие). Проводились эксперименты по созданию самоуправленческих элементов в административном управлении и судебной власти (ландраты и ландрихтеры). Наибо­лее устойчивые тенденции в сторону децентрализации заданы на местном уровнев округах (земские комиссары) и городах (земские избы, затем магистраты).

На самом деле ситуация в отношениях между центром и регионами была еще сложнее. Описанная выше модель выглядела вполне приемлемой для собствен­но русского этнического ядра. Но при Петре I Россия начинает официально назы­ваться империей. Расширение территории с этого момента становится менее мас­штабным с количественной точки зрения, но зато приобретает гораздо более конф­ликтный характер.

Главной тенденцией XVIIIXIX вв. становится расширение Российского государства:

-     на запад с присоединением уже не только прежних территорий Киевской Руси, но и Прибалтики, а также собственно польских земель;

-     на юг с присоединением полосы степных и горных территорий в При­черноморье, на Кавказе и в Центральной Азии, в Сибири и на Дальнем Востоке.

Имперская модель расширения российской территории означает:

-     вступление в острые геополитические конфликты с ведущими центрами силы в Евразии — европейскими державами, Турцией, Китаем и др., что ведет к рос­ту нестабильности в пограничных регионах, которая нередко поддерживается внеш­ними центрами силы;

-     новое значительное усложнение этнокультурной структуры в связи с при­соединением западно-христианских и мусульманских народов, а также восточных христиан с развитой собственной идентичностью.

Соответственно это ставит перед центром сложнейшую задачу по поддержа­нию баланса в таком необычайно разнородном государстве с огромным количест­вом внутренних и внешних конфликтов. Присоединение многих территорий без сохранения за ними той или иной автономии оказывается зачастую невозможным или, при попытках подавления интересов региональных сообществ, ведет к острым конфликтам. Начинаются резкие колебания между "мягкими" и "жесткими" сце­нариями инкорпорации и удержания территорий, что создает в целом перманент­ную нестабильность в системе.

В этой связи важно отметить, что петровская имперская модель, как и прак­тически любая русская модель региональной политики (а также как практически любая имперская модель), допускала асимметрию территориально-политического устройства. В привилегированном положении оказалась присоединенная в те вре­мена Прибалтика, регион западно-христианской культуры. Формально прибалтий­ские территории не имели автономии. Но реально центр относился к ним по-особому. Центр делает ставку на формирование здесь лояльной элиты, и с тех пор большую роль в России начинает играть остзейское дворянство. Здесь были сохра­нены привилегии дворянства и бюргерства, их собственное управление и суд (ландштадт). При русском генерал-губернаторе находились два советника (регирунгсрат) от местных дворян. Региональная элита в лице остзейских дворян собиралась на свои ландтаги, которые избирали на три года дворянский конвент в Лифляндии и дворянский комитет в Эстляндии, формировали состав суда, полиции, прокуратуры. В прибалтийских городах функционировали магистраты, ратуши, сословные суды, и эти города являлись образцом для развития городского самоуправления на ос­новной территории России.

В то же время в случае Украины проводилась иная характерная политика, на­правленная на ассимиляцию территории и лишение ее автономного статуса. Выборы украинского гетмана, обозначавшие региональную автономию, были запрещены после смерти Скоропадского. Зато с 1722 г. стала функционировать Малороссийская коллегия, напоминающая старый московский приказ, т.е. централизованное учреж­дение, ведающее вопросами управления определенной нестабильной территорией.

2.3.             Послепетровская централизация

Развитие системы "центр — регионы" после смерти Петра I сдвинулось в сторону централизации и упрощения институциональной рамки. Политическая нестабиль­ность, частая смена властителей, интриги временщиков — все это привело к тому, что власть фактически не занималась регионами. Общее качество управления резко понизилось.

В 1726—1728 гг. по инициативе Верховного тайного совета система центра­лизованного управления была упрощена и ужесточена, а элементы самоуправления сведены к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая, более централизованная система продолжила свое существование.

-          Одновременно с ликвидацией дистриктов и восстановлением уездов был ликвидирован институт земских комиссаров, наиболее стабильный петровский ин­ститут самоуправления на местах.

-          В городах самоуправление было урезано. Главный магистрат отменен, маги­страты на местах переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам. Уменьшились судебные функции городских структур.

-          Заметно упростилась структура губернской администрации.

-          В регионах усилены элементы единоначалия с концентрацией власти в ру­ках губернатора и его полным подчинением центру. Инструкция 12 сентября 1728 г. определила, что единственным органом управления и суда в губернии является гу­бернатор, в провинции и уезде — воевода. В их функции входило, прежде всего, ис­полнение распоряжений центра, а также комплектование армии, квартирование войск, сбор податей, судебные функции.

-          Впервые установлена вертикальная иерархия. Предусматривалось, что уезд­ный (городовой) воевода подчинен провинциальному, а тот — губернатору.

-          Формальная властная вертикаль сочеталась с фактическим отсутствием контроля за ситуацией на местах. В результате уровень произвола со стороны фор­мально встроенных в иерархию региональных администраторов резко вырос.

-          При этом политика центра в отношении "асимметричных" окраин остава­лась непоследовательной. Но видно, что сил для проведения "жесткой" политики у центра не было. Гетманство на Украине было восстановлено при верховниках и отменено при Анне Иоанновне. Россия медленно сдвигала к югу свои границы. На том этапе российское подданство получил первый казахский жуз[6] — Младший. Было окончательно оформлено присоединение Минусинской котловины на юге Восточной Сибири (хакасы[7]).

Баланс отношений "центр — регионы" несколько выправляется при Елиза­вете Петровне. Дочь Петра I частично восстановила городское самоуправление в ви­де магистратов, правда, с ограниченными функциями. В 1743 г. вновь созданы го­родские магистраты вместо подчиненных центру ратуш. В компетенцию магистра­тов были включены некоторые судебные и финансовые функции — сбор податей, кабацкая, соляная, таможенная служба. Однако городское самоуправление оста­валось под административным и финансовым контролем губернаторов и воевод. Признаком стремления центральных властей урегулировать отношения с украин­скими элитами стало восстановление в 1747 г. украинского гетманства. Елизаветой Петровной использовались и традиционные "мягкие" сценарии принятия в под­данство новых народов в процессе продвижения империи на Юг (казахский Сред­ний жуз в 1740-х гг., алтайцы с 1756 г.).

2.4.   Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)

Екатерининская модель региональной политики в значительной мере вос­производит петровскую модель, деформированную при последующих правителях. Большое влияние на региональную политику оказали новейшие европейские вея­ния и в особенности теория разделения властей (судебную власть в России никак не удавалось отделить от административной).

Происходит переосмысление института губернатора: консолидация центра­лизованной региональной власти и ее ответственность за региональное развитие по­лучают новое идеологическое обоснование. В наставлении от 21 апреля 1764 г. гу­бернатор именуется "хозяином региона", что соответствует тенденции в сторону концентрации и персонификации региональной власти. Одновременно губернатор определенно подчиняется центру (причем только императрице и сенату). Опять на­чинает формироваться более сложная структура губернского правления.

Центр уходит от двухуровневой системы управления "губернии — провин­ции". Вместо этого он разукрупняет губернии, и, по сути, прежние провинции ста­новятся новыми губерниями. Губернская реформа начинается в 1775 г. с выходом в свет "Учреждения об управлении губерний". Вторая часть "учреждения" выходит в 1780 г., за ним следует принципиально важный указ от 13 июня 1781 г. К концу правления Екатерины II в России уже около 50 губерний, что практически соответ­ствует прежнему числу провинций.

Разукрупнение регионов объяснялось неэффективностью как внутреннего управления огромными губерниями петровского масштаба, так и двухуровневой системы с провинциями. Новый уровень дробности российского АТД является более адекватным размерам страны и потребностям как более эффективного управления по вертикали, так и развития самих административных единиц.

Также центр создает новый управленческий институт для более эффектив­ного и жесткого военно-административного управления. Институт генерал-губер­наторов получает оформление как один из ключевых институтов централизованно­го управления для особых случаев. Для них был предусмотрен специальный терри­ториальный формат — объединения из нескольких губерний, в которых они по своему статусу находились выше "простых" губернаторов.

Институт генерал-губернаторов представляет собой важный дополнитель­ный управленческий уровень, работающий в непосредственных интересах центра. Генерал-губернатор занимается вопросами общего надзора и находится на поло­жении государева наместника (понятия "наместник" и "генерал-губернатор" часто употреблялись как синонимы). Его полномочия велики и не имеют четких границ, т.е. определяются в зависимости от того, насколько проблемной и запущенной яв­ляется ситуация, в какой степени она требует вмешательства.

По сути, вновь была воспроизведена двухуровневая система централизован­ного управления, но с некоторыми отличиями от прежней. Уровень генерал-губер­наторств (наместничеств) не был обязательным и представлял собой контролиру­ющую структуру. Но при этом создана она была практически повсеместно, а высо­кий управленческий статус подчеркивался тем, что она функционировала под пря­мым руководством императрицы.

Региональное самоуправление начинает возрождаться в формах дворянского самоуправления и совпадает с повышением независимости судебной власти.

Одним из главных признаков усиления регионального начала становится частичная выборность судов (судебных заседателей в губерниях, а в уездах еще и председателей судов). В рамках судебной реформы в губернии появляется средняя судебная инстанция для дворян в лице верхнего земского суда, в уезде — нижняя инстанция в лице дворянского уездного суда и нижнего земского суда. Также соз­даются верхняя и нижняя расправы судебные органы для крестьян, в которых заседают представители местного дворянства. И если председатели судов на гу­бернском уровне назначаются из центра — сенатом, то сами заседатели выбирают­ся сословиями, в основном — дворянами. Кроме того, на уровне губернии был вве­ден специальный совестный суд для ведения мелких дел (наподобие третейского суда): совестный судья избирался дворянами, в состав суда входили выборные представители от дворянства, купечества, свободных сельских обывателей.

Контроль центра за выборными судебными структурами обеспечивается че­рез назначение председателей на губернском уровне. Кроме того, губернатор полу­чает функцию частичного надзора за судопроизводством: к его задачам относится устранение волокиты в суде. Однако прямо вмешиваться в судопроизводство он не имеет права.

Очень важным институтом регионального развития и самоуправления ста­новится создаваемый в губерниях приказ общественного призрения прообраз бу­дущих земских учреждений. В его компетенции находятся народное просвещение, медицина, заведения общественного призрения (богадельни, дома умалишенных, приюты). Приказ общественного призрения является выборным органом, в него входят по два представителя от трех сословных судов губернского уровня (дворян­ский верхний земский суд, мещанско-купеческий губернский магистрат, крестьян­ская верхняя расправа). Контроль со стороны центра обеспечивался с помощью типичной технологии: руководителем данной структуры являлся представитель центра, т.е. губернатор.

На местном, уездном, уровне самоуправление оказывается еще более раз­витым. Здесь появляется институт земского капитана-исправника, который отвеча­ет за правопорядок, исполняет полицейские и некоторые иные функции. Капитаны-исправники и заседатели составляют нижний земский суд и выбираются местным дворянством. Эта структура как орган судебного самоуправления на местах имеет преемственность с петровской структурой земских комиссаров, ликвидированной после смерти Петра I.

Наконец, екатерининская модель предусматривает становление дворянского сословного самоуправления на местах. Речь идет о дворянских собраниях и местных предводителях дворянства. Ранее эти структуры не были упорядочены, хотя дворя­не и прежде выбирали своих представителей в различные структуры. В 1785 г. вы­ходит жалованная грамота дворянству, которая регламентирует дворянское терри­ториальное самоуправление на губернском и уездном уровнях. В соответствии с этой моделью в губернии раз в три года созывается губернское дворянское собра­ние, а в уезде — уездное. Дворянские собрания вправе рассматривать "нужды и поль­зы" своей территории, а также заниматься выборами. В губернии дворянские соб­рания избирали дворянских заседателей в верхний земский и совестный суды, в уезде их функции были еще шире — выборы капитана-исправника, уездного судьи, заседателей уездного и нижнего земского судов, частично — нижней расправы.

Особого внимания заслуживает институт предводителя дворянства. В сущ­ности, он становится первым выборным руководящим лицом регионального уров­ня, выражающим, правда, интерес одного сословия, но составляющего основу ре­гиональной элиты того времени. В уезде дворяне сами выбирали своего предводи­теля. В губернии предполагался контроль центра за этим процессом: дворяне изби­рали двух кандидатов, одного из которых губернатор назначал предводителем.

Еще одним важным направлением децентрализации является развитие го­родского самоуправления. Екатерина II предпринимает новую попытку создать ус­тойчивую систему, подконтрольную центру и в то же время способную к решению местных вопросов на началах самоуправления.

В 1785 г. выходит жалованная грамота городам. Этот документ предполагает упорядочение ситуации в городском самоуправлении и регламентацию деятельно­сти политических институтов. Городское население было поделено на шесть разря­дов: владельцы недвижимой городской собственности, купцы, ремесленники, име­нитые граждане, иностранные купцы, прочие. Создается институт городской думы и городского головы третья попытка правового оформления городского самоуправления после петровских земских изб и магистратов. Первичным органом само­управления становится городское собрание, в котором участвуют все городовые обыватели, отвечающие имущественному цензу. Городское собрание выбирает об­щую городскую думу, в которую входят гласные (т.е. депутаты) от шести разрядов и городской голова. Постоянно действующим органом исполнительной власти ста­новится шестигласная дума, в которую входят по одному представителю от каждого разряда (председателем шестигласной думы является городской голова).

В то же время активного и массового развития городского самоуправления не произошло и при Екатерине II (многие историки оценивают жалованную грамоту городам как неудачную). Во-первых, контроль со стороны центра оставался доста­точно большим и сочетался с финансовой слабостью городских органов. Во-вто­рых, городские сословия не удалось консолидировать, поскольку общность терри­ториальных интересов не была осознана различными группами.

Целью Екатерины II было, по-видимому, и распространение единой модели региональной политики по всей стране, со снижением территориально-политиче­ской асимметрии. В этой связи показательным примером может служить посте­пенная подгонка управления Украиной под общеимперские стандарты, оконча­тельная ликвидация украинской региональной автономии. В 1764 г. на Украине окончательно упразднен гетман как важнейший институт регионального само­управления, в 1765 г. закрылись традиционные общеукраинские учреждения — войсковые канцелярии и суды. Вместо этого была опять восстановлена коллегия, на территории Украины началось создание обычных губерний (старинное деление Украины на полки было упразднено в 1781 г.). Наконец, в 1786 г. закрылась и кол­легия, после чего на Украине использовалась общая для большинства территорий страны модель отношений между центром и регионами. Кроме того, в 1771 г. было упразднено вассальное Калмыцкое ханство, просуществовавшее более ста лет.

Напомним, что одновременно с этим Екатериной II была почти решена за­дача по инкорпорации в состав России всех прежних территорий Киевской РусиБелоруссии и правобережной Украины (прошли три раздела Польши), а также по­следнего осколка Орды — Крымского ханства. Был подтвержден и укреплен рос­сийский контроль на предгорных равнинах Северного Кавказа, которые в течение двух веков находились в неустойчивом геополитическом положении. Но какая-либо автономия для этих территорий предусмотрена не была, хотя на многих из них сформировалась собственная идентичность.

2.5.            Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики

Маятник российской региональной политики вновь качнулся в сторону центра при Павле. Предпринятые Павлом меры в значительной степени стали реакцией на распространение волокиты, которая оказалась обратной стороной екатеринин­ских реформ. Сложная многоуровневая система управления с самоуправленчески­ми элементами была логичной, но громоздкой. Павел практически ликвидирует элементы выборности и самоуправления на уровне губерний, сохраняя их только на нижних территориально-политических уровнях.

Одним из решений Павла по упрощению системы стала ликвидация инсти­тута наместников. Была выстроена более простая одноуровневая система центра­лизованного управления "центр — губернаторы". Число губерний при этом было сокращено, хотя и не намного — с 51 до 43. Вообще ревизия громоздкого террито­риального управления была одной из важных задач, поставленных Павлом. Он, на­пример, создал семь сенаторских округов (отдаленная аналогия с генерал-губерна­торствами) для масштабной ревизии ситуации в регионах и вскрытия злоупотреб­лений на местах.

Вторым принципиальным решением оказалось урезание прав дворянства и ликвидация выборности на уровне губерний, которые стали полностью централизо­ванными территориально-политическими структурами. Была упразднена вся вто­рая региональная судебная инстанция, в которой заседатели выбирались дворян­скими и городскими собраниями (верхний земский суд, верхняя расправа, губерн­ский магистрат). Первая губернская инстанция была объединена в единую палату суда и расправы. Ранее выборные губернские должности заменялись назначен­ными чиновниками. В результате судебная система стала гораздо более простой и централизованной: единый уездный суд в уезде, единая палата суда и расправы в губернии, сенат в столице.

Важно обратить внимание на ликвидацию приказов общественного призрения, которые являлись уникальным институтом самоуправления на губернском уровне и занимались вопросами регионального развития, отчасти дублируя (или допол­няя) губернаторов.

Городское самоуправление при Павле также урезается. Вместо самоуправления было введено централизованное управление с помощью нового учреждения — ратгауза (немецкая форма названия прежней ратуши). Центр назначал президента ратгауза и директора экономии (т.е. распорядителя финансами). Горожане выбирали в ратгауз бюргермейстеров и ратсгеров, но результаты выборов подлежали утвержде­нию. Кроме того, на городском уровне развивались формы военно-административ­ного управления. Соответствующим институтом стал ордонансгауз, возникший сначала в городах с гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах. Во главе ордонансгауза стоял полицмейстер, городничий или комендант, при нем функционировали военный суд и тюрьма.

В то же время на низовом уровне элементы самоуправления были сохранены и даже усилены, т.е. слишком резкого смещения баланса в сторону центра при Павле не произошло. Судебно-полицейская система в уезде во главе с выборным исправником осталась. Причем произошла своя концентрация власти у исправников: уезд­ный суд стал единым и общесословным (за вычетом горожан). И именно при Павле было проведено упорядочение крестьянского самоуправления (1797 г.). В качестве административной единицы была определена удельная волость (порядка 3 тыс. кре­стьян). В селах выбирался сельский приказ, играющий роль как полицейского, так и финансового органа. На сельских сходах население избирало старост (сельских старшин), помощников старост, сборщика податей, и местных полицейских — сот­ских и десятских. Представители сельских сходов проводили волостной сход, на котором выбиралось волостное правление (голова и два заседателя — по финансам и полиции, а также писарь).

2.6.            Александр I: частичная децентрализация

При Александре I баланс отношений "центр — регионы" опять немного выправля­ется в пользу регионов. Произошло частичное восстановление екатерининской мо­дели региональной политики. По принципиальным соображениям Александр от­менил ряд решений Павла, ущемляющих интересы региональных элит, с которыми не любил считаться Павел. Что особенно важно, были восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам.

Таким образом, на уровне губерний в судебной власти вновь появилась вы­борность, что отвечало интересам регионального дворянства и купечества и делало отношения между центральными и региональными элитами более гармоничными. Александр I, правда, не стал восстанавливать громоздкую екатерининскую систему в виде отмененных Павлом судов второй региональной инстанции. В то же время по указу от 9 сентября 1801 г. была введена выборность заседателей от дворянства и купечества в губернских палатах гражданского и уголовного суда, т.е. судах первой региональной инстанции (при Екатерине выборность в этих судах не предусматри­валась). Как и раньше, сохранилась выборность судебных заседателей на уездном уровне и в городских магистратах.

Важным с точки зрения региональных интересов решением стало восста­новление приказов общественного призрения, игравших важную роль в обеспече­нии регионального развития.

Что касается института губернатора, то здесь произошло определенное но­вое упорядочение в связи с созданием системы министерств в 1802 г. Начиная с этого момента, губернаторы стали относиться к министерству внутренних дел. Об­щий надзор за губернскими администрациями (установлениями) перешел к мини­страм. В этой связи возникла новая управленческая проблема, в связи с которой губернатор лишь условно мог считаться "хозяином региона". Дело в том, что входящие в состав губернской администрации структуры относились к различным ве­домствам и попадали в двойное подчинение — собственному министерству по вер­тикали и губернатору на месте. Это влекло за собой административное рассогласо­вание на местах. Данную управленческую проблему пришлось решать на протяже­нии всего XIX в.

Наряду с децентрализацией при Александре I были реанимированы и преж­ние элементы военно-административной системы централизованного управления. Произошло частичное восстановление наместников и генерал-губернаторов. Осо­бые, более жесткие формы управления использовались на слабо интегрирован­ных окраинах, например в Сибири (области и округа вместо губерний и уездов).

На уровне ATE второго порядка вместо уездов в Сибири и некоторых других частях страны создаются округа с более централизованным управлением: округом руководит окружной начальник, при котором функционирует окружной совет. Па­раллельно действует земский исправник во главе земского суда, по образцу уездов. На уровне ATE первого порядка вместо губерний в более централизованных частях империи и прежде всего в той же Сибири создаются области. Отличием области является наличие регулярных войск, причем областной начальник является одно­временно главой гражданской и военной администрации, напоминая генерал-гу­бернатора, или воеводу.

Глав­ными новыми вызовами для российской региональной политики при Александре I и его преемниках стали польский и кавказский.

Работая над интеграцией западно-христианских и кавказских территорий, центр использует на первом этапе тактику предоставления им автономии.

Двумя новыми крупными автономными регионами становятся Польша и Финляндия. Не случайно именно для западных (западно-христианских) террито­рий (по аналогии с "мягкой" политикой Петра I в отношении Прибалтики) был предложен институт региональной автономии. Например, Финляндия, войдя в со­став России в 1809 г., получила свое самоуправление — сейм, особое законодатель­ство и суд, сохранение традиционных законов, прав и привилегий. Конституция была дарована Польше. В результате Польша и Финляндия получили совершенно особый статус автономных государственных образований в составе Российского государства. Царство Польское и Великое княжество Финляндское входили в сос­тав империи на принципах личной унии и со своими конституциями. Российский император одновременно являлся великим князем Финляндским, его интересы не­посредственно в Финляндии представлял генерал-губернатор. Царство Польское возглавлял представитель правящего дома Романовых (вскоре им тоже стал сам им­ператор). Но одновременно в Польшу был назначен царский наместник.

В остальных частях империи на ее национальных окраинах (прежде всего на Кавказе) центр апробировал различные варианты сочетания централизованного правления на уровне регионов и самоуправления, осуществляемого традиционны­ми местными правителями на сугубо локальном уровне. Напомним, что при Алек­сандре I в составе России закрепляется основная часть Закавказья, и одновременно начинается Кавказская война на Северном Кавказе с горными народами, не жела­ющими терять свою независимость. Асимметрия территориально-государст­венного строительства сохраняется и даже усиливается. Кавказский вызов стано­вится еще одним сложнейшим моментом в российской региональной политике.

На территории Армении и Азербайджана в локальных административных единицах — магалах управлением занимались местные наибы. В Грузии тоже час­тично была сохранена власть местных князей. Однако это ограниченное само­управление сочеталось с жесткими формами централизованного военного управле­ния. Классическим документом здесь может считаться "Учреждение управления Грузии" от 1802 г. В соответствии с Учреждением в Грузии было введено военное управление: главнокомандующий одновременно являлся председателем Верховно­го грузинского правительства. Правительственные экспедиции действовали в Гру­зии вместо губернского правления, казенной палаты, палат гражданского и уголов­ного суда. В городах верховную власть представляли военные коменданты. В то же время в тех же городах в порядке самоуправления были разрешены магистраты, а в уездах работали уездный суд и управа земской полиции, в большей степени пред­ставлявшие интересы местных элит.

Политика опоры на местную знать, имевшую ограниченные управленческие возможности на локальном уровне, проводилась и в отношении сибирских и сред­неазиатских народов. Так, Устав об инородцах 1822 г. определяет систему само­управления для сибирских кочевников. Для каждого стойбища, улуса или рода дей­ствует родовое управление с князьцами и старостами. Несколько родовых управле­ний составляют инородную управу с выборным головой и заседателями. Со сторо­ны центра губернатор или областной начальник утверждал результаты выборов. Для оседлых сибирских народовбурят, хакасов, позднее — южных якутов были созданы степные думы из местной знати. Показателен и особый устав 1822 г., при­нятый для сибирских киргизов (т.е. казахов). Этот устав предусматривал много­уровневую систему национального самоуправления: средняя орда (жуз) делилась на округа, те — на волости, затем на аулы и, наконец, на кибитки. Окружной при­каз возглавлял местный ага-султан, который избирался волостными султанами на три года. При этом в окружной приказ входили два русских заседателя от областно­го начальника и два заседателя от знатных казахов.

Важными примерами использования этнокультурного фактора при созда­нии АТД в России стали специальные административные единицы, созданные для кочевых народов. Это — Калмыцкая степь на месте прежнего Калмыцкого ханства и Внутренняя Киргизская орда на территории Астраханской губернии. Кроме того, в Ставропольской губернии была специально выделена территория кочующих на­родов.

Период правления Александра I очень важен и тем, что именно в это время впервые начинается общественная дискуссия о моделях русской региональной по­литики. Немалый российский опыт XVIII в. и западный опыт, с которым с огром­ным интересом знакомилась отечественная элита, стимулировали развитие обще­ственной мысли. Вызревают две противоположных идеологии российской регио­нальной политики:

-          либеральная идеология нацелена на дальнейшую децентрализацию и развитие самоуправления;

-          консервативно-унитарная идеология, напротив, выступает за жесткую цен­трализацию, "единую и неделимую" Россию.

Примечательно, что декабристы, которые являлись на том этапе носителями передовых идей, раскололись по данному вопросу. План Северного союза (катехи­зис и конституция Никиты Муравьева) предполагал конституционную монархию и создание федерации по образу и подобию США. План Южного союза ("Русская правда" П. Пестеля) видел Россию единой и неделимой республикой.

2.7.            Николай I: новое упорядочение в системе

Период правления Николая I следует ассоциировать с упорядочением и дальнейшей регламентацией ситуации как в централизованном управлении, так и в региональ­ном самоуправлении.

Институт губернатора еще раз утверждается в качестве ключевого региональ­ного института централизованной власти. Императорский наказ 1837 г. установил относительную иерархию в региональной администрации во главе с губернатором. В наказе губернатор вновь назван "хозяином губернии", утверждены полномочия губернатора и губернских установлений. Хотя считать губернатора полновластным руководителем региона все равно не следует. Например, на том этапе центр ре­формирует региональные финансово-экономические учреждения. С 1838 г. созда­ются палаты государственных имуществ (одна на губернию или на несколько гу­берний). Внутри губернии на несколько уездов действуют окружные управления государственных имуществ. С 1845 г. региональную казенную палату возглавляет уже не вице-губернатор, а специальный председатель. Оставаясь верховным адми­нистратором в губернии, губернатор не осуществляет всю экономическую власть, которая относится к другому ведомству.

Продолжается развитие разветвленной системы губернских административ­ных структур. В 1845 г. происходит учреждение губернских правлений. Возникает практика создания различных отраслевых и тематических комитетов, комиссий и присутствий под председательством губернаторов и при участии различных пред­ставителей чиновничества и местных элит. Губернатор в этой сложной системе становится ведущим координатором практически всех направлений государствен­ной деятельности, возглавляя все многочисленные учреждения. Кроме того, губер­наторы начинают развивать информационную политику: повсеместно учреждают­ся газеты "Губернские ведомости".

Сохраняется и упорядочивается форма военно-административного управле­ния посредством генерал-губернаторов. Особая форма централизованного управ­ления создается на Кавказе с 1844—1845 гг.: здесь появляется наместник со своим советом и канцелярией. В кавказских губерниях назначаются военные губернато­ры, совмещающие руководство по гражданской и военной части.

Генерал-губерна­торы действуют в столицах (Москва, Петербург), а также в приграничных и неста­бильных регионах (Финляндия, Прибалтика, Новороссия. Оренбург, Западная и Восточная Сибирь). Они играют роль опорной структуры центральной власти в зонах геополитического риска. Любопытна инструкция генерал-губернаторам от 1853 г., в которой на них в числе прочего возлагалась ответственность за состояние умов на соответствующей территории. Таким образом, надзорные функции гене­рал-губернаторов оставались весьма широкими.

Централизованные военно-административные формы оказываются харак­терными для того этапа развития империи. Здесь и наместники с генерал-губерна­торами, и военные губернаторы в самих губерниях, и области с формой правления, отличавшейся от губернской. Региональная политика при Николае предусматрива­ет особые военно-административные формы управления не только для губерний, но и для городов. С этой целью в некоторых ключевых торговых и военных портах создаются градоначальства. Руководителем такого города становится градоначаль­ник, ведающий как гражданскими (городское управление, торговля, коммерческие суды), так и военно-полицейскими вопросами. Градоначальник подчиняется мини­стерству внутренних дел (как и губернатор) или генерал-губернатору. Такое сращи­вание военной и гражданской администрации было осуществлено в ряде стратеги­чески важных причерноморских городов (Одесса, Измаил, Феодосия, Керчь-Еникале, Таганрог)[8]. В некоторых стратегически важных портах функционировали да­же не градоначальники, а военные губернаторы (Кронштадт, Николаев).

Но центр отнюдь не пренебрегает развитием регионального самоуправле­ния. При Николае I отмечается характерная модель динамического баланса, ко­гда усиление и упорядочение централизованного управления сочетается с анало­гичными мерами в отношении регионального самоуправления. Именно на этом этапе происходит дальнейшее расширение выборности судебной власти на губернском уровне. С 1831 г. уже не только заседатели, но и председатели уголовных и граждан­ских палат выбираются региональными элитами (такая модель действовала с ека­терининских времен только на уездном уровне и никогда еще не позволялась в гу­бернии). Разумеется, дворянские выборы контролировались губернаторами, но это естественно для сбалансированного централизованного государства.

Также при Николае I происходит значительное усиление предводителей дво­рянства. Теперь предводитель дворянства получает определенную власть. На гу­бернском уровне он выступает в качестве полномочного представителя интересов местного дворянства в губернских учреждениях, будучи по должности членом всех комитетов, комиссий и присутствий. На уездном уровне предводитель дворянства получает еще большее влияние, являясь председателем всех этих структур.

Постепенно начинает решаться и оказавшийся очень сложным для России вопрос о развитии городского самоуправления. Созданные при Екатерине II струк­туры к тому времени оказываются в полном упадке. Новое, уже четвертое по счету рождение городского самоуправления следует связать с 1846 г. Центр принимает ре­шение действовать постепенно, поскольку все прошлые реформы были востребо­ваны в лучшем случае в инновационных центрах государства. Но при этом развитие всесословного городского самоуправления воспринимается как необходимая госу­дарственная задача. В 1846 г. выходит городовое положение для Петербурга. В со­ответствии с ним создается новая городская дума, а точнее общая дума и орган ис­полнительной власти — распорядительная дума.

В то же время упорядочение отношений центра с национальными окраинами при Николае I и его преемниках понималось в духе территориально-политической унификации, военно-административного контроля и этнокультурной русифика­ции. Асимметрия территориально-политического устройства, характерная для Рос­сийской империи, активно развивалась при Николае I в пользу внедрения жестких управленческих схем на неустойчивых окраинах (кавказский наместник[9], генерал-губернаторы, военные губернаторы, областные начальники, градоначальники как институты централизованного военно-административного управления) и унифи­кации автономных регионов.

В то же время автономия Финляндии выглядела довольно аморфной. Сейм здесь не созывается на протяжении длительного времени. Действуют запреты на издание литературы на финском языке.

Автономия в Польше на этом этапе практически ликвидируется. В неста­бильной Польше, где были очень развиты сепаратистские настроения и происхо­дили восстания, на этом этапе началось урезание самостоятельности с выбором в пользу "жесткого" сценария. Сначала в Польше соседствовали централизованное управление (наместник, при нем Госсовет и министерства) и местный парламент — Сейм (одну из его палат — Сенат назначал царь, другая — Посольская изба избира­лась дворянами на сеймиках и городскими общинами). В 1829 г. Николай I сам короновался польской короной, показав тем самым свою власть. Польское восста­ние 1830—1831 гг. стало поворотным пунктом, после чего автономия была урезана, конституция просто отменена. В 1832 г. управление в Польше стандартизовано по российскому варианту: Сейм и Госсовет упразднены, воеводства преобразованы в губернии, поветы в уезды и пр. В 1850 г. ликвидирована таможенная граница меж­ду Россией и Польшей, т.е. последняя стала частью единого российского эконо­мического пространства, утратив не только политическую, но и экономическую автономию.

Однако политика унификации в случае с Польшей оказалась контрпродук­тивной и вела лишь к накоплению противоречий между центром и этой территорией. Острые противоречия между центром и Польшей сыграли впоследствии одну из клю­чевых ролей в территориально-политической дестабилизации Российской империи и развитии революционных процессов начала XX в.. приведших к ее краху. Жесткая политика на Кавказе имела свою обратную реакцию и привела к попытке создать в горах независимое от России государственное образование — имамат мюридов.

2.8.            Земская модель Александра II

Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либе­ральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регио­нами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.

Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим централь­ную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласо­вание ведомственного управления по вертикали и необходимости концентриро­ванного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является про­водником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями.

При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший кон­центрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомст­венной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил боль­шинством губернских комитетов.

В то же время главным событием в региональной политике стала земская ре­форма, запущенная 1 января 1864 г. В ре­зультате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало раз­виваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых тер­риториях губерний и уездов.

При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики кон­цепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетен­цию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.

Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собрания обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, кресть­яне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем соб­рания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа.

Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводи­телей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства стано­вится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.

Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему посте­пенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала бо­лее стабильные экспериментальные зоны[10].

Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.

Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подкон­трольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания.

Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей мест­ных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей местные хозяйст­венные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать).

Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судебно-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — на­значаемый центром главный полицейский начальник уезда.

Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должно­стей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного при­зрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйст­венные вопросы.

Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная систе­ма включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функцио­нировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судеб­ную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции.

В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была создана на самом низкомволостном уровне. На уровне уезда и во­лости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже на­значались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение су­дей сенатом.

Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.

-     Главным выразителем региональных интересов становится система гу­бернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы уси­ливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. Одновременно центр подчеркивает единоначалие в регионе, укрепляя институт губернатора. Контроль за земскими структурами со стороны центра осуществляет­ся через влияние на выборные процессы, утверждение на выборные должности.

-     Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправления. Эти функции сохраняются только на самых низ­ких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, изби­раемых уездными земскими собраниями и городскими управами.

-     Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправле­ния и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, пере­подчиненных центру.

На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общ­ности интересов. Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хо­зяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправ­ление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу.

Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, со­четал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административ­ными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими".

Важным событием при Александре II стало присоединение обширных терри­торий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культу­ре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики.

В соответствии с "мягкой" тактикой были сохранены феодальные образова­ния бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вас­сальных "государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использова­лась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий.

Однако элементы "жесткой" тактики тоже широко использовались в Цент­ральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркмен­ских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части терри­тории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позд­нее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил ко­мандующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губерна­торы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной на­циональной администрации во главе с аксакалами.

Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим тру­дом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром има­мата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительствадепартаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Вообще на Кавказе стало больше "обычных" губерний, округа превращались в уезды, по­степенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления.

Одновременно центральные власти продолжали подавление польской авто­номии, по-прежнему действуя в Польше по "жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие "Царство Поль­ское" постепенно вытесняется "нейтральным" понятием "Привислинский край".

В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну "горячую точ­ку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следова­тельно, экономическую автономию от России.

2.9.            Александр III: новая частичная централизация

В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи ре­гиональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали уси­ленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проек­цию в региональной политике.

Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управле­ния нестабильными территориями. Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраин­ных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Тур­кестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с ого­ворками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвы­чайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимо­сти особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искорене­ния крамолы". Режим усиленной охраны дает региональ­ному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные органи­зации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям.

Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена вы­борность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Алек­сандре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Они представляют местную дво­рянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутрен­них дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут ини­циировать их смещение с должности.

Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в ли­це подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян ад­министративные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский началь­ник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходовани­ем мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян.

Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения кре­стьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных вы­борных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одно­временно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции).

При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сель­ские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские ста­росты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должно­стные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и воло­стной суд.

В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. В 1890 г. земства ли­шились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просу­ществовало семь лет.

В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только предсе­дателя управы, но и ее членов.

В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в регио­нальной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В результате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три кате­гории выборщиков дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являю­щиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен.

В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губерн­ском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристо­кратии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам.

2.10.        Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"

В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести огра­ничения на деятельность земств, включить их в централизованную государствен­ную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консо­лидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Зем­ства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добивают­ся права на законодательную деятельность.

Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципи­альных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пыта­ется его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия.

В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих полити­ку ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уезд­ные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор ста­тистических сведений о земельных имуществах.

По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбург­ской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Од­нако полномочия этих земств были изначально урезаны.

Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает разви­ваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране. Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. Действия и выступ­ления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился раз­вивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертыва­ние. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй зем­ский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских началь­ников.

В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непо­средственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В ре­зультате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губерн­ские земские собрания получили право делегировать по одному своему представи­телю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправ­ления в общегосударственных политических структурах.

В сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкурен­цию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернато­ра. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частно­сти, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор ок­ружного суда.

В то же время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпус­кать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в ка­честве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестья­нам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким об­разом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Алек­сандра II.

Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" реше­ние Александра IIIв связи с восстановлением института мировых судей. Уезд­ные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать миро­вых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение предсе­дателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, ин­ститут земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции.

Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государст­венными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает прово­дить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присво­ил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал мани­фест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый цар­ский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия прак­тически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий нахо­дилась Польша.

На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движе­ний, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляют­ся уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитим­ность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными поли­тическими и региональными вызовами.

В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отме­чается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений.

3.                Отношения "центр — регионы" в советский период

3.1.            Февральская революция и ее последствия

Революционные процессы 1917 г. коренным образом изменили отношения между центром и регионами в России. Ликвидация самодержавного монархического строя одновременно означала переустройство на новых основаниях всей системы "центр — ре­гионы", формирование нового баланса в этих отношениях при создании новых власт­ных органов. После прихода к власти Временного правительства нестабильность в стране продолжала нарастать, сказываясь и на ситуации в региональ­ной политике.

Политика Временного правительства отличалась лояльностью по отношению к тем политическим институтам, которые, сформировавшись при царе, символи­зировали демократические процессы и развитие самоуправления на региональном уровне. Это неудивительно, поскольку политические силы и партии, пришедшие к власти после Февральской революции, были тесно связаны с земским движением и активно выступали за его права. Как результат, при Временном правительстве при­нимается закон, который расширяет права земств, усиливая, таким образом, само­управленческие начала в провинции. Впервые был создан новый уровень земств — в волостях (ранее земства существовали только в губерниях и уездах).

Таким образом, земская система регионального самоуправления должна была начать функционировать уже на трех уровнях. Однако говорить о реальных изме­нениях в отношениях между центром и регионами в данном случае нельзя, посколь­ку новая система едва успела заработать. После прихода к власти большевиков зем­ства были ликвидированы.

В целом созданная Временным правительством территориально-политиче­ская система носила неустойчивый и переходный характер. Падение самодержавия стимулировало расслоение имперского пространства на "естественные" ареалы со своими этнокультурными особенностями. Становится очевидным, что новая власть не в состоянии удержать под своим контролем все территории бывшей Российской империи. В свою очередь на этих территориях идет формирование органов само­управления (обычно при участии левых и националистических партий), требова­ния которых различались от автономии в составе России до полной независимости (как правило, внутри национального движения не было единства, и шла своя поли­тическая борьба). Как сторонники централизации, так и автономисты рассчитывали на созыв Учредительного собрания и определение нового территориально-полити­ческого формата Российского государства.

Пока же Временное правительство стремится удержать единство страны, ис­пользуя тактику уступок наиболее активным местным движениям и требуя лишь, чтобы они признали над собой центральную власть. Под определенным контролем Временного правительства действуют, например, такие структуры управления крупными этническими перифериями, как Особый Закавказский комитет, Тур­кестанский комитет и др., созданные местными элитами. Еще одной разновидно­стью региональных властных структур, лояльных Временному правительству, явля­ются на том этапе казачьи войсковые правительства (Дон, Кубань, Оренбург и др.). Реформируя структуру АТД, Временное правительство увеличивает террито­рию Эстляндской губернии за счет присоединения эстонских этнических террито­рий, создает Степную область калмыцкого народа и т.п. Временное правительство соглашается на восстановление автономии и на возможное в будущем предостав­ление независимости для Финляндии и Польши, наименее стабильных и сепара­тистски настроенных автономных регионов прежней Российской империи. В Фин­ляндии были восстановлены конституция и самоуправление в полном объеме. В от­ношении Польши Временное правительство признало ее право на отделение и воз­можность создания в будущем независимого государства. Фактически Польша и так выходит из-под российского контроля, в ней идет формирование собственной государственности.

Национальные и автономистские движения достаточно активно развиваются в других частях бывшей империи с наиболее развитой или активно формирующей­ся национально-региональной идентичностью — в Прибалтике, на Украине, в За­кавказье, Центральной Азии.

Февральская революция стала мощным стимулом для развития украинского автономистского движения (тем более, что самодержавная власть не признавала украинскую идентичность). В Киеве уже в марте 1917 г. была сформирована Цент­ральная Рада, выступившая за автономию. Фактически на Украине возникла новая система власти. Ее структуры в виде губернских, уездных и городских рад были сформированы по всей Украине. Отношения Центральной Рады с Временным пра­вительством оказались неустойчивыми, компромисс так и не был найден.

После Февральской революции активизируется политическая активность мусульманских элит (часть которых находится под турецким влиянием). В Азер­байджане к тому времени уже несколько лет действует партия "Мусават". Еще до революции сложились Тюркская партия федералистов и др. В мае 1917 г. в Казани прошел I съезд мусульман. Летом 1917 г. в Оренбурге состоялся I всекиргизский (т.е. в нынешних терминах — казахский) съезд. В Туркестане развиваются конку­рирующие движения джадидов и улемистов (в автономных Бухаре и Хиве появля­ются движения младобухарцев и младохивинцев, повторяющие аналогичное дви­жение младотурков). В марте 1917 г. в Ташкенте возникла властная структура под названием Шура-и-Ислам, руководство которой выступало за автономию региона. Прошедший в апреле 1917 г. съезд поддержал Временное правительство и в то же время выступил за самоуправление Туркестана. Был избран краевой совет турке­станских мусульман. В июне—сентябре 1917 г. в процессе внутриполитической борьбы в регионе возникло более радикальное движение Шура-и-Улема, выступав­шее за отделение от России и союз с Турцией.

Требования автономии появляются на других территориях страны. Напри­мер, в Сибири за территориальную автономию выступили представители бурят.

Таким образом, уровень централизованного политического контроля на этом этапе был резко ослаблен. Новая власть носила очевидно временный характер. Она слабо контролировала территорию и шла на уступки регионалистским и национа­листическим тенденциям, которые все оказались на поверхности после революции. Баланс отношений был резко смещен в пользу регионов, многие из которых пре­тендовали на создание независимых государств или, как минимум, на автономию в составе России. После Октябрьской революции борьба за территорию и ее статус стала одним из важнейших аспектов политической борьбы и последовавшей граж­данской войны.

3.2.            Советы: от альтернативных органов самоуправления к новой государственной власти

Одновременно с описанными выше процессами в России складывалась система параллельных органов власти в виде советов. Важнейшая особенность советского государства, возникшего в результате Октябрьской революции, состояла в том, что оно формировалось снизу, через консолидацию системы советов, впервые сло­жившейся во время революции 1905 г. Прежние властные структуры были сметены революцией. Их место заняла новая территориальная сеть, которая ранее играла роль структур местного самоуправления, созданных беднейшими и отчужденными от власти слоями преимущественно городского населения при активном участии различных левых партий.

История первого совета хорошо известна: он возник в 1905 г. в текстильном Иваново-Вознесенске, городе в Центральной России, где рабочие создали совет де­легатов для ведения переговоров с начальством. В 1905 г. советы занимались орга­низацией стачек и в целом представительством интересов трудящихся в их отно­шениях с работодателями и властями. В таком "идеальном" виде их можно считать структурами местного самоуправления, складывающимися при сочетании социаль­но-классового и территориального признаков. Хотя, конечно, советы на том этапе не являлись органами подлинно территориального самоуправления, защищая пре­имущественно классовые интересы, но в привязке к территории определенных го­родов и местностей. Первый всплеск их деятельности связывают с осенью 1905 г. Неудивительно, что наиболее крупными и политизированными оказались советы в Санкт-Петербурге и Москве. Во многих источниках Санкт-Петербургский совет описывается как своеобразный рабочий парламент. Хотя ведущие роли в нем и в других крупных советах играли представители левых партий, т.е. советы изначально получили вполне определенную партийную окраску. Меньшевики называли советы органами рабочего самоуправления, уделяя им огромное внимание.

Вторая и гораздо более мощная волна советских структур поднялась в 1917 г. после Февральской революции. Левые партии воспроизвели уже известный и хорошо изученный опыт, руководя формированием советов. К осени 1917 г. в ус­ловиях общего беспорядка и острых политических конфликтов территориальная сеть советов представляла собой одну из существующих систем власти. Наиболее крупные советы были политизированы и функционировали под управлением ле­вых партий. Советы на районном уровне, а также созданная по производственному принципу сеть фабзавкомов (фабрично-заводских комитетов) в большей степени были насыщены представителями народных масс. Причем они реально решали многие локальные вопросы, такие, как обеспечение рабочих жильем, столовыми, их детей — яслями, организация помощи жертвам войны и пр.

Таким образом, к моменту Октябрьской революции в России функциониро­вала разветвленная сеть органов "сословного самоуправления наоборот". Она име­ла отчетливо выраженную классовую природу (вспомним, что система земского самоуправления в царской России оказалась по преимуществу дворянской) и строилась как по территориальному, так и по производственному (фабзавкомы) признаку. Наличие этой сети позволило революционерам провозгласить лозунг "Вся власть Советам!" и осуществить замену старой властной системы на новую.

При этом отдельной задачей партии большевиков был перехват власти в советах, которые поначалу больше тяготели к меньшевикам и эсерам.

В дальнейшем, как отмечает Н. Верт, "власть снизу", т.е. "власть Советов", набиравшая силу с февраля по октябрь, через различные децентрализованные ин­ституты, созданные как потенциальное "противостояние власти", стала превращать­ся во "власть сверху", присвоив себе все возможные полномочия, используя бюро­кратические меры и прибегая к насилию". По мнению Н. Верта, власть в России переходила от общества к государству, а в государстве — к партии большевиков. На региональном уровне это означало превращение советов из орга­нов самодеятельного местного сословно-классового самоуправления и политиче­ской самоорганизации в каркас новой государственной власти, которую при этом взяли в свои руки большевики, оттеснив тех, кто на первых порах играл в советах более значимую роль.

3.3.            Октябрьская революция и рождение советского федерализма

В то время как территориальная сеть советов на местах составила институциональ­ный каркас новой власти, в роли субъектов нового государственного строительства выступили этнокультурные сообщества. Их консолидация заложила основы совет­ского федерализма.

По своей природе советский федерализм был этническим федерализмом, по­скольку в основе процесса федерализации лежало национально-территориальное раз­межевание и создание субъектов федерации в формате национальных государств, при­нимающих при этом социалистическую доктрину. Советский федерализм, будучи совершенно новым историческим экспериментом, сочетал юридические элементы самого либерального федерализма, местами напоминающего конфедерализм, с фактической жесткой централизацией в условиях однопартийной системы, плано­вой экономики и авторитарного режима. Советское начало (территориальная сеть социально-классовых советов как институциональный каркас) сочеталось с нача­лом социалистическим (политическая победа левого движения) в границах прин­ципиально новых государственных образований — советских республик. Совет­ские республики формировались в значительной степени по этническому принци­пу, т.е. субъектами федеративных отношений считались этнические группы.

Одним из принципиальных положений программы большевиков было право народов на самоопределение вплоть до отделения. Предполагалось, что одни народы мо­гут объединиться в федерацию, а другие — создать собственные независимые госу­дарства. Такая программа имела важный политический смысл: она позволяла при­влечь на сторону большевиков национальные окраины, которым было обещано создание национальной автономии, практически невозможной в условиях само­державия.

Новая государственность на территории бывшей Российской империи оформляется в виде РСФСР — Российской Социалистической Федеративной Со­ветской Республики[11]. Одним из первых актов нового государства была Деклара­ция прав народов России, принятая 2 ноября (15 по новому стилю) 1917 г. Эта дек­ларация содержала следующие принципиальные позиции, определившие новое со­держание региональной политики и идеологические основы советского федера­лизма:

-     равенство и суверенность всех народов;

-     право на свободное самоопределение вплоть до отделения и создания не­зависимых государств;

-     отмена национальных и религиозных привилегий и ограничений.

Принцип формирования новой государственности на основе территориальных структур социально-классовой политико-партийной са­моорганизации при размежевании государственных образований по национально­му принципу позволял создать широкую сеть советских национальных республик.

Наиболее крупной такой республикой стала РСФСР, оформленная юриди­чески в январе 1918 г. Тогда в Петрограде проходили III Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов и III всероссийский съезд советов кресть­янских депутатов, которые затем были объединены. Объединенный съезд принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая является исто­рическим документом, установившим систему советского федерализма. Позднее она стала первым разделом первой конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом советов.

Российская государственность определялась как свободный союз свободных наций, которые создают федерацию советских нацио­нальных республик. Данная формулировка представляла компромисс между прин­ципом национально-государственного размежевания и сохранением России как крупного и притом неизбежно многонационального государства. Иными словами, стремясь создать всемирную федерацию и будучи ее естественным центром, РСФСР сама конституировалась в качестве федерации, субъектами которой выступали внутрироссийские национально-государственные образования. Это изначально задало статусные различия национально-государственных образований.

Региональная политика в период установления советской власти понималась как национальная политика[12]. Их смысл виделся в предоставлении народам импе­рии национально-государственной автономии. Федерализм понимался как способ решения национального вопроса через предоставление автономии и объединение этих автономий в федерацию. Как отмечал лидер нового государства В.И. Ленин, "мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или авто­номные области". В реальности, конечно, речь не могла идти действительно обо всех народах: менее крупные и периферийные этносы получили автономию не сразу, если вообще ее получили.

На территории империи был численно доминирующий народ — русские, который оказался в противоречивом положении. Было очевидно, что создать для русских отдельную национальную автономию невозможно, поскольку ее размеры будут несопоставимо больше размеров любой другой национальной автономии. Поэтому на концептуальном уровне было принято решение, что русские реализуют свои национальные права непосредственно через РСФСР, в составе которой нахо­дятся нерусские автономии.

3.4.            Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме

Советский (социалистический) федерализм представлял собой сложное явление.

-          По своей природе советский федерализм был этническим федерализмом, поскольку в основе процесса федерализации лежало национально-территориальное размежевание и создание субъектов федерации в форме национальных госу­дарств.

-          Советский федерализм предполагал сложное иерархическое устройство своей территориально-политической системы. СССР делился на союзные респуб­лики. Внутри союзных республик существовали свои системы национально-терри­ториальных автономий разного уровня (АССР, автономные области, националь­ные (автономные) округа).

-          Советский федерализм допускал асимметрию. Если на уровне СССР си­туация была симметричной (союз республик), то федерализация РСФСР имела отчетливо асимметричный характер. На положении автономии в РСФСР находи­лась только часть территории в виде группы АССР. Внутри краев и областей суще­ствовали свои периферийные автономии в виде автономных областей и округов.

-          Советский федерализм сочетал юридические элементы самого либерального федерализма, даже напоминающего конфедерализм, с фактической жесткой центра­лизацией в условиях однопартийной системы, плановой экономики и авторитарного режима. Формально советские республики имели статус, близкий к статусу незави­симых государств (своя конституция, право выхода из Союза, право на непосредст­венные отношения с иностранными государствами и т.п.).

Советский федерализм активно использовал концепцию многоуровневого, дели­мого суверенитета. Он исходил из того, что каждая советская социалистическая республика является государственным образованием, а потому обладает суверени­тетом, а также гражданством. Во всех советских конституциях официально призна­ется ограниченный государственный суверенитет союзных республик. Так, по фор­мулировке Конституции 1924 г., "суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществ­ляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалисти­ческих Республик охраняет суверенные права союзных республик"..

Третья и последняя Конституция СССР 1977 г. обоб­щает накопленный опыт советского федерализма, использует отточенные за десяти­летия формулировки. Не случайно ее соответствующий раздел в полном соответствии с принципами советского федерализма называется "национально-государственное устройство". СССР в ст. 70 определяется как "единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равно­правных Советских Социалистических Республик". При этом союзная республика обладает государственным суверенитетом, она определяется (ст. 76) как суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими совет­скими республиками в Союз Советских Социалистических Республик.

Советский федерализм предполагал закрепление за союзными республиками права на свободный выход из союза. Это право было подтверждено всеми совет­скими конституциями и считалось одной из незыблемых основ советского федера­лизма. Тем самым подчеркивался демократический, "открытый" характер советской федерации. Следует заметить, что современный федерализм, как правило, не дает своим субъектам права на сецессию, исходя из того, что территории, получая зна­чительные полномочия, в обмен жертвуют своими сепаратистскими устремлениями. Сталинская Конституция 1936 г., именовавшаяся "самой демократической в мире", давала союзным республикам такие полномочия, характерные для незави­симых государств, как право на непосредственные сношения с иностранными го­сударствами и на собственные войсковые формирования. В подтверждение этого права И. Сталин добился того, чтобы Украина и Белоруссия стали членами ООН. получив, таким образом, пусть символический, но признак международной право­субъектности.

Вместе с тем СССР создал ряд политических институтов, жестко ограничи­вающих формально большие права союзных республик.

Во-первых, таким институтом стала Коммунистическая партия. Принцип партийного строительства прямо рас­ходился с федеративным принципом национально-государственного устройства. Раз­витие страны на принципах авторитарной однопартийной системы превратило компартию в политическую структуру, сплачивающую страну и ее субъекты в еди­ное и сильно централизованное целое. Как известно, главой государства, начиная со сталинских времен, стал генеральный (первый) секретарь ЦК КПСС, а не первое лицо в системе советов или связанной с ними исполнительной власти (как это бы­ло при В.И. Ленине). Эта ситуация была воспроизведена и на региональном уровне. Поэтому партийный фактор обеспечивал жесткую централизацию. Окончательно это положение было оформлено де-юре в конституции 1977 г., в которой появилась знаменитая шестая статья, гласившая, что "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и обще­ственных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза".

Во-вторых, важнейшим принципом организации советского государства стал позаимствованный из устава КПСС принцип демократического централизма. Опять-таки впервые на уровне Конституции он был прописан в 1977 г., хотя ис­пользовался и ранее: "организация и деятельность Советского государства строятся в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех ор­ганов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязатель­ностью решений вышестоящих органов для нижестоящих. Демократический цент­рализм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело" (ст. 3). На практике "демократизм" уступил "централизму", т.е. принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим (в отсутствие разделения властей и автономного местного самоуправления). Этот принцип позволил обеспечить управленческую субординацию и абсолютное доминирование центра.

Правила субординации закреплялись в законотворческом процессе, где было утверждено верховенство союзного законодательства. Например, Конституция 1936 г. гласила, что "в случае расхожде­ния закона союзной республики с общесоюзным действует последний". Суборди­нация законодательства была подтверждена и в результате конституционной ре­формы 1977—1978 гг. Кстати, конституция союзной республики всегда принима­лась после принятия союзной конституции и на основе ее положений. Далее по аналогичной схеме принимались конституции АССР.

Властная вертикаль в СССР была обеспечена достаточно жестким образом. Президиум Верховного Совета СССР имел право отмены постановлений и распо­ряжений Совета министров РСФСР, советов министров АССР, решений и распо­ряжений всех нижестоящих советов депутатов трудящихся. В рамках РСФСР пред­полагалось, например, что Совет министров РСФСР направляет и проверяет работу советов министров автономных республик. В отношении органов исполнительной власти прочих регионов использовалась более жесткая формулировка: Совмин РСФСР руководит работой исполнительных комитетов соответствующих советов.

Советский федерализм предполагал разграничение полномочий между уровня­ми власти. Если сравнивать с мировой практикой, то использовалось сочетание либерального и установочного принципов. "Либеральность" состояла в том, что кон­ституция СССР определяла только полномочия центра. Но в то же время не ис­пользовалась характерная для многих федераций формулировка, что все остальные полномочия принадлежат регионам. Тем более, что наряду с союзными республи­ками статус государственных образований имели и АССР. Поэтому конституция государственного образования на каждом уровне определяла свой круг полномо­чий. В конституции СССР определялись полномочия центра. Затем конституция РСФСР определяла полномочия РСФСР, конституция АССР — АССР. Разумеет­ся, нижестоящий уровень не имел права записывать себе полномочия, зарезерви­рованные за вышестоящим.

С содержательной точки зрения разграничение полномочий использовало три общераспространенных принципа.

Во-первых, определялись сферы, специфические для каждого уровня власти.

Во-вторых, в рамках отдельных сфер происхо­дило деление структур на уровни соответствующего подчинения.

В-третьих, в не­которых сферах центр оставлял за собой определение общих принципов, оставляя регионам реализацию текущих мер. Например, внешняя и военная политика всегда были зарезервированы за центром. Экономические субъекты были поделены по признаку общесоюзного и республиканского подчинения. Центр определял общие основы социальной политики (здравоохранение, образование и пр.), в то время как союзные республики занимались текущей социальной проблематикой.

3.5.            Национально-территориальная автономия в РСФСР

Национальная политика большевиков привела к созданию на территории бывшей империи беспрецедентной в мировой истории по числу и сложности устройства системы национально-территориальных автономий.

-     СССР представлял собой федерацию (союз) советских социалистических республик, которые составляли первый уровень автономии.

-     Внутри советских социалистических республик выделялись националь­но-территориальные автономии второго порядка. Такими внутренними автоно­миями располагали не только РСФСР, но и Грузия, Азербайджан, Узбекистан и Таджикистан.

-     Национально-территориальные автономии внутри советских социалисти­ческих республик имели свою собственную иерархию. Одни приобрели более вы­сокий статус АССР — автономных советских социалистических республик. Другие назывались автономными областями и входили в состав более крупных регионов. Третьи получили еще более низкий статус, назывались национальными (позднее — автономными) округами и также входили в состав более крупных регионов.

-     На самом низком территориальном уровне существовала система нацио­нальных районов и сельсоветов[13].

В РСФСР федеративные начала были подчеркнуты уже на этапе ее создания как первой "большой" советской республики — Российской. Как было записано в декларации и, далее, в Конституции 1918 г., "Российская Советская Республика уч­реждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик". Однако на том этапе представление о "субъектах феде­рации" было весьма расплывчатым. Скорее речь шла о федеративных отношениях, на основании которых те или иные территории могли присоединяться к России. В роли субъектов федерации выступали "автономные областные союзы", но на практике ими стали автономные республики, которые были провозглашены в составе РСФСР. В 1918 г. как раз и начинается формирование системы АССР в границах РСФСР.

Более строгие и четкие формулировки российского "внутреннего федерализ­ма" появляются уже после формирования Союза ССР, они характерны для Консти­туции РСФСР 1924 г.: "Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских рес­публик". При этом подчеркивается, что именно национальный принцип заложен в основу федеративных отношений на территории России: "признавая право всех наций на самоопределение вплоть до отделения, Российская социалистическая федеративная советская республика, исходя из твердо выраженной воли трудящих­ся отдельных национальностей, населяющих Российскую социалистическую феде­ративную советскую республику, к оформлению своего государственного бытия в составе Российской социалистической федеративной советской республики, объе­диняется с этими национальностями путем образования в составе Российской со­циалистической федеративной советской республики национальных автономных советских социалистических республик и областей".

У АССР были свои конституции и органы власти с названиями, соответствующими уровню со­юзных республик (Верховный Совет, Совет министров, Верховный суд). Подразу­мевалось наличие ограниченного суверенитета и условного гражданства. На самом деле госу­дарственный статус АССР был сильно ограниченным, уступая таковому в союзных республиках. Советская власть создала уникальную систему иерархически выстроенных национально-государственных образований, в которой уровень суверенитета одних был больше, чему других. Советская формула ограниченного суверенитета предпола­гала, что государственные образования реализуют свой статус по вопросам, не вхо­дящим в компетенцию вышестоящих государственных образований.

Важно отметить, что феномен АССР нарушал симметрию национально-го­сударственного строительства. РСФСР делилась на регионы двух типов, из числа которых только республики являлись федерированными образованиями. Иными словами, РСФСР представляла тип асимметричной федерации, где далеко не все регионы являются субъектами. Каждая автономная республика располагала должностью заместителя председателя Верховного Совета РСФСР. Еще интереснее тот факт, что АССР, представляя собой государственное образование, получила представительство в союзном парламенте, т.е. выходила на союзный уровень как бы через голову и вне своей связи с союзной республикой. Это соответствовало модели советского федерализма, которая была призвана обес­печить представительство каждого национально-территориального образования на общесоюзном уровне.

Наиболее четкое решение вопроса о довольно расплывчатом статусе АССР можно связать с конституционной реформой 1977—1978 гг. Статья 82 советской Конституции дала следующее определение: "Автономная республика находится в составе союзной республики. Автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Автономная республика имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и Конституции союзной республики и учитывающую особен­ности автономной республики".

В системе советского федерализма важную роль сыграл исламский фактор. Именно территории с мусульманским населением первыми стали получать автономию в составе РСФСР. Очень интересен феномен первой национальной респуб­лики, возникшей на территории РСФСР. Это была Татаро-Башкирская Совет­ская Республика, созданная в Казани в марте 1918 г.

В 1918—1922 гг. в процессе установления советской власти и завершения гражданской войны в рамках РСФСР были созданы восемь АССР.

1.  Туркестанская АССР провозглашена 30 апреля 1918 г. в Средней Азии. Она была расформирована в 1924 г. в процессе национально-территориального разме­жевания.

2.  Башкирская АССР создана 23 марта 1919 г. Ее первой столицей был го­род Стерлитамак, переданный из состава Уфимской губернии в 1920 г. В 1922 г. Баш­кирии были переданы все районы Уфимской губернии, и ее столицей стала Уфа.

3.  Татарская АССР была создана 27 мая 1920 г. на территории бывшей Ка­занской губернии со столицей в Казани (и прежней Татаро-Башкирской Советской Республики).

4.         Киргизская АССР была создана 26 августа 1920 г. с центром в Оренбурге. После национально-территориального размежевания в 1924—1925 гг. она была переименована в Казахскую АССР, получила новые земли от бывшей Туркестан­ской АССР и лишилась Оренбурга. В 1936 г. Казахстан стал союзной республикой и вышел из РСФСР.

5.         Горская АССР была создана 20 января 1921 г. на Северном Кавказе (про­возглашена 17 ноября 1920 г. на съезде народов Терской области). Это был пример первой сложносоставной республики, которая делилась на национальные округа. Горская АССР оказалась временной формой консолидации народов Северного Кавказа и довольно быстро разделилась на части. В 1921 г. из ее состава была выде­лена Кабарда, в 1922 г. — Чечня и Карачай. Лишившись основной территории, республика была упразднена декретом ВЦИК в июле 1924 г. На ее оставшейся тер­ритории были созданы Северо-Осетинская и Ингушская автономные области.

6.         Дагестанская АССР была создана 20 января 1921 г.

7.         Крымская АССР создана 18 октября 1921 г. В июне 1945 г. ее статус был понижен до области (в годы войны отсюда были депортированы крымские татары и другие народы). В 1954 г. Крымская область была передана Украине.

8.         Якутская АССР возникла 27 апреля 1922 г.

Заметим, что АССР создавались не только в рамках России. Еще в июле 1920 г. была провозглашена Нахичеванская ССР, которая может считаться вариан­том "неудавшейся" республики "первого порядка", наряду с Абхазией, Хорезмом и Бухарой. В феврале 1923 г. Нахичевань стала автономией в составе Азербайджана (от которого она географически отделена территорией Армении). 9 февраля 1924 г. здесь была создана АССР. В составе Грузии возникли сразу две АССР — Абхаз­ская (4 марта 1921 г.) и Аджарская (16 июля 1921 г.). Статус АССР имели также Молдавия и Таджикистан с 1924 г., Каракалпакия с 1932 г. (позднее — в составе Узбекистана).

Менее высокий статус в системе национально-территориальных автономий имели автономные области. Они уже не именовались государствами. В отличие от АССР они не были ATE первого порядка в рамках РСФСР и обязательно входили в состав других ATE — краев или областей. Автономные области представляли собой форму внутрирегиональной национально-территориальной автономии. Официально их статус формулировался как "определенная автономия во внутренних делах".

В 1920—1922 гг. в границах России появились 12 автономных областей. Да­лее этот процесс продолжился, но в 1923—1936 гг. многие из АО повысили свой статус до уровня АССР.

1)        Вотская АО создана 4 ноября 1920 г. В 1932 г. переименована в Удмурт­скую АО. Статус АССР получила в 1934 г.

2)        Калмыцкая АО также создана 4 ноября 1920 г. До 1927 г. ее столицей была Астрахань, потом центр перенесли в Элисту. Статус АССР получила в 1935 г.

3)        Марийская АО тоже возникла 4 ноября 1920 г. Статус АССР получила в 1936 г.

4)        Чувашская АО создана 24 июня 1920 г. Статус АССР получен в 1925 г.

5)        Бурят-Монгольская АО (Дальнего Востока) создана 27 апреля 1921 г. в сос­таве Дальневосточной республики. В 1923 г. стала частью Бурят-Монгольской АССР.

6)        Коми (Зырян) АО создана 22 августа 1921. Статус Коми АССР получила в 1936 г.

7)        Кабардинская АО создана 1 сентября 1921 г. и выделена из состава Гор­ской АССР. В 1922 г. к ней присоединен Балкарский округ Горской АССР, и область переименована в Кабардино-Балкарскую (сразу с двумя титульными народами). Ста­тус АССР получила в 1936 г.

8)        Бурят-Монгольская, или Монголо-Бурятская. АО (Восточной Сибири) создана 9 января 1922 г. Объединена с другой бурятской АО в Бурят-Монгольскую АССР в 1923 г.

9)        Карачаево-Черкесская АО создана 12 января 1922 г. Ее территорию соста­вили Карачаевский округ Горской АССР и земли Терской и Кубанской областей, населенные черкесами (а также некоторыми другими народами). Это был второй эксперимент 1922 г. по созданию автономии с двумя титульными народами, при­чем наименее удачный. Уже в 1926 г. автономия была разделена по национальному признаку на Карачаевскую АО (столица — Кисловодск), Черкесский национальный округ и казачий Баталпашинский район. 30 апреля 1928 г. Черкесский нацио­нальный округ был преобразован в Черкесскую АО. Статус этих АО до уровня АССР не повышался.

10)    Ойратская АО создана 1 июня 1922 г. В 1932 г. переименована в Ойрот­скую, в 1948 г. — в Горно-Алтайскую. Ее статус не повышался.

11)    Черкесская (Адыгейская) АО создана 27 июля 1922 г. Уже через месяц после создания переименована в Адыгейскую (Черкесскую) АО. С 1928 г. называлась просто Адыгейской АО. Центром этой АО некоторое время был Краснодар. Город Майкоп был присоединен к АО и стал ее центром в 1936 г.

12)    Чеченская АО создана 30 ноября 1922 г. из части территории Горской АССР. Объединена с Ингушской АО в 1934 г.

13)    Северо-Осетинская АО создана 7 июля 1924 г. в результате окончатель­ного распада Горской АССР. Владикавказ до 1934 г. оставался отдельным админи­стративно-территориальным образованием, играя роль столицы сразу двух АО — Северо-Осетинской и Ингушской. Статус повышен до уровня АССР в 1936 г.

14)    Ингушская АО создана вместе с Северо-Осетинской АО при ликвида­ции Горской АССР 7 июля 1924 г. на основе Назрановского округа. В 1934 г. объ­единена с Чеченской АО.

15)    Мордовская АО создана 10 января 1930 г. (с 1928 г. — Мордовский ок­руг). Получила статус АССР в 1934 г.

16)    Хакасская АО создана 20 октября 1930 г. Ранее, с 1924 г. это был нацио­нальный уезд Енисейской губернии, с 1925 г. — национальный округ. Статус не по­вышался.

17)    Чечено-Ингушская АО создана 15 января 1934 г. за счет объединения Чеченской и Ингушской АО. Статус АССР получила в 1936 г.

18)    Еврейская АО создана 7 мая 1934 г. после переселения части евреев на Дальний Восток. Статус не повышался.

Автономные области создавались и в других республиках СССР. В отличие от более сложной и иерархически выстроенной РСФСР, там они входили в состав республик напрямую, являясь особым регионом, но с меньшим уровнем самостоятельности, чем АССР. Так, в составе Грузии, наряду с двумя АССР, существовала Юго-Осетинская АО, образованная 20 апреля 1922 г. В Азербайджане была создана населенная преимущественно армянами Нагорно-Карабахская АО (образована 7 июля 1923 г.). В составе Таджикистана находилась Горно-Бадахшанская АО (об­разована 2 января 1925 г.).

Специфическим типом национально-территориальной автономии были тру­довые коммуны, не получившие, впрочем, дальнейшего развития. Они, как правило, создавались в экономически более развитых национальных регионах. Их статус был близок к статусу автономной области.

-          Трудовая коммуна немцев Поволжья создана 19 октября 1918 г. Повысила свой статус до АССР 19 декабря 1924 г. Ликвидирована в 1941 г.

-          Карельская трудовая коммуна возникла 8 июня 1920 г.. Статус АССР получила 25 июля 1923 г. (с расширением административных границ автономии). Далее некоторое время даже была союзной республикой (1940—1956 гг.).

В 1923 г. начинается процесс повышения статуса автономных областей до уровня АССР. Статус АО воспринимается как слишком низкий, и многие народы и местные элиты при лояльном отношении центральных властей лоббируют его из­менение. Для большинства случаев АО оказалась временной формой.

-          Первой повысила свой статус Бурят-Монголия. 30 мая 1923 г. две АО вместе с частью Прибайкальской губернии были объединены в Бурят-Монгольскую АССР. В 1937 г. эта АССР лишилась двух эксклавов, преобразованных в отдельные от нее национальные округа. В 1958 г. была переименована в Бурятскую АССР.

-          Чувашская АО стала АССР 21 апреля 1925 г.

-          Мордовская АО стала АССР 20 декабря 1934 г.

-          Удмуртская АО стала АССР 28 декабря 1934 г.

-          Калмыцкая АО стала АССР 20 октября 1935 г.

-          В результате принятия новой Конституции СССР 5 декабря 1936 г. на ос­нове прежних АО были созданы Кабардино-Балкарская АССР, Коми АССР, Ма­рийская, Северо-Осетинская и Чечено-Ингушская АССР.

После 1936 г. в РСФСР остались лишь пять автономных областей, которые по своим размерам и потенциалу не могли претендовать на повышение статуса. К концу советской истории 12 внутрироссийских автономных республик из 16 начинали с уровня автономных областей. К ним относилась и Тува, принятая в СССР в 1944 г. в виде автономной области. За границами России остались со своим статусом авто­номных областей Южная Осетия, Нагорный Карабах и Горный Бадахшан.

Формирование иерархичной системы национально-территориальных авто­номий обусловило постоянную борьбу за повышение статуса, которая во многом определила развитие региональных процессов в СССР. Обычным был процесс, когда экономическое развитие территории или рост национального самосознания приводили к повышению политической активности, росту амбиций у местных элит. Центр в некоторых случаях шел на уступки, соглашаясь на повышение статуса того или иного национально-территориального образования. Как результат АССР получали статус союзных республик, автономные области становились автоном­ными республиками. Интересен пример Киргизии, которая прошла все три стадии. Изначально она была создана в виде автономной области в составе АССР (1924— 1926 гг.). Затем Киргизия получила статус АССР в составе РСФСР. Наконец, через 10 лет, в 1936 г. она, как и бывшая "метрополия" — Казахстан, получила ста­тус союзной республики.

В советский период в отдельных случаях допускались нарушения регулярно­сти в системе национально-территориальных автономий. Если отдельные АССР временно входили в состав краев, то некоторые АО могли иметь статус ATE перво­го порядка (как это было в Грузии, Азербайджане и Таджикистане). Например, Адыгейская (Черкесская) АО в 1922—1924 гг. была отдельным регионом. 13 октяб­ря 1944 г. территория СССР и РСФСР была расширена за счет вхождения Тувинской народной республики[14]. Причем Тува стала частью РСФСР на правах авто­номной области, не входя, однако, в состав какого-либо из краев. Впрочем, 10 ок­тября 1961 г. ее статус был повышен до уровня АССР.

Наряду с повышением статуса автономий советская система не исключала и понижение статуса. Некоторые автономии стали жертвами сталинских репрессий, и их ликвидация была продиктована требованиями национальной безопасности в военный период. Первой пострадала Республика немцев Поволжья. В 1943—1944 гг. ликвидированы Калмыцкая и Чечено-Ингушская АССР, а также Карачаево-Чер­кесская АО. Кабардино-Балкарская АССР была переименована в Кабардинскую в связи с депортацией балкарцев. Карачаево-Черкесская АО превратилась в Черкес­скую АО. На территории бывшей Чечено-Ингушской АССР, где жертвой репрес­сий стали оба титульных этноса, создали Грозненскую область. Статус националь­ной автономии в результате депортации крымских татар потеряла и Крымская АССР, одна из первых автономных республик, возникших в составе России.

С наступлением хрущевской "оттепели" в 1957 г. эта система автономий вос­становилась после возвращения народов на историческую родину. Чечено-Ин­гушская АССР была сразу воссоздана в прежнем статусе. Калмыкия сначала была восстановлена как АО, но в 1958 г. ей вернули статус АССР. Вновь возникли автоно­мии с двумя титульными народами — Кабардино-Балкарская АССР и Карачаево-Черкесская АО. В то же время Республика немцев Поволжья возрождена не была, и вовсе исчезла как административно-территориальная единица. Бывшая Крымская АССР так и осталась Крымской областью (возвращение крымских татар было час­тичным и постепенным), а кроме того перешла в состав Украины.

Многоуровневая система национально-территориальных автономий в усло­виях борьбы за статус и зыбких статусных границ неизбежно привела к формиро­ванию асимметрии.

Национально-территориальные автономии более низкого уровня были представлены национальными округами. Они всегда являлись ATE второго порядка, представляя особые части более крупных регионов. Национальные округа создава­лись только в РСФСР.

Понятие "национальный округ" достаточно активно используется в совет­ской практике, начиная с 1920-х гг. применительно к небольшим ATE с особой эт­нической спецификой. В рамках Горской АССР с 1921 г. имелись шесть нацио­нальных округов. Некоторое время существовали Мордовский, Хакасский нацио­нальные округа и др.

Постепенно национальный округ получает более ясное толкование. Под ним понимается малозаселенная и слаборазвитая северная территория, его титульными народами становятся малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Национальные округа создаются для самых небольших по числу жителей террито­рий, которые не могут претендовать ни на статус АССР, ни даже на статус АО. Следует обратить внимание на тот факт, что с 1924 г. советская власть начинает активно заниматься вопросами развития Севера. 20 июня 1924 г. был создан Коми­тет содействия народностям северных окраин (Комитет Севера).

Первым специфически "северным" национальным округом стал Коми-Пер­мяцкий, образованный 26 февраля 1925 г. Вслед за ним появился Ненецкий нацио­нальный округ (15 июля 1929 г.).

Система северных национальных округов оформляется в 1930 г. Тогда вышло постановление президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. "Об организации националь­ных объединений в районах расселения малых народностей Севера". Этим поста­новлением были созданы сразу восемь национальных округов — Остяко-Вогульский (с 1940 г. — Ханты-Мансийский), Ямало-Ненецкий, Таймырский (Долгано-Не­нецкий), Эвенкийский, Корякский, Чукотский, Охотский и Витимо-Олекминский. Из них два последних были потом ликвидированы.

В сентябре 1937 г. список национальных округов был дополнен Агинским Бурятским и Усть-Ордынским Бурятским округами. Эти округа были созданы в процессе перекройки границ Бурят-Монгольской АССР. Два эксклава этой АССР превратили в отдельные национальные округа, включив их в состав Читинской и Иркутской областей.

В результате в составе РСФСР сложились 10 национальных округов (из пер­воначальных округов сохранили свой статус Ненецкий и Коми-Пермяцкий). По Конституции 1977 г. национальные округа стали называться автономными округа­ми. На официальном уровне национальный (автономный) округ определялся как форма государственной организации малочисленных народностей Севера. Реально это определение имело расширительное толкование, поскольку коми-пермяки и буряты не относятся к числу малочисленных народностей Севера (и кроме того у бурят была своя АССР).

3.6. Региональное участие

Нормы советского федерализма предполагали и наличие такого классического ин­ститута, как представительство регионов в общенациональной власти. В советский период был создан такой важный атрибут федеративного государства, как двухпа­латный парламент. Следует заметить, что бикамерализм существовал только на уровне СССР: парламент РСФСР, как и других республик, был однопалатным. В то же время национально-территориальные автономии РСФСР имели свое не­посредственное представительство в парламенте СССР.

Советский бикамерализм в соответствии с моделью советского федерализма был создан с учетом национального принципа построения федерации. "Региональ­ная палата" Верховного Совета СССР носила название Совет Национальностей (другая палата называлась Совет Союза), в нее входили представители от нацио­нально-территориальных автономий всех уровней. Представительство подлежало квотированию в зависимости от статуса автономии, но автономии с одинаковым статусом со временем получили равное представительство.

Первый опыт формирования Совета Национальностей в соответствии с конституцией 1924 г. свидетельствовал об отсутствии четкого представления об иерархии национально-территориальных автономий. Все республики, как союз­ные, так и входящие в их состав автономные, имели одинаковое количество пред­ставителей — по пять. Статусные различия между территориями и народами, таким образом, сглаживались. В то же время три небольшие закавказские автономные республики — Абхазия, Аджария и Нахичевань имели только по одному представи­телю в Совете Национальностей. По одному представителю направляли в Совет Национальностей и автономные области.

Конституция 1936 г. выстроила действительно четкую иерархию представи­тельства национально-территориальных образований в советском парламенте:

-          от союзной республики — 32 депутата;

-          от АССР — 11 депутатов;

-          от автономной области — 5 депутатов;

-          от национального (автономного) округа — 1 депутат.

Кроме того, председатель президиума Верховного Совета СССР имел замес­тителей, каждый из которых представлял одну союзную республику. Было обеспе­чено присутствие республик в общесоюзной исполнительной власти: главы рес­публиканских Совминов по должности входили в состав общесоюзного прави­тельства.

Предложенная сталинской конституцией схема представительства регионов в общенациональном парламенте показалась столь логичной и устойчивой, что ее не стали менять в конституции 1977 г.

Прямое представительство регионов, не являющихся национально-террито­риальными автономиями, в Совете Национальностей не предполагалось. Счита­лось, что они обеспечивают свое представительство в рамках квоты своей союз­ной республики, которая выступала в роли их национально-территориального образования.

Интересной особенностью советского бикамерализма было равенство двух палат союзного парламента. Обе палаты имели право законодательной инициати­вы. Для принятия закона требовалось простое большинство голосов в обеих пала­тах. При возникновении разногласий создавались согласительные комиссии на паритетных началах — с равным числом представителей каждой палаты. Равенство двух палат было специально подчеркнуто в 1977 г. введением новой нормы, устано­вившей одинаковую численность депутатов в обеих палатах. Соответственно число депутатов в Совете Союза подгонялось под число депутатов в Совете Националь­ностей, определяемое региональной структурой и связанными с ними квотами[15].

3.7.            Региональное и местное самоуправление

Региональная и местная власть в СССР сформировалась на основе советов, пре­вратившихся в структуры новой государственной власти. Особенностью советской региональной структуры было отсутствие разделения властей по вертикали: вся сис­тема советов на всех уровнях представляла собой единую государственную власть, функционирующую на принципах демократического централизма. Под местной по­нималась власть во всех административно-территориальных образованиях кроме республик. В РСФСР, таким образом, в нефедерированных ATE первого порядка (края, области) власть именовалась местной, в отличие от власти в автономных рес­публиках и по аналогии с властью на уровне населенных пунктов и районов. Это еще раз подчеркивало различия между национально-территориальными автономиями и "обычными" регионами.

Формально основной структурой региональной (в том числе местной) власти являлись советы. Функции исполнительной власти выполняли исполнительные комитеты, аналог региональных правительств, которые избирались депутатами со­ветов из своих рядов.

Выборность советов при этом претерпела важные изменения. На первом этапе использовалась система многоступенчатых выборов, когда население (при­том ограниченное по избирательному цензу только "трудящимися" категориями) выбирало депутатов в населенных пунктах. Советы более высокого уровня форми­ровались с помощью делегирования из советов нижестоящих уровней. Всенарод­ные выборы советов на всех уровнях были введены после 1936 г. (республиканские советы избирались на четыре года, местные — на два года). В 1977 г. срок полномо­чий советов был немного увеличен: в республиках — до пяти лет, в других ATE — до двух с половиной лет.

Автономия советов была ограничена принципами демократического центра­лизма, предполагавшего жесткую властную иерархию. Вышестоящие органы власти имели право приостанавливать или отменять решения нижестоящих. Существовала двойная подотчетность исполкомов — перед своими советами и перед вышестоя­щими исполкомами.

В действительности ключевыми структурами региональной власти в СССР стали партийные комитеты, действующие на принципах демократического цент­рализма.

Формирование партийной власти как несущей конструкции региональной власти следует связать с именем И.В. Сталина, который стал генеральным секрета­рем ВКП(б) в 1922 г. После смерти В.И. Ленина и вплоть до распада СССР глава государства был генеральным (или первым) секретарем ЦК КПСС. Это предопре­деляло доминирование партийных комитетов и их руководителей на региональ­ном уровне[16]. Таким образом, первым лицом в регионе становится первый секре­тарь соответствующего регионального комитета КПСС. Советы и их исполкомы оказываются в подчиненном положении, под партийным контролем.

В советский период формируется и новая региональная элита. Ее основу со­ставляет партийно-хозяйственная номенклатура, целиком состоящая из членов КПСС и занимающая все ключевые позиции во властных структурах, а также на производстве. Укоренение и стабилизация региональных элит происходят в после­военный период. На этом этапе резко замедляется ротация региональных должно­стных лиц, все чаще региональными руководителями становятся местные урожен­цы (в автономиях — представители титульных национальностей). Усиливается и приток в центр "свежей крови" из регионов. Как результат, появляется типичный для эпохи "застоя" феномен первого секретаря, занимающего свой пост 10 и более лет. По ситуации на 1981 г. первый секретарь обкома КПСС в России занимал свою должность в среднем 10 лет. Возникает феномен, который западный исследователь Дж. Хоф еще в 1960-е гг. назвал "советскими префектами". И важно отметить, что первый секретарь рассматрива­ется им не просто как ставленник центра, проводящий в жизнь его политику. Врас­тая в "почву", превращаясь в лидера подлинно региональной элиты, первый секре­тарь выступает в роли посредника в отношениях между центром и регионами.

3.8.            Территориальное экономическое планирование и управление

Огромное влияние на формирование отношений "центр — регионы" в СССР ока­зали реалии плановой социалистической экономики. Экономический фактор ока­зался еще одним мощным фактором централизации государства, наряду с партийным.

В СССР отчетливо проявилась типичная для России конкуренция двух под­ходов к экономическому планированию и управлениютерриториального и от­раслевого.

Территориальный принцип управления советской экономикой в наиболее ярком, юридически оформленном виде был проявлен при создании в регионах со­ветов народного хозяйства, совнархозов.

Первая история совнархозов связана с 1918—1932 гг. Уже на рубеже 1917—1918 гг. для управления экономикой был создан Высший совет народного хозяйст­ва. Одновременно началось создание губернских, областных, районных и уездных совнархозов на всех уровнях управленческой иерархии кроме самых нижних. "По­ложение о районных (областных) и местных совнархозах" было утверждено ВСНХ 23 декабря 1917 г. В соответствии с этим положением совнархозы определялись как "местные учреждения по организации и регулированию производства, руководи­мые ВСНХ и действующие под общим контролем соответствующего Совета рабо­чих, солдатских и крестьянских депутатов". Совнархозы не обязательно строго со­ответствовали административным границам регионов. Районные совнархозы объе­диняли несколько губерний для удобства управления[17].

В дальнейшем, однако, чисто территориальный принцип управления социа­листической экономикой уступает смешанному, а затем отраслевому. На обще­национальном уровне идет формирование новых структур: в 1920 г. создается Со­вет труда и обороны, в 1921 г. — Госплан. После создания СССР ВСНХ получил статус объединенного наркомата. В 1932 г. история ВСНХ завершилась: он распал­ся на три отраслевых ведомства — Наркомтяжпром, Наркомлегпром и Наркомлеспром. За этим следовало дальнейшее разукрупнение наркоматов.

Вторая история совнархозов связана с 1957—1965 гг., т.е. периодом правле­ния Н. Хрущева. На Февральском пленуме ЦК КПСС 1957 г. официально про­возглашен территориальный принцип управления. Для его реализации были уп­разднены 25 министерств и созданы 105 экономических административных районов, в том числе в РСФСР — 70. В каждом таком районе функционировал совет народ­ного хозяйства со своими отраслевыми и функциональными управлениями и отде­лами. Вопросы экономического управления решались, таким образом, примени­тельно к каждой территории в зависимости от ее специализации.

Развитие системы совнархозов практически сразу стало восприниматься как ослабление централизации. Для усиления их координации в 1960 г. были созданы совнархозы союзных республик — РСФСР, Украины, Казахстана. В 1962 г. воз­ник Совет народного хозяйства СССР (с 1963 г. — ВСНХ СССР), а сами регио­нальные совнархозы были укрупнены. Наконец, концепция централизованного управления экономикой одержала верх. По закону от 2 октября 1965 г. совнархозы упразднили, вместо них создали промышленные министерства. В 1966 г. XXIII съезд КПСС признал, что территориальная система управления промышленностью привела к дроблению руководства, что воспринималось негативно.

В то же время интересы управления экономикой требовали упрощенный формат работы с регионами. Сложная система советского АТД была для этого слишком неудобной. Поэтому в СССР в официальном порядке была создана сис­тема экономических районов. Экономические районы не являлись управленческим уровнем, здесь не было органов власти. Но вся система управления экономикой (например, разработка народно-хозяйственных планов) была организована в раз­резе этих районов, а не многочисленных регионов.

В основу этой системы были положены принципы социалистического эко­номического районирования, одобренные ВЦИК под председательством М. Кали­нина в 1921 г. Основная известная из советской истории сетка экономических рай­онов была утверждена в 1963 г. и уточнена в 1966 гг. В соответствии с ней СССР делился на 18 экономических районов. На территории РСФСР были созданы 10 экономиче­ских районов — Северо-Западный, Центральный, Центрально-Черноземный, Вол­го-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Кроме того, Калининградская область вошла в Прибалтийский район вместе с тремя прибалтийскими республиками. Позднее Северо-Западный район был разделен на Северный и Северо-Западный.

Литература

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1993.

Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. Курс лекций. Вып. 1–5. М.: Изд-во РГСУ; КГУ; АИСО, 2003–2005.

Бусыгина И.М. Модель «центр - периферия», федерализм и проблема модернизации российского государства // Политическая наука. 2011. № 4. C. 53-70.

Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998.

Верт Н. История Советского государства. М., 2003.

Гельман В.Я., Рыженков С.И. Политическая регионалистика России: история и современное развитие//Политическая наука. М.: ИНИОН, 1999. С.173-255.

Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1904.

Ежов М.В. История государственного управления в России. СПб., 1996.

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н. Слеп­цова. М., 1997.

Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. СПб., 1864.

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. С. 296-398.

Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления в Рос­сии во второй половине XIX века. Л., 1988.

 

[1] Например, хантыйские и мансийские княжества, присоединенные к Москве в конце XV в., сохранялись до конца XVI в., а некоторые — до XVII в. Также интересна попытка создания вассального Ливонского королевства в 1570—1578 гг. на прибалтийских землях. Однако инкорпорировать западно-христианскую Прибалтику, даже предложив ей полную политическую и культурную автономию, на том этапе Москва еще не смогла.

[2] За взятием Казани последовало основание там православного храма, в то время как митрополит Макарий и влиятельный поп Сильвестр разрабатывали планы установле­ния в Казани христианства. Была основана Казанская епархия, которую возглавил яркий деятель Русской православной церкви Гурий. Казанские ханы — пленники Утемыш и Яди-гар были крещены (последний и стал через некоторое время царем Симеоном). В Казань был назначен царский наместник — князь Александр Горбатый, затем Петр Шуйский.

[3] В XVII ». начинается еще один эксперимент — по созданию в составе России вас­сального Калмыцкого ханства. Тогда калмыки мигрировали в степные регионы, находившиеся на границах России. Переход в русское подданство дербетских тайшей (часть кал­мыцкой верхушки) происходил еще при Василии Шуйском. В 1657 г. все калмыцкие тайши признали свое русское подданство. Оформление вассальной административно-территори­альной единицы произошло в 1664 г., и Калмыцкое ханство существовало до 1771 г.

[4] Как известно из истории, прежняя Киевская Русь постепенно поделилась на мос­ковскую и литовско-польскую сферы влияния.

[5] Перенос столицы в Петербург в 1713 г. влечет за собой появление еще одного тер­риториального противоречия — между "исторической" столицей Москвой и новой — Пе­тербургом. В России возникает феномен "двух столиц".

[6] Традиционное территориально-родовое объединение казахов.

[7] На этой территории ранее существовало государственное образование Хонгорай.

[8] Позднее градоначальство появилось в Севастополе. В 1906 г. оно было создано на Каспии — в Баку.

[9] При Николае I завершилось присоединение многих горных областей Кавказа. Од­нако Кавказская война продолжалась. В процессе этой войны в восточных частях Северно­го Кавказа была предпринята попытка создать независимое государственное образование, своего рода непризнанное государство того времени. В 1828 г. здесь сложился имамат мю­ридов, известный также как имамат Шамиля (Чечня, часть Дагестана) и просуществовав­ший в горах около трех десятилетий.

[10] На самом первом этапе земства были введены в 21 губернии в Европейской части России (Петербургская, Псковская, Новгородская, Тверская, Ярославская, Костромская, Московская, Калужская, Тульская, Рязанская, Тамбовская, Курская, Воронежская, Ниже­городская, Казанская, Пензенская, Самарская, Харьковская, Полтавская, Черниговская и Херсонская губернии). В 1866 г. к ним добавились Владимирская, Смоленская, Орловская, Симбирская, Уфимская и Таврическая губернии. В 1867 г. к числу земских губерний были отнесены Вятская и Олонецкая. В 1869 г. к ним добавилась Бессарабская, в 1870 г. — Воло­годская и Пермская, в 1875 г. — Область Войска Донского. Лишь много позднее и с сущест­венными ограничениями земства вводились на нестабильных окраинах.

[11] В 1936 г. о названии РСФСР слова "социалистическая" и "советская" поменяли местами.

[12] Одним из ключевых ведомств в новой системе власти стал Народный комиссариат по делам национальностей — Наркомнац под руководством И. Сталина, ведавший вопро­сами национальной политики и национально-территориального размежевания.

[13] К 1934 г. п СССР было создано 240 национальных районов и более 500 нацио­нальных сельсоветов. Из всех национальных районов 176 находились на территории ны­нешней России. Среди национальных были и русские районы, специально создававшиеся на территориях автономий. Но еще при И. Сталине псе эти районы и сельсоветы были ли­шены своего особого статуса, который посчитали излишним.

[14] Впервые Тува под названием Урянхайского края оказалась под российским про­текторатом в 1914 г. В 1921 г. возникло новое государство — Народная республика Танну-Тува (позднее — Тувинская народная республика). Это государство находилось под влияни­ем СССР, но в его состав не входило. К власти здесь пришла Тувинская народно-рево­люционная партия. Лидером Тувы стал генеральный секретарь ТНРП Салчак Тока.

[15] В 1936 г. при формировании двух палат использовали два разных принципа. Совет Национальностей формировался по принципу квотированного представительства автоно­мий разного уровня, а Совет Союза — в привязке к числу жителей (один депутат на 300 тыс. человек).

[16] КПСС формировалась по территориально-производственному признаку. Ее ос­новными структурами считались общие собрания в первичных организациях, конференции в регионах, съезды в  союзных республиках и СССР в целом. В действительности основная работа велась постоянно действующими исполнительными органами — комитетами. Глава (первый секретарь) этого комитета фактически являлся руководителем партийной власти на данной территории.

[17] Например, Северный промышленный район включал 8 губерний, Московский — 11. Уральский — 8 и др.

К оглавлению курса

На первую страницу