Тема 12. Региональная структура современной России

1.      Влияние распада СССР на региональную структуру России

Решающее влияние на формирование современной политико-административной структуры России сыграл распад СССР. Попытки союзного руководства воссоздать в 1991 г. обновленный СССР с подписанием Ново-Огаревских соглашений между главами союзных республик потерпели крах. Часть союзных республик к тому вре­мени объявила о выходе из состава СССР, воспользовавшись тем конституцион­ным правом, которое до тех пор, в условиях централизованного государства с одно­партийным авторитарным режимом считалось сугубо формальным. Первым 11 мар­та 1990 г. объявил о восстановлении независимости Верховный Совет Литвы. Некоторые из этих республик (прежде всего — Эстония, Латвия и Литва) достаточ­но быстро получили международное признание в качестве независимых государств. Подписание Беловежских соглашений лидерами России, Украины и Белорус­сии 8 декабря 1991 г. фактически означало распад СССР: государства, являющиеся учредителями Союза, объявили о его расформировании. К концу 1991 г. СССР не существовал уже ни фактически, ни юридически.

Таким образом, федерация первого уровня в лице СССР в конце 1991 г. прекра­тила свое существование, распавшись на 15 независимых государств, получивших меж­дународное признание. С этого момента главный интерес для нас представляет Рос­сия, т.е. государство, возникшее на территориальной основе прежней союзной республики — РСФСР. В процессе распада Советского Союза РСФСР, как и дру­гие республики, объявила о своем государственном суверенитете (12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете) и, сыграв свою роль в распаде СССР, превратилась в отдельное независимое государство.

Особенность политико-административной структуры нового российского го­сударства заключается в том, что она практически целиком унаследована от преж­ней РСФСР. Как известно, РСФСР представляла собой внутри СССР федерацию второго уровня с асимметричной политико-административной структурой. В ее со­ставе находились как федерированные образования (прежде всего — АССР), так и нефедерированные (края и области). При этом в составе краев и областей были внутренние автономии в лице автономных областей и автономных округов.

Превратившись в независимое государство, Россия (т.е. бывшая РСФСР) сохранила федеративную форму территориально-политической организации и в общих чертах — прежнее административно-территориальное деление (тем более, что в России еще действовала Конституция РСФСР 1978 г., хотя и с многочислен­ными поправками). Новый российский федерализм по сути оказался реформиро­ванным советским федерализмом, что повлияло на следующие его признаки.

     Российский федерализм остался этническим по происхождению, когда главным признаком федеративного государства является наличие в его составе на­ционально-территориальных автономий [Зорин, 1996]. Именно национально-тер­риториальные автономии были федерированными образованиями в составе РСФСР. Они активно отстаивали федеративную форму государственного устройства России после распада СССР, считая федерализм условием своего пребывания в составе Рос­сии. Но после распада СССР все регионы России получили статус равноправных субъектов федерации, в связи с чем федерация стала смешанной.

     Российский федерализм, в отличие от советского, не может считаться договорным. СССР создавался по принципам договорной федерации с заключением союзного договора в 1922 г. между формально равноправными государствами. Но РСФСР в составе СССР являлась федерацией в той мере, в какой в ее составе на части ее территории были созданы национально-территориальные автономии. Но­вая Россия сохранила все эти автономии. При этом никакого нового союзного до­говора между ее субъектами не заключалось. Федеративный договор, подписанный в 1992 г. (см. ниже), представлял собой договор о разграничении полномочий меж­ду центром и регионами, а не договор о союзе государственных образований. По этой причине Российскую Федерацию можно отнести к типу конституционной фе­дерации с элементами договорной. Наличие отдельных признаков договорной феде­рации связано с подписанием Федеративного договора и практикой договоров о разграничении полномочий между центром и отдельными субъектами федерации.

•          Российский федерализм является асимметричным в той мере, в какой
асимметрия заложена в основание его региональной структуры. Изначально, как уже говорилось, РСФСР представляла собой асимметричное образование с многочисленными автономными регионами (причем эти регионы имели высокий фор­мальный статус государств в государстве, республик). Попытки уйти от асиммет­рии не могут устранить заложенные в само основание российской государственно­сти статусные различия, хотя их и удалось в значительной мере сгладить.

К настоящему времени политико-административная структура Российской Федерации представляет собой четырехуровневую систему.

     На первом субнациональном уровне находятся восемь федеральных округов, представляющих собой наиболее крупные административно-территори­альные образования.

     Базовым политико-административным уровнем является второй субна­циональный уровень, который целесообразно именовать собственно региональным уровнем. Это — уровень субъектов федерации, число которых в соответствии с Кон­ституцией 1993 г. составило 89 (в результате объединения регионов с 2005 г. число субъектов федерации начинает сокращаться).

     Первый субрегиональный уровень представляет собой ATE первого по­рядка внутри субъектов федерации. Это — административные районы и города ре­гионального подчинения (в соответствии с нормами муниципальной реформы, начатой в 2003 г., — муниципальные районы и городские округа).

     Второй субрегиональный уровень — это ATE, на которые делятся адми­нистративные районы и города регионального подчинения. В первом случае та­кими ATE являются поселения (помимо городов регионального подчинения, стоя­щих на ступеньку выше). Во втором случае возможно (но не обязательно) деле­ние городов регионального подчинения на внутригородские районы.

Региональный уровень в России составляют субъекты федерации — рес­публики, края, области, города федерального значения, автономная область и авто­номные округа, которые в соответствии с Конституцией 1993 г. равноправны.

Особенностью России является наличие сложносоставных субъектов феде­рации, когда одни субъекты федерации находятся на территории других и фор­мально входят в их состав. Это — прежние внутрирегиональные автономии в лице автономных округов, которые остались в составе своих краев и областей, но в то же время получили по конституции 1993 г. статус равноправных субъектов федерации.

2.      Современная политико-административная структура

Современное деление России на регионы (по конституции 1993 г. с последующими изменениями) выглядит следующим образом .

    В составе России находится 21 республика. В основном это — 15 бывших АССР, возникших в рамках РСФСР в советские годы (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карелия, Республика Коми, Марий Эл, Мордо­вия, Республика Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тува, Удмуртия, Чува­шия)[1]. После распада СССР все они стали просто республиками, лишившись оп­ределений "автономных", "советских" и "социалистических". По большей части республики сделали это сами, изменив свои названия. Окончательно их официаль­ные названия зафиксированы в Конституции 1993 г. (далее некоторые названия были немного изменены). Еще четыре республики появились в составе России в результате повышения статуса четырех из пяти автономных областей (Адыгея, Ка­рачаево-Черкесия, Республика Алтай[2] и Хакасия). Незадолго до распада СССР четыре автономные области в одностороннем порядке вышли из состава краев и изменили свой статус на статус республик. В июле 1991 г. эти статусные изменения были утверждены Верховным Советом России. Наконец, еще две республики воз­никли в результате разделения одной из "двудомных" национально-территориаль­ных автономий Северного Кавказа: на месте Чечено-Ингушетии появились две республики — Чечня и Ингушетия (Чечня заявила о выходе из состава России, в то время как на землях ингушей была провозглашена Республика Ингушетия в соста­ве России).

    Также в состав России вошли шесть краев (Алтайский, Краснодарский. Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский). Все они являются прямыми "наследниками" краев, существовавших в советский период. При этом территория пяти краев (кроме Приморского) уменьшилась в связи с выходом авто­номных областей.

     Субъектами Российской Федерации являлись 49 областей (Амурская. Ар­хангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калуж­ская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская. Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псков­ская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская. Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская). Все они существовали в этом качестве в рамках РСФСР. Изменилась только территория Магаданской области, из состава которой вышел Чукотский АО.

     Статус субъектов федерации получили два города — Москва и Санкт-Пе­тербург, которые официально именуются городами федерального значения. Был проведен процесс полного территориального размежевания этих двух самых круп­ных российских городов и прилегающих областей.

     В составе федерации осталась только одна автономная область — Еврей­ская АО. Четыре других области повысили свой статус до уровня республик. Но и у Еврейской АО произошло свое изменение статуса: она вышла из состава Хаба­ровского края и стала непосредственной частью федерации. В 2005 г. началось об­суждение вопроса об изменении названия этого региона с целью устранения поня­тия "автономная".

     Из 10 автономных округов девять оказались в противоречивом положе­нии (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский[3], Эвен­кийский, Ямало-Ненецкий). С одной стороны, они остались в составе краев (об­ластей), т.е. сохранили черты внутрирегиональных автономий, каковыми являлись в советское время. С другой стороны, Конституция 1993 г. дала им статус равноправ­ных субъектов федерации, т.е. ATE первого порядка. Один автономный округ — Чукотский АО в официальном порядке вышел из состава Магаданской области в 1992 г. (изменение подтверждено федеральным законом от 17 июня 1992 г.) и стал полноценной ATE первого порядка.

Количественное изменение субъектов Федерации в последние годы связано с укрупнением некоторых из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ с 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край, Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округ с 1 января 2007 г. объединены в Красноярский край, Камчатская область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образовали Камчатский край. 1 января 2008 года Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошёл в состав Иркутской области, а с 1 марта 2008 года в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа образовался Забайкальский край.

В настоящее время в состав Российской Федерации входит 83 субъекта: республик – 21, краев – 9, областей – 46, городов федерального значения – 2, автономных областей – 1, автономных округов – 4.

Рассматривая политико-административную структуру России, следует обра­тить внимание на попытки создания новых субъектов федерации за счет разделения регионов на части. Речь идет прежде всего об Ингушетии. Создание и статус Ингу­шетии определил федеральный закон от 4 июня 1992 г. "Об образовании Ингуш­ской Республики в составе Российской Федерации". Аналогичный процесс раз­вивался в Карачаево-Черкесии, на первых порах имея поддержку на федеральном уровне. В декабре 1991 г. российский Совет народных депутатов поддержал идею создания Карачаевской республики, т.е. раздела Карачаево-Черкесии на две части. Поддержка как карачаевских, так и ингушских инициатив была во многом обу­словлена значимой на том этапе идеей восстановления справедливости в отноше­нии репрессированных народов, к числу которых относились и карачаевцы, и ин­гуши (а также балкарцы и др.). Российский закон "О реабилитации репрессиро­ванных народов", принятый в апреле 1991 г., предполагал "территориальную реа­билитацию" т.е. восстановление автономий репрессированных народов. Но эта норма не была выполнена ни в целом по стране, ни в случаях отдельных республик. Воссоздание Ингушетии — единственный пример, причем республика была вос­становлена в "усеченных" границах, без Пригородного района и части Владикав­каза, которые в свое время входили в ее состав. В других республиках процесс деления на части не пошел вовсе. Против выступали не только правящие элиты республик, но и федеральные власти. Центр осознал риски, связанные с межна­циональными конфликтами, неизбежными в процессе разделения регионов, уста­новления новых границ и т.п. Часть правящей элиты Карачаево-Черкесии высту­пила против раздела республики и организовала опрос населения в марте 1992 г. В соответствии с результатами опроса 78,6% граждан высказались против при явке 68%. Создание Балкарской республики поддержки в федеральном центре не нашло.

В современном языке часто используется понятие "русские регионы". Его использование оправданно, чтобы отличать 32 национально-территориальные ав­тономии от 57 прочих субъектов федерации, которые тоже нуждаются в общем оп­ределении. В то же время надо учитывать, что русские составляют большинство и во многих национально-территориальных автономиях. Поэтому понятие 'русские регионы" является условным. В отдельных случаях можно говорить об этнически русских регионах, которых существенно больше.

Таким образом, после принятия новой конституции в 1993 г. в России сло­жилась следующая политико-административная структура, включающая 89 субъ­ектов федерации, из них:

     80 полноценных ATE первого порядка, в том числе 23 национально-тер­риториальных автономии;

     9 автономных округов — ATE формально первого порядка, но одновре­менно входящих в состав краев и областей.

Однако эта структура постепенно меняется. Происходит процесс укрупне­ния субъектов федерации. Кроме того, в российском законодательстве практиче­ски отсутствует особый статус национально-территориальной автономии, говорить о которых можно только с известной долей условности.

Российское АТД отличается огромными различиями между регионами по разме­рам территории и численности населения. Амплитуда различий является одной из самых больших в мире.

Средняя площадь территории субъекта федерации составляет 191,9 тыс. кв. км. Самыми крупными регионами являются:

1)    Якутия — 3103,2 тыс. кв. км;

2)    Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО — 862,1 тыс. кв. км (до объедине­ния с Красноярским краем);

3)    Хабаровский край — 788,6 тыс. кв. км;

4)    Эвенкийский АО — 767,6 тыс. кв. км до объединения с Красноярским краем;

5)    Ямало-Ненецкий АО — 750,3 тыс. кв. км;

6)    Иркутская область (без Усть-Ордынского Бурятского АО) — 745,5 тыс. кв. км;

7)    Чукотский АО — 737,7 тыс. кв. км;

8)    Красноярский край (без автономных округов) — 710 тыс. кв. км (после полного объединения с автономными округами Красноярский край выходит на второе место в России — 2339,7 тыс. кв. км);

9)    Ханты-Мансийский АО — 523,1 тыс. кв. км;

10) Магаданская область — 461,4 тыс. кв. км.

В приведенном списке представлены исключительно регионы Сибири и Дальнего Востока. Среди них есть и малонаселенные автономные округа.

Расчеты для 89 субъектов федерации в соответствии с Конституцией 1993 г.

Самую небольшую площадь занимают Москва (1,5 тыс. кв. км), Санкт-Петер­бург (1,9 тыс. кв. км), Ингушетия (4,3 тыс. кв. км), а также Адыгея (7,6 тыс. кв. км), Северная Осетия (8 тыс. кв. км), Кабардино-Балкария (12,5 тыс. кв. км), Карачаево-Черкесия (14,1 тыс. кв. км), Чеченская Республика (15 тыс. кв. км), Калининград­ская область (15,1 тыс. кв. км), Чувашия (18,3 тыс. кв. км). Среди регионов с наи­меньшей площадью территории преобладают республики Северного Кавказа. Разница между самым большим (Якутия) и самым маленьким (Москва) субъектом федера­ции по размерам территории составляет более 2000 раз!

Отмечаются огромные различия в численности жителей российских регионов. Средняя численность населения в российском регионе по переписи 2002 г. состав­ляет 1631,1 тыс. чел. Самыми большими показателями отличаются: Москва — 10382,8 тыс. человек; Московская область — 6618,5 тыс.; Краснодарский край — 5125,2 тыс.; Санкт-Петербург — 4661,2 тыс.; Свердловская область — 4486,2 тыс.; Ростовская область — 4404 тыс.; Башкирия — 4104,3 тыс.; Татарстан — 3779,3 тыс.; Челябинская область — 3603,3 тыс.; Нижегородская область — 3524 тыс. человек.

Характерной особенностью России является концентрация значительной части населения в столичных регионах. Однако по уровню концентрации населения в столи­це (более 7% всего населения) Россия заметно отстает от других, менее крупных стран.

Наименьшая численность жителей отмечалась по переписи 2002 г. в таких ре­гионах, как: Эвенкийский АО — 17,7 тыс. человек; Корякский АО — 25,2 тыс.; Тай­мырский (Долгано-Ненецкий) АО — 39,8 тыс.; Ненецкий АО — 41,5 тыс.; Чукотский АО — 53,8 тыс.; Агинский Бурятский АО — 72,2 тыс.; Усть-Ордынский Бурятский АО — 135,3 тыс.; Коми-Пермяцкий АО — 136,1 тыс.; Еврейская АО — 190,9 тыс.; Республика Алтай — 202,9 тыс. человек.

Таким образом, по численности жителей разброс между субъектами федера­ции составляет 587 раз! Если не считать автономные округа, входящие в состав кра­ев и областей или ликвидированные уже после переписи 2002 г. в процессе укруп­нения, то разница между Москвой и Чукоткой составляет 193 раза. Наименьшими показателями отличаются автономные округа и в целом регионы, имевшие в совет­ский период статус внутрирегиональных автономий (все регионы из последней десятки ранее являлись внутрирегиональными автономиями). Интересно, что Эвен­кия, занимающая последнее место по числу жителей, в то же время является чет­вертым регионом России по площади территории. Москва — самый маленький по территории регион одновременно является лидером по численности жителей!

Распределение территории и населения между регионами разного типа (по состоянию до укрупнения регионов) выглядит следующим образом.

• Республики занимают 28,6% территории. В них, по данным переписи 2002 г., проживает 16,6% населения.

    Края, области и города федерального значения — 46,6% территории, 81,6% населения.

    Автономная область и автономные округа — 24,8% территории. 1,8% на­селения.

3. Факторы формирования региональной структуры

1. Этнокультурные факторы играют важную роль в связи с сохранением в несколько трансформированном виде института национально-территориальной автономии.

Россия является многонациональным государством. Его особенность состо­ит в сочетании численного доминирования русского этноса (79,8% населения по данным переписи 2002 г.) с наличием большого числа менее крупных народов, имеющих, как правило, небольшие территории компактного проживания. Явным доминированием русских отличаются регионы Центральной России, основной части Севера, Поволжья, Юга и Урала, наиболее населенные территории Сибири и Даль­него Востока.

Одновременно на территории России можно условно выделить пять ареалов проживания других народов.

     Северо-Кавказский ареал (регионы, прилегающие к Главному Кавказскому хребту, Каспийскому морю и Нижней Волге, т.е. Юг Европейской части России). Наиболее крупными здесь являются народы северо-кавказской языковой семьи: нахско-дагестанская группа представлена чеченцами, ингушами, аварцами, даргин­цами, лакцами, лезгинами, табасаранами и др.; абхазо-адыгейская группа представ­лена кабардинцами, черкесами, адыгейцами, абазинами и др. Также здесь живут народы алтайской языковой семьи: тюркская группа — кумыки, карачаевцы, бал­карцы, ногайцы, азербайджанцы и др.; монгольская группа — калмыки. Иранская группа индоевропейской семьи представлена осетинами и татами.

     Волго-Уральский ареал (регионы Средней Волги, Прикамья, Южного Ура­ла). Здесь проживают народы тюркской группы алтайской семьи — татары, баш­киры, чуваши. Финно-угорская группа уральско-юкагирской семьи представлена мордвой, марийцами, удмуртами.

     Южно-Сибирский ареал (южные районы Западной и Восточной Сиби­ри). В этом ареале расселены представители алтайской семьи в лице тюркской группы (алтайцы, хакасы, тувинцы, шорцы, тофалары) и монгольской группы (буряты).

     Северо-Западный ареал (Север Европейской части России). Этот ареал практически смыкается с Волго-Уральским ареалом на юго-востоке, но сам не является единым и раздроблен на части. Здесь проживают представители финно-угорской группы — карелы, коми, коми-пермяки, саамы. Также представлены ненцы (самодийская группа уральско-юкагирской семьи).

     Северный ареал (северные территории Сибири и районы Дальнего Востока). Для этого огромного ареала характерно крайне дисперсное расселение малочис­ленных северных народов. По численности выделяются только якуты (тюркская группа алтайской семьи). Также имеются народы уральско-юкагирской семьи: финно-угорская группа — ханты и манси, самодийская группа — ненцы, энцы, нганасаны, селькупы, юкагирская группа — юкагиры. Тюркская группа алтайской семьи представлена кроме якутов долганами. Тунгусо-маньчжурскую группу алтай­ской семьи представляют эвенки, эвены, нанайцы, ульчи, орочи, ороки, удэгейцы, негидальцы. Чукотско-камчатская семья — это чукчи, коряки и ительмены. Эски­мосско-алеутскую семью представляют эскимосы и алеуты. Кроме того, выделяют­ся изолированные народы — нивхи и кеты.

В то же время определение четких этнических границ является очень слож­ным процессом в связи со значительной чересполосицей, дисперсным расселением этнических групп, множеством многонациональных ареалов и т.п. Об относитель­но компактном расселении этнических групп можно говорить только на Северном Кавказе, отчасти в Волго-Уральском регионе и Южной Сибири, в гораздо меньшей степени — на Северо-Западе и уж в совсем минимальной — на Севере Сибири и Дальнем Востоке. Поэтому выделить крупные компактные ареалы проживания тех или иных этнических групп в России можно в очень ограниченном числе случаев.

Этнокультурные факторы начали определять политико-административную структуру сразу после Октябрьской революции. Хотя наличие в составе России фактических национально-территориальных автономий отмечалось и ранее. Пер­вым примером можно считать еще средневековое татарское Касимовское царство, созданное в XV в. Определенную автономию в составе Российской империи имели Польша, Финляндия, Хивинское ханство, Бухарский эмират, Калмыцкое ханство.

В советский период на основе более или менее компактных ареалов прожи­вания других народов России началось формирование национально-территориаль­ных автономий, сохранивших и даже повысивших свой статус после распада СССР. До начала укрупнения регионов в 2005 г. 32 субъекта федерации (включая все авто­номные округа) из 89 являлись национально-территориальными образованиями. В каждом из этих субъектов есть титульная этническая группа (понятие "титуль­ный" обозначает ту группу, которая дала название региону, а это подразумевает, что именно она является субъектом автономизации).

Две этнические группы оказываются титульными сразу для трех субъектов федерации. Буряты являются титульным этносом в Бурятии, Агинском Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском АО; ненцы — в Ненецком, Ямало-Ненецком и Тай­мырском (Долгано-Ненецком) АО.

Наряду с этим существуют четыре "двудомные" ("двойные") национально-территориальные автономии, где титульными являются сразу два этноса: Кабарди­но-Балкария (кабардинцы и балкарцы), Карачаево-Черкесия (карачаевцы и черке­сы), Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО (долганы и ненцы) и Ханты-Мансий­ский АО (ханты и манси). Для некоторых "двудомных" автономий в начале 1990-х гг. были характерны настроения в пользу их раздела на две соответствующие части. Как уже говорилось, Чечено-Ингушетия действительно разделилась на две респуб­лики. В Карачаево-Черкесии этот процесс был остановлен в самом начале, в Ка­бардино-Балкарии остался на уровне деклараций.

Уникальным субъектом федерации является Дагестан, где титульными яв­ляются многочисленные народы Дагестана. В Дагестане к числу местных титуль­ных народов можно отнести агулов, аварцев, даргинцев, кумыков, лакцев, лезгин, ногайцев, рутульцев, табасаранов, татов, цахуров[4]. В отличие от "двудомных" рес­публик в полиэтническом Дагестане движение за раздел на части оказалось более слабым. Одной из причин было наличие смешанной по национальному составу территории равнинного Дагестана, куда к настоящему времени переселилась зна­чительная часть горцев. Поэтому создание Кумыкстана, за которое выступали представители кумыкского национального движения, было совершенно невоз­можным (кумыки представляют коренное население значительной части равнин­ных территорий Дагестана). Да и вообще разделить Дагестан на компактные ареа­лы проживания этнических групп просто нереально. Наиболее сильное движение за создание отдельной республики было характерно для Южного Дагестана, насе­ленного лезгинами (идея Лезгистана).

Всего национально-территориальной автономией в составе России до нача­ла укрупнения регионов обладали 42 этнические группы. Это — практически все более или менее крупные этносы России. В этот список входят: адыгейцы, алтайцы, башкиры, буряты, ингуши, кабардинцы, балкарцы, калмыки, карачаевцы, черкесы, карелы, коми, марийцы, мордва, якуты, осетины, татары, тувинцы, удмурты, хакасы, чеченцы, чуваши, евреи, коми-пермяки (до ликвидации Коми-Пермяцкого АО), коряки (до ликвидации Корякского АО), ненцы, долганы (до ликвидации Таймыр­ского (Долгано-Ненецкого) АО), ханты, манси, чукчи и эвенки (до ликвидации Эвенкийского АО), а также перечисленные выше титульные народы Дагестана. Правда, некоторым из них приходится делить автономию с другими титульными этносами.

Не обладают национально-территориальной автономией те народы, которые в советский период являлись титульными для союзных республик, — украинцы, белорусы, казахи, армяне, азербайджанцы и др. Но на территории России изначаль­но было практически невозможно выделить зоны компактного проживания этих групп. В 1941 г. лишились автономии и территории компактного проживания рос­сийские немцы.

Для самых малочисленных или дисперсно расселенных народов также не удалось создать национально-территориальные автономии. Например, не получили автономию эвены, являющиеся четвертым по численности народом Севера. На Се­верном Кавказе сразу для большой группы народов был создан единый Дагестан. Вообще для наименее крупных этнических групп или небольших анклавов в СССР использовался институт национальных районов (т.е. национальных ATE более низ­кого, субрегионального уровня), который в современной России не получил широ­кого распространения.

Что касается русского этноса, то его деление на субэтнические и региональ­ные группы в настоящее время практически не выражено. Наиболее распростра­ненные геоструктуры русской идентичности слишком велики, чтобы служить ос­новой для регионального деления (северные и южные русские, уральцы, сибиряки и т.п.)[5]. Субэтнические и лингвистические границы в XX в. практически стерлись. Поэтому внутренняя субэтническая структура русского этноса практически никак не влияет на структуру АТД. Она отчасти воспроизводится в структуре федераль­ных округов, но с небольшой точностью (например, Тюменская область с ее си­бирской идентичностью входит в состав Уральского федерального округа).

2. Исторические факторы также оказали большое влияние на современное российское АТД. Прежде всего, их влияние отмечается на территории "русских" регионов в Европейской части России. Многие области в этой части страны восхо­дят к дореволюционным губерниям.

Подавляющее большинство краевых и областных центров в Европейской час­ти России являлись губернскими или областными центрами до 1917 г. и фигурируют в этом качестве с XVIIIXIX вв. Полицентрическая региональная структура с систе­мой центров, примерно соответствующей современной, складывалась в России в XVIIIXIX вв. по мере формирования губернской сетки ATД.

Всего из числа 55 нынешних краевых и областных центров 39 выполняли эту функцию до революции, они могут условно и по российским меркам считаться историческими[6]. Практически все губернские столицы сохранились в качестве сов­ременных административных центров (исключения — Новороссийск, Новочер­касск, Тобольск). Наоборот, некоторые областные центры, созданные в советское время, не смогли состояться в этом качестве (Великие Луки, Балашов, Арзамас, Ка­менск-Шахтинский, Череповец, Рыбинск и др.). В Центральной России губерн­скими столицами до революции не являлись Белгород, Брянск, Иваново и Липецк. На Севере эти функции не выполнял Мурманск, на Волге — Волгоград (прежний Царицын). Столицей Области Войска Донского служил Новочеркасск (затем на ее основе возникла Ростовская область с новой столицей Ростовом-на-Дону). В целом же региональная структура Европейской части России сложилась до революции.

Стоит заметить, что отдельные ATE в Центральной России восходят к са­мым древним региональным структурам — княжеств и республик, сложившихся в домосковский период. Это относится (помимо Москвы) к Твери, Смоленску, Ряза­ни, Владимиру, Ярославлю, Нижнему Новгороду, Новгороду, Пскову. Менее круп­ными княжескими столицами являлись Кострома и Калуга, ставшие затем губерн­скими и областными столицами. Однако далеко не все крупные княжеские столи­цы сохранили свой статус региональных центров и могут считаться "неудавшимися центрами". Так, его утратили Ростов и Суздаль.

Исторические факторы играют заметно меньшую роль в формировании ре­гиональной структуры на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке. На Востоке страны значительно больше региональных центров, возникших только после революции, — Екатеринбург, Челябинск, Курган, Тюмень, Новосибирск, Барнаул (возник после Февральской революции), Кемерово, Магадан и Южно-Сахалинск. Старейший ис­торический и политико-административный центр Сибири — Тобольск фактически уступил столичные функции Тюмени.

Также в состав дореволюционной России не входила Калининградская об­ласть. Только после Второй мировой войны сформировалась в нынешнем виде Са­халинская область (до революции она существовала на севере острова).

Основными новообразованиями XX в., связанными уже с советской истори­ей, являются национально-территориальные автономии, сложившиеся за счет действия этнокультурного фактора. До революции только Петрозаводск, Казань, Уфа, Владикавказ (Терская область) и Якутск являлись региональными административ­ными центрами. Центром дореволюционного Дагестана была не Махачкала, а Темир-Хан-Шура (нынешний Буйнакск). Административные центры 16 республик, одной автономной области и 10 автономных округов получили этот статус только в советское время. Некоторые из них теперь начинают утрачивать этот статус в связи с укрупнением регионов.

Добавим, что отдельные российские регионы ведут свою историю от государ­ственных образований, сложившихся за рамками Московской Руси, прежде всего — Казанское и Астраханское ханства. При этом бывшее Казанское ханство сохранило этническую специфику, и его историческое ядро представляет теперь Республика Татарстан. Напротив, Астраханское ханство утратило татарское доминирование, и Астрахань является центром "русской" области (хотя и с довольно высокой долей татар и казахов). Аналогично Тюменская область отчасти восходит к Сибирскому ханству, но отличается небольшой долей сибирских татар и не имеет признаков национальной автономии. Следует также отметить, что Тува являлась независи­мым государством в первой половине XX в. (столицей был и остался Кызыл). Более или менее зрелыми признаками государственности (или протогосударственности) обладали до вхождения в состав России и некоторые другие этносы, у кото­рых складывалась своя система автономного управления (например, на Северном Кавказе, в Якутии и др.).

Анализируя влияние исторических факторов на современное АТД, нужно сделать ряд допущений.

     Национально-территориальные автономии в нынешнем виде являются продуктом советской эпохи. В то же время некоторые народы располагали своими государственными образованиями до вхождения в состав России.

     При том, что большинство региональных центров в "русских" регионах возникло в этом качестве в XVIIIXIX вв. (или даже фигурировало в качестве сто­лиц древнерусских княжеств), границы соответствующих регионов претерпели серьезные изменения.

Таким образом, роль исторических факторов в России отличается от ситуа­ции в европейских странах. В Европе в условиях плотно заселенного пространства прежние феодальные по происхождению региональные структуры нередко сохра­нились в прежнем виде со всеми своими историческими границами. В России су­ществует феномен исторических региональных центров, но весьма условный. Если в Европе историческими считаются региональные центры, сложившиеся в Средне­вековье, то в российском случае эта история началась в XVIII в. Историческими по европейским меркам "глубины корней" у нас являются немногочисленные регио­нальные центры, бывшие столицами княжеств. В России слабо развит феномен исторических границ, поскольку региональные границы постоянно менялись на всех исторических этапах, и лишь исторические центры (и то далеко не все) сохраняли свою роль пространственных ориентиров, вокруг которых формировались зоны тя­готения, хинтерланды.

3.         В нынешней ситуации целесообразно говорить о большом влиянии демо­графических (социально-географических) факторов, т.е. о формировании регионов в виде зон расселения со своими организующими центрами. По этому принципу новые регионы возникли в процессе освоения пространства, особенно на Восто­ке. В советский период большинство "русских" регионов создавалось в процессе индустриализации и освоения, когда вокруг новых или сильно разросшихся старых центров складывались узловые районы.

В то же время для многих регионов России характерны слабая конгруэнт­ность с зонами расселения, значительный внутренний полицентризм и эксцентри­ситет. Это можно объяснить низкой плотностью населения, в связи с чем суще­ствуют обширные периферии, которые трудно отнести к зоне тяготения того или иного крупного города.

4.         Что касается природно-географических факторов, то в российских условиях они оказали меньшее влияние на АТД, чем во многих других странах. Рос­сия с физико-географической точки зрения представляет собой слабо расчленен­ное пространство с небольшим числом внутренних барьеров, к которым могли бы быть привязаны региональные границы. Более того, природные барьеры в ред­ких случаях играют роль региональных границ.

Природные границы встречаются среди межрегиональных границ в России, но довольно редко. В русской истории расселение обычно шло вдоль рек, и реки играли роль не барьеров, а, наоборот, линий, вдоль которых формировались зоны расселения. К числу редких ярких примеров природных границ можно отнести границу Красноярского края и Хакасии, проведенную по Енисею, границу Иркут­ской области и Бурятии на озере Байкал. В Центральной России Ока служит гра­ницей Владимирской и Нижегородской областей. Отдельные участки Волги игра­ют роль границы Ивановской и Нижегородской областей, Чувашии и Марий Эл. Река Кубань и ее крупный приток Лаба разделяют Краснодарский край и Адыгею (отчасти являясь и этническими границами). В Сибири также интересна граница Бурятии и Читинской области, проведенная по реке Витим.

В России немного крупных горных хребтов. Но там, где они есть, они стали играть роль межрегиональных границ. По Уралу проходит граница Республики Ко­ми с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО, северная часть границы Перм­ского края и Свердловской области. Горные хребты отделяют Республику Алтай от Тувы и Кемеровской области, Приморский и Хабаровский края. Становой хребет разделяет Амурскую область и Якутию.

В целом природные факторы не являются принципиально важными факто­рами регионализации в России. Только в случае с Сахалинской областью, располо­женной на островах (Сахалин и Курильские острова), они сыграли решающую роль при формировании региона. Как правило, природные границы в России представ­лены небольшими реками и некрупными водоразделами местного значения, кото­рые просто служили удобными ориентирами при делимитации.

Современное российское АТД сложилось под влиянием комплекса этно­культурных, исторических и демографических факторов. В первом приближении оно определяется этнокультурными и историческими факторами, поскольку часть регионов является национально-территориальными автономиями, а другая — вос­ходит к дореволюционным административно-территориальным образованиям. В то же время уровень "укорененности" регионов в пространстве оказывается слабым, поскольку только в 1708 г. в стране началось формирование регулярного АТД — в условиях предельной административной чересполосицы Московской Руси, за ко­торой потерялись действительно исторические (по европейским меркам) регио­нальные границы домосковского конфедеративного периода.

Поэтому в нынешних условиях российский регион больше соответствует де­мографическим, а не историческим критериям, представляя в своей основе узло­вой район, сложившийся на основе сферы влияния определенного центра (но включая значительные периферии, имеющие слабые связи с соответствующими административными центрами). Именно в таких условиях формировались регионы в советский период в условиях плановой экономики и жесткого администрирова­ния. Как результат, иная историческая принадлежность многих конкретных терри­торий, как правило, забыта их населением, и региональная идентичность формально привязана к существующим административным единицам и их границам.

Этот вывод подтверждается при анализе топонимики и типа столичности российских регионов. Россия отличается максимальным для всех стран мира коли­чеством наименований ATE (используются шесть наименований — республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный ок­руг). При этом концепции названий в подавляющем большинстве определяются двумя типами:

     этнический тип — название национально-территориальной автономии, связанное с титульными этносами;

     "центральный" тип — подавляющее большинство "русских" регионов на­звано по их административным центрам.

Природный тип названия ATE встречается редко, в основном на Востоке, где регионы больше связаны с крупными физико-географическими объектами. От­сюда такие названия, как Алтайский край, Приморский край (расположен на берегах Японского моря и является воротами России на Тихом океане). Амурская, Кам­чатская, Сахалинская области.

Абсолютное доминирование "центрального" типа названий подтверждает тезис о том, что российские регионы складывались в виде внутренне централизо­ванных сфер влияния определенных административных центров (с крайне измен­чивыми границами подчиненных территорий в условиях слабо заселенного про­странства26). В централизованном бюрократическом государстве, как в Российской империи, так и в СССР, такая тенденция оказалась наиболее объективной. Прак­тически все регионы характеризуются доминирующей столицей, у которой, как правило, нет сопоставимых по значению (числу жителей, экономическому потен­циалу) конкурентов. Число субъектов федерации, где в административном центре проживает более половины жителей, невелико (Магаданская, Камчатская, Омская. Новосибирская, Астраханская области, а также Ненецкий и Таймырский АО). Но достаточно редки и ситуации, когда в рамках региона существуют вторые центры, которые по числу жителей сопоставимы с административными центрами (проти­воположные ситуации — Вологодская, Кемеровская области[7]).

Морфология российской политико-административной структуры характери­зуется следующими особенностями:

     очень высокий уровень дробности АТД, который является одним из са­мых больших в мире;

     уникально высокий уровень вариативности АТД, связанный с наличием шести региональных наименований, статусной дифференциацией и наличием сложносоставных регионов;

     наличие двух регионов с вынесенными центрами — Ленинградской и Московской областей;

     наличие островного региона — Сахалинской области;

     наличие региона-эксклава — Калининградской области.

Эти особенности морфологии вызывают дискуссии о необходимости ре­формы АТД. В качестве серьезной политической проблемы нередко воспринима­ется дробность административной сетки, которая воспринимается как проблема управляемости.

4.      Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов

В течение XX в. российское АТД эволюционировало в сторону дробления и услож­нения в связи как с развитием института национально-территориальной автономии в условиях полиэтнического государства, гак и с процессами освоения территории. На данном этапе результаты этого процесса оцениваются очень неоднозначно, и на официальном уровне ставится вопрос о необходимости укрупнения регионов и, в целом, поиске более простой региональной структуры".

В дискуссиях конца 1990-х гг. и начала XXI в. официальными лицами часто высказывались предложения о резком снижении дробности АТД. Менее радикаль­ные предложения связаны с укрупнением сетки АТД до примерно 50 субъектов фе­дерации (явная аналогия с США). Примерно с такими предложениями в 2001 г., например, выступали вологодский губернатор В. Позгалев и ярославский губерна­тор А. Лисицын. По данным СМИ, кемеровский губернатор А. Тулеев в 1998 г. предлагал разделить Россию на 25—30 регионов, в 2000 г. — на 30—35.

Существуют и более радикальные предложения, заключающиеся в том, чтобы оставить на территории России всего лишь от 7 до 15 регионов. Создание в 2000 г. семи федеральных округов воспринималось некоторыми наблюдателями как шаг к радикальному укрупнению сетки АТД через превращение в субъекты федерации этих округов (такие намерения, однако, отрицались представителями федераль­ного центра). Высказывались идеи о создании субъектов федерации на основе вось­ми межрегиональных ассоциаций (в 2000 г. с этим выступал свердловский губерна­тор Э. Россель, ранее премьер-министр Е. Примаков отмечал, что восемь ассо­циаций имеют большое политическое будущее, что воспринималось в том же кон­тексте). Лидер депутатской группы "Народный депутат" в Госдуме Г. Райков предла­гал в 2000 г. создать 12—15 субъектов федерации.

Предложения об укрупнении регионов высказывали и другие политические деятели. С идеей создания укрупненных федеральных земель выступал в 2001 г. лидер партии "Яблоко" Г. Явлинский. Лидер ЛДПР В. Жириновский предлагает не только укрупнение субъектов федерации, но и "губернизацию" т.е. выравнивание статуса регионов с полной ликвидацией института национально-территориальной автономии. Действительно, радикальное укрупнение регионов невозможно без пол­ной или частичной отмены национально-территориальных автономий: именно ав­тономии являются политико-административными образованиями XX в. и отлича­ются, как правило, небольшим населением и слабой ресурсной базой.

В начале XXI в. дробная сетка АТД стала восприниматься как проблема, подлежащая решению на официальном уровне. После принятия в 2001 г. соответ­ствующего закона был стимулирован процесс объединения субъектов федерации. Первым случаем стали Пермская область и Коми-Пермяцкий АО. Они с 2003 г. начали объединительный процесс, который привел к образованию нового регио­на — Пермского края 1 декабря 2005 г. Вторым примером является Красноярский край: процесс объединения начался в 2005 г., в 2007 г. этот край окончательно объ­единяется с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским АО. В 2005 г. на­чался процесс объединения Камчатской области и Корякского АО, в 2006 г. — Ир­кутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Рассматриваются другие ва­рианты укрупнения субъектов федерации.

На официальном уровне формируется позиция в пользу слияния самых мелких регионов с более крупными и прежде всего — решения таким способом проблемы сложносоставных субъектов федерации. Этот процесс находится в на­чальной стадии, хотя высказываются предположения о проведении радикальной конституционной реформы с существенным укрупнением регионов и, соответст­венно, созданием принципиально иной политико-административной карты.

5.      Система федеральных округов

Новацией в российской политико-административной структуре в мае 2000 г. стало создание семи федеральных округов. Это решение было одним из первых, принятых В. Путиным в области региональной политики.

Федеральные округа представляют собой промежуточный управленческий уровень, созданный для удобства централизованного управления и контроля. Федеральные округа не меняют, а дополняют российское АТД. Как неодно­кратно подчеркивалось в выступлениях руководителей страны, федеральные округа не являются новыми субъектами федерации и новым АТД: основным региональ­ным уровнем остается уровень субъектов федерации. Важно отметить, что феде­ральные округа не предусмотрены российской конституцией и созданы указом президента в рамках его полномочий.

Федеральные округа представляют собой крупные политико-администра­тивные структуры, посредством которых центр осуществляет контроль за ситуацией в многочисленных субъектах федерации. Их создание стало реализацией многих прежних идей об упрощении территориального формата работы центра с региона­ми и размещения на новом "укрупненном" управленческом уровне политических структур, полностью подконтрольных центру.

Например, еще весной 1997 г. в интервью президентского советника Л. Смирнягина говорилось о готовящемся создании 24 федеральных округов. На новом управленческом уровне предполагалось разместить федеральные структуры и пре­жде всего институт полномочных представителей президента. Однако указ Б. Ель­цина от 9 июля 1997 г., усилив институт полпредов, не изменил территориальный формат их работы, связанный с отдельными субъектами федерации, а не их воз­можными объединениями. Хотя прецеденты назначения одного полпреда сразу для нескольких субъектов федерации имелись: в конце 1996 г. бывший ставропольский губернатор П. Марченко был назначен полномочным представителем президента по Ставропольскому краю и четырем республикам — Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестану.

Идеи создания промежуточного управленческого уровня для упрощения ра­боты центра с 89 регионами высказывались многими политическими деятелями. В 1998 г. мэр Москвы Ю. Лужков предлагал создать для этой цели 12 территори­альных конгломератов. В начале 2000 г. было несколько инициатив подобного рода. Свердловский губернатор Э. Россель выступил за назначение центром генерал-гу­бернаторов, выполняющих контрольные функции сразу для нескольких регионов (очевидная аллюзия с ситуацией XIX в.). В открытом письме председателя правле­ния Конгресса муниципальных образований того периода, мэра Краснодара В. Самойленко предлагалось создать 10—12 экономических районов, управляемых из центра (это уже напоминает советскую сетку экономических районов, в которых, однако, не было общерайонных управленческих структур).

В конечном итоге президент В. Путин ввел своим указом семь федеральных округов. Этими округами стали: Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург), Цен­тральный (Москва), Северо-Кавказский (вскоре переименован в Южный, Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибир­ский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Главным органом власти на уровне федеральных округов стали полномочные представители президента.

В целях создания эффективной модели оперативного решения экономико-социальных проблем на Северном Кавказе указом президента России от 19 января 2010 года был создан Северо-Кавка́зский федеральный округ, который был выделен из состава Южного федерального округа. Руководитель - А.Г.Хлопонин - наделен одновременно полномочиями заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Полномочного Представителя Президента Российской Федерации, что случилось впервые в российской практике.

Новая политико-административная структура федеральных округов отлича­ется предельно укрупненным форматом, как бы контрастируя с дробной региональ­ной сеткой. Эффективность федерального контроля в рамках столь крупных обра­зований также является дискуссионным вопросом. Например, мэр Москвы Ю. Луж­ков в своей вышедшей в 2002 г. книге "Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Фе­дерации" предлагал создать 12—15 федеральных округов (в частности — выделить Центральный столичный округ в составе Москвы и Московской области). В том же 2002 г. президент Бурятии Л. Потапов высказывался за более дробное деление страны на федеральные округа с учетом экономической специфики (фактически речь шла о разделе самого крупного — Сибирского округа на западную и восточ­ную части).

Предметом споров стали и границы некоторых федеральных округов. Ясно, что при столь крупном формате трудно обеспечить полное соответствие границ округов структурам региональной идентичности, да и такая задача прямо не стави­лась. Поэтому, например, Северо-Кавказский округ уже через месяц после пре­зидентского указа был переименован в Южный: принадлежность к Северному Кавказу не характерна для двух регионов Нижней Волги — Волгоградской и Астра­ханской областей, включенных в этот округ. Власти Башкирии выражали недо­вольство включением республики в Приволжский, а не Уральский округ. Ана­логичные настроения бытовали в Пермской области, Удмуртии и Оренбургской области, которые в советский период входили в Уральский экономический район. Спорным моментом стало включение Тюменской области с ее западно-сибирской идентичностью в состав Уральского округа.

Споры вызвало и размещение некоторых окружных столиц. Приволжский округ отличается большим эксцентриситетом, поскольку его столицей стал рас­положенный на окраине Нижний Новгород (этот статус не получила конкурирую­щая с ним Самара).

В целом введение федеральных округов стало частью политики федерально­го центра по укреплению институтов централизованного контроля. Само их созда­ние вызвало недовольство многих региональных элит и бурные дискуссии об их эффективности. Некоторые политики как в регионах, так и в центре выступали за их упразднение. Позиция новгородского губернатора М. Прусака, высказанная в 2001 г., состояла в том, что полпреды нужны не во всех округах, а только в тех, где политическая ситуация отличается нестабильностью (такая точка зрения напо­минает о дореволюционных генерал-губернаторствах, которые покрывали не всю территорию страны).

В то же время возникла идея по созданию федеральных округов на базе от­дельно взятых субъектов федерации. Эта идея противоречит самой концепции федеральных округов, которые объединяют несколько субъектов федерации. Но она соответствует потребностям в более жестком контроле за отдельными регионами. Особенно часто такая идея высказывалась в отношении Калининградской области (например, спецпредставителем президента по Калининградской области Д. Рого­зиным).

Федеральные округа являются типичным примером ведомственной сетки, созданной для того, чтобы обеспечить более эффективное функционирование ин­ститута президента. Аналогичные сетки могут создаваться в рамках других инсти­тутов власти. Сеткой федеральных округов пользуются, например, Генеральная прокуратура (отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах), Мини­стерство внутренних дел (главные управления МВД в федеральных округах). В то же время в системах Министерства обороны и арбитражных судов используются свои ведомственные сетки, объединяющие субъекты федерации.

Система укрупненных судебных округов создана в России для арбитражных судов (для судов общей юрисдикции существуют только проекты их создания). Территория России поделена на 10 таких округов — Северо-Западный (суд расположен в Санкт-Петербурге), Московский (Москва), Центральный (Брянск), Волго-Вятский (Нижний Новгород), Поволжский (Казань), Северо-Кавказский (Краснодар), Уральский (Екатеринбург), Западно-Сибирский (Тюмень), Восточно-Сибирский (Иркутск) и Дальневосточный (Хабаровск). Границы судебных окру­гов серьезно отличаются от границ федеральных округов, сами суды тоже далеко не всегда располагаются в центрах федеральных округов. Обычно судебные округа с "необычными" границами создаются для того, чтобы снизить зависимость су­дебных решений от позиции властей того или иного региона.

6.      Проблемы территориально-политической асимметрии

Россия относится к числу федераций, в которых все регионы имеют статус субъек­тов федерации. Здесь не предусмотрены столичные округа или аналоги союзных территорий, находящихся под централизованным управлением.

Для современной России характерна поливариантная структура ATД. В со­ставе России находятся шесть разновидностей, или типов, субъектов федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономные области (на данный момент — в единственном числе) и автономные округа. В советский пери­од наличие этих региональных типов предполагало статусные различия:

     одни регионы имели статус национально-территориальной автономии, а другие его не имели;

     национально-территориальные автономии имели различный статус, при­чем автономные области и округа находились на уровне внутрирегиональных авто­номий.

В настоящее время в России сложилась противоречивая ситуация. Консти­туция 1993 г. предполагает равноправие всех субъектов федерации. Как гласит ст. 5, п. 1, "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов феде­рального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации". Принцип равноправия зафиксирован и в п. 4 этой статьи: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".

Равноправие субъектов федерации предполагает отсутствие существенных статусных различий. В то же время реальная ситуация такова, что Россия остается де-факто асимметричной федерацией. Причем элементы асимметрии присутствуют в той же самой Конституции 1993 г., которая впервые четко определила равнопра­вие субъектов.

Статусу российских регионов посвящена ст. 66 российской Конституции. В ней в частности говорится:

     "Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики" (п. 1).

     "Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответству­ющего субъекта Российской Федерации" (п. 2).

Понятие "статус" применительно к субъекту федерации в России может по­ниматься по-разному.

Если исходить из принципа равноправия субъектов, то все регионы имеют одинаковый статус. Но та же конституция фактически предполагает наличие субъ­ектов с более высоким и более низким статусом. Она предусматривает изменение статуса. Статья 66, п. 5 гласит: "Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Россий­ской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом".

Если исходить из наличия шести наименований субъектов, то каждый из них по логике мог бы иметь свой статус. Однако статусные различия определяются не совсем так: например, различия между краями и областями сейчас сильно размыты.

В действительности можно с оговорками говорить о регионах с более высоким фактическим статусом (республики) и регионах с более низким фактическим ста­тусом (автономные округа, входящие в состав краев и областей).

Фактически особый статус в составе федерации имеет еще один регион — го­род федерального значения Москва. Ее особое место в составе федерации обуслов­лено столичным статусом. Статья 70, п. 2 российской Конституции предполагает, что "статус столицы устанавливается федеральным законом". Федеральный за­кон "О статусе столицы Российской Федерации" был принят еще в апреле 1993 г.

Примерно одинаковый статус имеют края, области, город федерального зна­чения Санкт-Петербург, автономная область и единственный автономный округ, вышедший из состава области. В то же время рассматривается вопрос о передаче Санкт-Петербургу части столичных функций в части переноса в этот регион неко­торых федеральных учреждений.

Главной причиной статусных различий между субъектами федерации является фактическое (хотя не закрепленное юридически) сохранение института национально-территориальной автономии. При этом, анализируя ситуацию, нужно по­нимать, что развитие национально-территориальной автономии в России ограни­чено рядом серьезных проблем.

1. Проблема этноконцентрации. Распространена ситуация, когда титульный этнос не составляет большинства на территории соответствующей автономии. По результатам переписи 2002 г., только в Чечне, Ингушетии, Туве и Чу­вашии отмечалась действительно высокая доля представителей титульного этноса, превосходящая две трети (соответственно 93,5, 77,3, 77 и 67,7%). Более половины населения титульный этнос составлял в Калмыкии, Северной Осетии, Татарстане, Агинском Бурятском и Коми-Пермяцком АО. В "двудомных" автономиях оба ти­тульных этноса вместе составляют более половины населения в Кабардино-Балкарии (при этом доля отдельно взятых кабардинцев уже превышает половину жителей этой республики). Народы Дагестана, вместе взятые, также составляют аб­солютное большинство в своей республике.

Более 40% составляла доля титульного населения по переписи 2002 г. в Ма­рий Эл и Якутии, а также в Карачаево-Черкесии (для карачаевцев и черкесов, вме­сте взятых).

Таким образом, только в 12 республиках и 2 автономных округах можно го­ворить о том, что доля титульного этноса (либо титульных этносов, вместе взятых) превышает половину или приближается к половине населения.

Остальные девять республик отличаются довольно низкой долей титульного населения и преобладанием русских. В некоторых республиках доля титульного населения очень мала. В Карелии и Хакасии она составляет 9,2 и 12% соответст­венно. Абсолютное большинство населения в этих республиках составляют рус­ские. Также русские находятся в абсолютном большинстве в Адыгее (доля адыгей­цев — 24,2%), Республике Коми (доля коми — 25,2%), Бурятии (доля бурят — 27,8%), Удмуртии (доля удмуртов — 29,3%), Республике Алтай (доля алтайцев — 30,6%), Мордовии (доля мордвы — 31,9%).

Совершенно особая ситуация сложилась в Башкирии, где башкиры, по пере­писи 1989 г., находились на третьем месте по численности (21,9%). Первое место за­нимают русские — 39,3%, второе — татары (28,4%). По переписи 2002 г., башкиры (29,8%) опередили татар (24,1 %), доля русских составила 36,3%.

Низкая доля титульного этноса характерна для большинства автономных ок­ругов и единственной автономной области. Доля евреев в Еврейской АО к 2002 г. снизилась до 1,2% (в 1989 г. — 4,2%). Это — самый низкий показатель для всех на­ционально-территориальных автономий. Крайне мала доля хантов и манси в Ханты-Мансийском АО (вместе всего 1,9%). В Ямало-Ненецком АО доля ненцев состав­ляет только 5,2%.

Выше доля титульного этноса в Ненецком АО (18,7%), Таймырском (Долга­но-Ненецком) АО (долганы и ненцы вместе — 21,55%), Эвенкийском АО (21,5%), Чукотском АО (23,45%), Корякском АО (26,7%). Все эти показатели заметно вы­росли в конце XX — начале XXI вв. в связи с выездом значительной части населе­ния, в основном — русского и другого пришлого, с северных территорий. В Усть-Ордынском Бурятском АО доля бурят выглядит еще более существенной — 39,6%.

Низкая этноконцентрация является результатом дисперсного расселения эт­нических групп, следствием русской колонизации и индустриализации. В результате общий уровень этнической идентичности в большинстве автономий оказывается низким, но в последние годы имеет тенденцию к новому росту (в связи с как более быстрым ростом численности титульного населения, так и выездом русских за пре­делы национальных автономий).

2.         Проблема дисперсного расселения. Также характерна ситуация, когда основ­ная часть титульного этноса проживает за пределами своей автономии. Это объясняется миграционными процессами или изначально дисперсным рассе­лением некоторых этнических групп. Так, в своей автономии сосредоточено лишь 10,7% всех российских эвенков. Сильно рассеяна по территории России мордва (33,7% живет в своей автономии). Данная проблема характерна и для татар: только 36% всех российских татар проживает на территории Татарстана.

В то же время на территории своей автономии проживает подавляющее большинство тувинцев, якутов, представителей многих кавказских народов.

3.         Проблема анклавности. Значительная часть национально-территориальных автономий расположена внутри российской территории и окружена "русскими" регионами. Это, в частности, относится к Татарстану и Башкирии, а также ко всем республикам Волго-Уральского региона. Внешнюю границу имеют северо-кавказ­ские (кроме Адыгеи) и южно-сибирские (кроме Хакасии) автономии, а также Ка­релия и Чукотский АО (в последнем случае — морская граница с США).

При таких особенностях расселения этнических групп Россию невозможно поделить на компактные национально-территориальные образования с абсолют­ным большинством того или иного этноса, да еще чтобы этот этнос был сосредото­чен именно на этой территории. Практически нереально провести этнические гра­ницы автономий, поскольку четко выраженных этнических границ в России не­много.

Поэтому импульсы сепаратизма и сецессии внутри России объективно ослабле­ны. Внутри региона они могут встретить серьезное сопротивление русского населе­ния (возможна ситуация, когда национальная правящая элита даже не смогла сфор­мироваться). Сецессия теряет смысл в случае анклавного положения региона или дисперсного расселения этнической группы, претендующей на государствообразующую роль.

Текущее позиционирование республик в российской территориально-политиче­ской системе определяется сочетанием этнических и экономико-демографических фак­торов. Действуя вместе, они могут усиливать стремление региона к большей автономии и государственному суверенитету. Однако таких "идеальных" ситуаций не­много. Республики Северного Кавказа, для которых характерна высокая доля ти­тульного населения, отличаются слабым экономическим развитием и имеют мало перспектив вне пределов России без серьезной внешней поддержки. Национально-конфессиональные противоречия действительно играли определяющую роль в про­цессах суверенизации на Северном Кавказе, но ситуация вышла из-под контроля центра только в Чечне. В целом же фактор экономической зависимости регионов от центра сыграл мощную сдерживающую роль в этом регионе.

Экономически наиболее развитыми республиками являются Татарстан и Башкирия, которые и отличались особой активностью в процессах суверенизации. Вообще, фактор наличия экономических ресурсов стал в российской практике бо­лее сильным стимулом в борьбе за повышение статуса, чем этническая идентич­ность. Точнее, борьба за повышение статуса в российской территориально-полити­ческой системе наиболее активно велась теми регионами, которые сочетали мощ­ный экономический потенциал с наличием сложившейся национальной бюрокра­тии (что оказалось возможным и в случае преобладания русских в населении). Этим объясняются повышенные амбиции трех республик — Татарстана, Башкирии и Якутии. Однако все эти республики не имеют внешней границы и отличаются многонациональным составом населения. Поэтому их гипотетическое превраще­ние в совершенно независимые государства имело немного перспектив.

На уровне ATE второго порядка в некоторых регионах России созданы на­циональные районы. Правда, их количество невелико и не идет ни в какое сравне­ние с числом национальных районов в СССР в довоенный период. Наибольшее число национальных районов отмечается в Якутии, где их четыре (Анабарский, Момский, Оленекский и Эвено-Бытантайский). Субъектами автономизации здесь являются малочисленные народы Севера — эвенки и эвены. В интересах эвенков в Бурятии создан Баунтовский эвенкийский район. В Карелии в январе 1994 г. поя­вилась Вепсская национальная волость (создана в интересах малочисленного финно-угорского народа — вепсов). Также в Карелии есть Калевальский национальный район, создание которого обозначило парадоксальную ситуацию (это решение при­нято еще в июне 1991 г.). Дело в том, что субъектом автономизации в этом районе являются карелы — титульный народ республики. Но доля карелов в Карелии на­столько низка, что один из районов их компактного проживания решили объявить национальным районом.

Интересно, что большинство национальных районов создано в рамках рос­сийских республик, которые сами являются национально-территориальными ав­тономиями. При этом республики сочли целесообразным создать на своей территории национальные районы там, где компактно проживают другие этнические группы (или, как в Карелии, там, где компактно проживает титульный этнос).

Также на территории России существуют два немецких национальных райо­на. Один из них так и называется — Немецкий национальный район. Он располо­жен на территории Алтайского края. В Омской области создан Азовский немецкий национальный район. Есть довольно большое число инициатив о создании нацио­нальных районов (например, Абазинский и Ногайский национальные районы в Карачаево-Черкесии).

Следует заметить, что статус национальных районов не регулируется феде­ральным законодательством. Создание этих районов является сугубо региональной инициативой. При этом такие районы не имеют ясно выраженного статуса внутри­региональной автономии, который был, например, у прежних автономных окру­гов. Поэтому говорить о существенной асимметрии внутри соответствующих субъ­ектов федерации нельзя. Добавим, что в некоторых регионах есть административ­ные районы, названные по имени малочисленного народа, проживающего на соот­ветствующей территории (например, Нанайский и Ульчский районы Хабаровского края). Но их особый статус вообще никак не определен (хотя в начале 1990-х гг. существовала идея создания Нанайского национального автономного района).

7.      Особый статус российских республик

Регионами с более высоким фактическим статусом в России являются республики. Они унаследовали свой особый статус от РСФСР, в составе которой АССР явля­лись единственными полноценными федерированными образованиями. Более вы­сокий статус республик вытекает из некоторых положений действующей конститу­ции. Так, республики имеют право на собственные государственные языки (что косвенно признает за ними статус государственных образований, а также статус на­циональных регионов с особой языковой ситуацией). В отличие от других регионов и по аналогии с Россией в целом основной закон в республиках именуется конститу­цией (во всех других регионах — устав), а орган судебной власти называется Верхов­ным судом (в других регионах — краевые, областные, окружные суды).

Фактический высокий статус республики получили в начале 1990-х гг. на эта­пе "парада суверенитетов". Этот процесс затронул как союзные республики (в том числе РСФСР), так и республики в составе РСФСР. Он начался после принятия

РСФСР декларации о собственном государственном суверенитете и стал продол­жением данного процесса на внутрироссийском уровне. Все российские республи­ки в 1990—1991 гг. приняли декларации, в которых в той или иной форме заявили о своем государственном суверенитете (декларации принимали республиканские вер­ховные советы, избранные на первых в стране альтернативных демократических вы­борах в марте 1990 г.). В этих декларациях республики использовали новые назва­ния, из которых изымалось слово "автономная", подчеркивающее связь с Россией. Республики, таким образом, провозглашали более высокий статус советских социа­листических республик, аналогичный тому, который имели союзные республики (в ряде случаев они просто называли себя республикой без всех "советских" эпите­тов). Также обычно декларировалось право народа на самоопределение, и республи­ка, по сути, объявлялась национальным государством. Декларации о суверенитете были приняты также в некоторых автономных областях, которые одновременно провозгласили себя республиками и заявили о выходе из состава краев (примеры Адыгеи, Карачаево-Черкесии, Горного Алтая).

Первая декларация о суверенитете была принята Северной Осетией в 1990 г. Татарстан утвердил свою декларацию вторым — 30 августа 1990 г. (эта дата стала здесь государственным праздником, как и в некоторых других республиках). 11 ок­тября 1990 г. была принята декларация о государственном суверенитете Башкорто­стана. Последним из республик в мае 1991 г. принял свою декларацию о суверени­тете Дагестан. Из автономных областей, правда, уже после Дагестана, в июне 1991 г. приняла декларацию о суверенитете Адыгея (ранее, в 1990 г. уже провозгласившая себя республикой).

Вслед за этим республики приступили к принятию конституций и формиро­ванию политических режимов, напоминающих таковые в независимых государст­вах или, как минимум, в союзных республиках СССР. В частности, речь шла о вве­дении в республиках поста собственного президента, избираемого народом. Про­возглашалось верховенство республиканских законов над российскими.

Некоторые российские республики претендовали на статус союзных республик в рамках обновленного Союза. Заметим, что вопрос о статусе союзной республики представители крупной, имеющей глубокие исторические корни и экономически развитой Татарии ставили и на съездах Советов, и на XII съезде РКП(б), и при под­готовке Конституции СССР 1936 г., и в послевоенные годы. В годы перестройки республики фактически стали разменной монетой в борьбе между союзным и рос­сийским центром, олицетворяемыми М. Горбачевым и Б. Ельциным. Руководство СССР, например, вело переговоры с руководителями Татарстана и Башкирии об их преобразовании в субъекты СССР, что означало бы выход из состава России. В свою очередь Б. Ельцин, находясь в Татарстане в 1991 г., произнес свою знаме­нитую фразу: "Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить".

Элиты ряда республик стремились дистанцироваться от России и повысить свой статус. Например, в некоторых республиках в марте 1991 г. был сорван все­российский референдум о введении поста президента РСФСР (Северная Осетия, Татарстан, Тува, Чечено-Ингушетия). В июне 1991 г. в Татарстане прошли первые выборы президента республики, в то время как выборы президента России, назна­ченные на тот же день, там не проводились (выборы президентов в остальных рес­публиках начали проводиться уже после августа 1991 г.).

На этапе 1991 — 1993 гг., уже после распада СССР для России была характер­на частичная конфедерализация. Подписание 31 марта 1992 г. Федеративного догово­ра во многом зафиксировало асимметричную ситуацию.

В 1991 — 1993 гг. складывается статусное неравенство между самими респуб­ликами.

     Чечня, где к власти в результате президентских выборов 1991 г. пришел националистический режим Д. Дудаева, фактически оказывается за рамками рос­сийского правового пространства и пытается построить независимое государство. Власти республики никак не участвуют в общероссийских политических процес­сах. В ноябре 1991 г. власти Чечни провозглашают независимость, в декабре того же года они проводят референдум о независимости.

     Татарстан, как и Чечня, не подписал в 1992 г. Федеративный договор. В мар­те 1992 г. проведен референдум о государственном статусе Татарстана с формулиров­кой: "Согласны ли вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъ­ект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?" (явка избирателей составила 81,8%, "за" высказались 61,4% от числа пришедших). В но­ябре 1992 г. принята конституция Республики Татарстан, причем ст. 66, повторяв­шая вопрос референдума, была изменена. Согласно новой формулировке, Татар­стан определялся как государство, ассоциированное с Российской Федерацией на основе взаимного делегирования полномочий и предметов ведения (известный из мировой практики статус ассоциированного государства). В январе 1993 г. руково­дство республики официально разъяснило свою позицию: Татарстан не стремит­ся к выходу из России, но добивается юридического закрепления новых принци­пов взаимоотношений с Российской Федерацией. Взамен республика получила уступки в ряде экономических вопросов (повышение квот республики в экспорте добываемой ею нефти и др.). Однако на этом этап конфронтации Казани с Моск­вой не закончился. В декабре 1993 г. в республике были практически сорваны об­щероссийские парламентские выборы, явка избирателей оказалась минимальной, в Госдуму не избрали ни одного депутата, выборы в Совет Федерации не были организованы вообще.

     Башкирия подписала Федеративный договор, но сделала это с оговорками, предполагающими особые отношения с центром. Председатель Верховного Совета республики М. Рахимов добился от центральных властей специального приложе­ния к федеративному договору для Башкортостана, по которому республика полу­чила одноканальный бюджет, право на создание независимой судебно-правовой системы, самостоятельность во внешнеэкономической деятельности, важные ус­тупки в вопросе о республиканской собственности. После этого М. Рахимов 1 ап­реля 1992 г. подписал федеративный договор от имени Республики Башкортостан. Вместе с тем Башкирия провозгласила приоритет собственных законов над обще­российскими, Верховный Совет республики отменил действие ряда указов прези­дента России на территории Башкортостана.

• Прочие республики подписали Федеративный договор, но также развивали собственное законодательство, предполагающее государственный суверенитет, вер­ховенство республиканских законов над российскими, свое гражданство, исключи­тельные права на недра, право на выход из состава России, объявление военного положения и пр.

Одним из крайних примеров стала Тува, которая приняла свою конституцию на всенародном референдуме, проведенном одновременно с парламентскими выбо­рами 12 декабря 1993 г. В ней давалось следующее определение: "Республика Тыва — суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всена­родного референдума Республики Тыва. Республика Тыва признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора и договорных отношений как в федеративном, демократическом, правовом государстве, призна­ющем и поддерживающем Декларацию о государственном суверенитете Республи­ки Тыва, ее право на самоопределение".

Асимметрия Российской Федерации была фактически признана на том этапе федеральным центром. Об этом свидетельствует формат Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г. Он представляет собой три различных договора, что. по сути, поделило федерацию на субъекты с тремя статусными уровнями. Отдельный договор был подписан с республиками, которые в договоре официально названы суверенными республиками. Второй договор заключен с краями, областями, города­ми федерального значения. И, наконец, третий договор подписали с автономной областью и автономными округами.

Статья 4, п. 1 Федеративного договора, подписанного с республиками, гласит "Республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полно­той государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение феде­ральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим Договором. Территория и статус республики в составе Российской Фе­дерации не могут быть изменены без ее согласия". Как видно, республики в договоре официально названы государствами, т.е. за ними признается статус "государств в государстве" (каковой они формально имели в рамках РСФСР). Отноше­ния с республиками фактически копируют отношения центра и субъектов дого­ворной федерации, которые передали отдельные полномочия центру и оставили за собой их основную часть.

Но уже на том этапе становится ясно, что государственный суверенитет рос­сийских республик ограничен. Сепаратистские настроения не получили открытой поддержки извне, ни одна из стран мира не признала и не собиралась признавать какую-либо из республик в качестве независимого государства. Речь, таким образом, шла о получении республиками максимально возможного статуса в составе России. статуса, который позволял говорить о конфедеративном характере отношений между Россией и некоторыми республиками (прежде всего — Татарстаном).

На этапе "парада суверенитетов" возникает представление о повышении статуса субъекта федерации, которое сохраняется до сих пор, несмотря на сущест­венное снижение статусной асимметрии.

Под повышением статуса понимается преобразование региона в республику как субъект, имеющий более высокий статус.

Другая разновидность повышения статуса — выход внутрирегиональной авто­номии из состава региона и ее непосредственное вхождение в федерацию.

В 1990 г. начался процесс "республиканизации" тех регионов, которые не имели такого статуса, но считали возможным на него претендовать в силу нацио­нальной специфики или большого ресурсного потенциала.

На этапе 1990—1991 гг. республиками провозгласили себя все автономные области и автономные округа. Например, в октябре 1990 г. областной совет провоз­гласил государственный суверенитет Горно-Алтайской АССР. В январе 1991 г. Горный Алтай объявил о выходе из состава Алтайского края и объявил себя Горно-Алтайской ССР. Республиками провозглашали себя даже некоторые автономные ок­руга (например, Корякский, Чукотский, Ямало-Ненецкий АО). Официально, как мы уже знаем, на федеральном уровне был признан республиканский статус четырех автономных областей из пяти.

В 1991—1993 гг. "республиканизация" затронула ряд крупных российских об­ластей, которые стремились повысить свой статус до уровня, который получили на­циональные республики (и решить проблему асимметрии таким путем, а не через снижение статуса республик). Наиболее ярким примером является Уральская рес­публика, которую пытались создать на базе Свердловской области с возможным присоединением других областей. Уже в 1991 г. областной совет разработал проект закона о создании в порядке эксперимента Уральской республики в составе Сверд­ловской, Тюменской, Курганской, Пермской, Оренбургской и Челябинской об­ластей. Исполнительным органом власти республики должен был стать Государст­венный совет из глав областных администраций (речь, таким образом, шла о соз­дании республики как укрупненного субъекта федерации с внутренним областным делением). Примерно в то же время, в 1990—1991 гг., обсуждался и альтернатив­ный проект создания Тюменской республики (очевидно, что уральцы прежде всего хотели бы включить в свой состав богатую нефтью и газом Тюменскую область).

Первым конкретным шагом стало вынесение на местный референдум Сверд­ловской области 26 апреля 1993 г. вопроса о расширении полномочий региона в социально-экономической сфере до уровня республики (вопрос звучал следующим образом: "Согласны ли вы с тем, что Свердловская область по своим полномочиям должна быть равноправна с республиками в составе Российской Федерации?"). 83,4% избирателей одобрили эту идею. 1 июля 1993 г. сессия областного совета дек­ларировала преобразование области в Уральскую республику. В сентябре 1993 г. глава администрации Свердловской области обнародовал новый политический проект — интеграцию пяти областей Урала в новое территориальное образование, которое тог­да условно называли "Большой Уральской республикой". 27 октября 1993 г. сессия областного совета приняла конституцию Уральской республики, создаваемой на территории отдельно взятой Свердловской области. На 12 декабря были назначены референдум по тексту этой конституции и выборы губернатора. Однако реакция федерального центра на эти события оказалась резко отрицательной. 9 ноября 1993 г. был обнародован президентский указ, отменявший конституцию Ураль­ской республики. По этому указу Э. Росселя отстранили от занимаемого поста, а областной совет — распустили.

Процессы "республиканизации" затронули и другие "русские" регионы. Челя­бинская область провозглашала себя Южно-Уральской республикой (в том числе из-за нежелания объединяться со Свердловской областью в одну республику). В 1993 г. планировался референдум о создании единой Тюменской республики с включением в ее состав автономных округов. Схожие тенденции отмечались в Приморском крае (была принята декларация краевого совета). В Красноярском крае существовала идея создания Енисейской республики с включением территорий автономных округов.

Интерес представляет также пример Вологодской области. Здесь в апреле 1993 г. прошел референдум по вопросу "Считаете вы, что края, области, в том числе и Вологодская область, должны иметь равные конституционные права с республи­ками, входящими в состав Российской Федерации?" (около 80% голосовали "за"). Правовых последствий этот референдум не имел и стал еще одной символической акцией региональных сообществ. Таким способом власти областей пытались обра­тить внимание центра на необходимость решить проблему статусного неравенства субъектов федерации. Но решение этой проблемы, как следует из вопроса референ­дума, виделось в повышении статуса всех краев и областей до уровня республик.

Однако повысить свой статус не удалось тогда ни одному субъекту федерации. и все попытки остались на уровне деклараций. Федеральный центр не поддерживал процессы "республиканизации" областей, не желая нарушать хрупкий баланс в фе­дерации и портить отношения с "настоящими" республиками. Также центр не хотел поддерживать инициативы о выравнивании статуса за счет его повышения у краев и областей до уровня республик (пример Вологодской области).

Следует понимать, что самопровозглашение нового статуса не имеет юридиче­ской силы, если оно не подтверждено на более высоком уровне. Российские республи­ки не могли реализовать нормы государственного суверенитета без признания дру­гими государствами. Из самопровозглашенных республик в реальности получили новый статус только четыре автономных области в соответствии с российским за­коном, принятым 3 июля 1991 г.

Также остались на уровне деклараций характерные для начала 1990-х гг. ре­шения ряда национальных движений о провозглашении тех или иных "республик" на основе ареалов проживания соответствующих этнических групп. Например, в июле 1991 г. Съезд карачаевцев принял решение о создании республики, которая была провозглашена в октябре того же года. Буквально через неделю после провоз­глашения Республики Карачай на съездах представителей других народов было декларировано создание Черкесской республики и Абазинской республики (по­следняя затем была объединена с Черкесской). Кроме того, представители казаков провозглашали на территории Карачаево-Черкесии свои республики — Баталпа-шинскую и Урупско-Зеленчукскую. Однако в марте 1992 г. в республике был про­веден опрос, в ходе которого большинство высказалось за сохранение единой рес­публики. Центр после этого не поддерживал разделение республики на части.

Похожие процессы отмечались и в других регионах страны, подтверждая об­щую тенденцию, связанную с ростом национализма и попытками создания новых регионов на этнической основе. В Кабардино-Балкарии съезд балкарского народа принял в 1991 г. решение о создании Балкарской республики, и на ее предполагае­мой территории в декабре 1991 г. даже был проведен референдум (население про­голосовало за отдельную республику, но ни Россия, ни власти Кабардино-Балка­рии этот референдум не признали). В начале 1992 г. съезд кабардинского народа провозгласил Кабардинскую республику. Однако в 1992 г. националистические движения как кабардинцев, так и балкарцев были подавлены. В 1996 г. имела место вторая попытка провозгласить Балкарскую республику, которая опять-таки не по­лучила правовых последствий.

В рассматриваемых выше случаях речь идет о спорной с политико-правовой точки зрения ситуации, когда специально созванное представительное собрание провозглашает тот или иной статус территории. С одной стороны, легитимность такого собрания может быть очень разной, и центр обычно имеет основания, что­бы ее не признавать. С другой стороны, именно так в истории нередко начинается процесс нового государствообразования. Таким образом, конечный результат зави­сит от того, насколько реально идея повышения статуса данной территории или приобретения ею статуса (если она является не административной единицей, а, скажем, ареалом проживания определенного этноса) получает поддержку местного сообщества, насколько оно готово отстаивать данный интерес, и, соответственно, насколько эффективно центр этому противодействует. Вспомним, что после Ок­тябрьской революции решения о создании национально-территориальных автоно­мий принимались в результате "встречного движения" — местной инициативы (обычно заявленной на съезде советов, избранных на территории данного региона) и решения центра, законодательно оформившего данную инициативу. В современ­ной российской ситуации аналогии можно провести с историей воссоздания Ин­гушетии: соответствующее решение приняли на съезде ингушских депутатов всех уровней в сентябре 1991 г., а в 1992 г. республика была создана федеральным за­коном. Ингушам при поддержке центра удалось добиться того, что не сумели сделать национальные движения ряда других народов Северного Кавказа.

Вопрос о повышении статуса российских регионов до уровня республик не исчез с повестки дня и в 2000-е гг. Он вновь стал актуальным в связи с нарастанием проблем в Калининградской области, которая оказалась окружена территориями стран Европейского союза — Польши и Литвы: в 2005 г. здесь появилось общест­венное движение "Республика" (ранее существовала сепаратистская Балтийская республиканская партия). Одновременно начались выступления в пользу придания Калининградской области статуса "заграничной территории", не предусмотренного пока российским законодательством. В целом, учитывая изменившуюся геополи­тическую ситуацию, Калининградская область имеет основания, чтобы претендовать на особый статус в составе федерации.

Антитезой "республиканизации" в современной России считается "губерни-зация", под которой понимают полное выравнивание статуса всех регионов и лик­видацию института национально-территориальной автономии. Все регионы при таком подходе должны получить одинаковое наименование — губернии47. Некото­рые ученые рассматривают возможности перехода России к модели территориаль­ной федерации, не имеющей признаков этнической федерации. Рассматривается и вопрос о превращении России в унитарное государство с губернской формой АТД. Идеи радикальной "губернизации" возникли как реакция не­которых политических кругов на процессы суверенизации национально-террито­риальных автономий и связанные с этим сепаратистские тенденции. Также на том этапе существовала идея создания Республики Русь на основе "русских" регио­нов (как участника новой федерации наравне с "национальными" республиками). Это, в сущности, было повторением дискуссии, возникшей после Октябрьской ре­волюции, о форме отношений между РСФСР и другими республиками.

В 1992—1993 гг. в России сложилась предельно асимметричная ситуация, когда республики имели статус суверенных государств, что позволяет говорить о конфедеративном типе отношений. Более того, отношения Москвы с Чечней и Татарста­ном вообще не были юридически оформлены.

Проблема статусной асимметрии была частично разрешена после принятия российской Конституции 1993 г. Эта Конституция ввела принцип равенства (равно­правия) субъектов федерации, хотя и оставила за республиками ряд особых полно­мочий. В соответствии с Конституцией суверенитет Российской Федерации рас­пространяется на всю ее территорию. Конституция 1993 г. была принята на всена­родном референдуме, который, однако, не проводился на территории Чечни и Та­тарстана (в то же время Чечня и Татарстан фигурируют в списке субъектов федера­ции, входящем в текст конституции). В связи с принятием этой Конституции мож­но говорить об изменении статуса республик в сторону снижения. Начался переход от фактической конфедерализации к асимметричной рефедерализации — закрепле­нию республик в составе федерации, но с признаками особого, более высокого статуса.

В 1993—2000 гг. республики сохраняли свой сравнительно высокий статус в составе федерации. Их отношения с центром в ряде случаев строились на индиви­дуальных договорах о разграничении полномочий (15 февраля 1994 г. первый такой договор был подписан с Татарстаном). В некоторых случаях эти договора наделяли республики полномочиями, закрепленными за федеральным центром. Татарстан в соответствии с договором определялся как государство, объединенное с Россией, т.е. его особый статус был официально подтвержден российскими властями. Были со­хранены в прежнем виде республиканские конституции, принятые на волне сувере­низации. Федеральный центр не уделял должного внимания проблеме несоответст­вия республиканского законодательства федеральному. Республики в соответствии с договорами имели большие экономические полномочия (особый режим финансово-бюджетных отношений действовал в Татарстане, Башкирии, Якутии и Карелии, ко­торые с согласия центра зачисляли основную часть налоговых поступлений в свои бюджеты).

Пример Башкирии интересен тем, что для подтверждения суверенитета и консолидации избирателей вокруг этой идеи там провели два местных референду­ма. 25 апреля 1993 г. на референдум был вынесен вопрос республиканского рефе­рендума с формулировкой: "Согласны ли вы, что Республика Башкортостан должна иметь экономическую самостоятельность и договорные отношения с Рос­сийской Федерацией на основе Федерального договора и приложения к нему в ин­тересах народов Республики Башкортостан?". Участие избирателей в референдуме составило более 70%, три четверти от общего числа участников ответили на вопрос республиканского референдума "да". Одновременно с российскими парламентски­ми выборами в декабре 1995 г. в республике провели референдум по вопросу о рас­ширении экономической самостоятельности республики ("за" проголосовали 79% избирателей).

В то же время, начиная с 1997 г., прослеживаются первые попытки федераль­ного центра ограничить особые республиканские права. Например, вице-премьер Б. Немцов стал активно выступать против "сепаратных" договоров с Татарстаном, Башкирией, Якутией (также называлась Ингушетия), которые, по его мнению, на­рушали равноправие регионов. Объектом жесткой критики со стороны другого вице-премьера — А. Чубайса на том этапе стала Якутия.

Характерным событием того неустойчивого периода стал "паспортный конф­ликт" в таких республиках, как Татарстан и Башкирия. Отдельные республики от­стаивали свое право на особый формат российского паспорта с записями на своем государственном языке и указанием национальности (по аналогии с советскими паспортами, выдававшимися в союзных республиках). Конфликт привел к тому, что на протяжении ряда лет в Башкирии вообще не выдавались паспорта. В 2000 г. руководство башкирского парламента направило в Конституционный суд запрос о соответствии постановления правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. "Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образ­це бланка и описании паспорта гражданина Российской Федерации" российской Конституции. С 28 ноября 1997 г. Госсобрание Башкирии приостановило действие этого положения и заморозило выдачу паспортов нового образца, вместо которых гражданам выдавались временные документы. Представители Башкирии ссыла­лись на ст. 26 российской Конституции, согласно которой "каждый вправе опреде­лять и указывать свою национальную принадлежность". Только с 2001 г. вопрос об особой форме паспортов, выдаваемых в республиках, был согласован с федераль­ным центром, что стало маленькой победой республик.

Действия по снижению статусной асимметрии начались в 2000 г. после прихо­да к власти президента В. Путина. На этом этапе федеральный центр активно декларирует принцип равноправия субъектов федерации, способствуя снижению фак­тического статуса республик в территориально-политической системе и преодоле­нию последствий "парада суверенитетов".

Летом 2000 г. приняты принципиально важные решения Конституционного суда, который признал положения о государственном суверенитете республик про­тиворечащими федеральному законодательству. Неконституционными были при­знаны государственный суверенитет Республики Алтай и ее исключительные права на недра, землю и леса. Рассмотрение данного вопроса дало возможность предста­вителю президента в Конституционном суде М. Митюкову заявить, что суд "подво­дит итог расхлябанности федерации".

Далее, 7 июля 2000 г. Конституционный суд обнародовал определение, в ко­тором признаны не соответствующими российскому законодательству положения конституций Адыгеи, Башкирии, Ингушетии, Республики Коми, Северной Осетии и Татарстана. Прежде всего, речь идет о таких основах республиканского законода­тельства, как региональный суверенитет, верховенство местного законодательства, право приостанавливать правовые акты Российской Федерации. Конституцион­ный суд определил, что все эти положения утрачивают силу и не подлежат приме­нению, что лишает республики статуса национально-государственных образова­ний, обретенного ими в 1991 — 1992 гг.

После 2000 г. по инициативе и под контролем центра начался процесс при­ведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Жесткое следование федерального центра принципам верховенства российского законода­тельства сделало особый статус республик в значительной мере формальным и дек­ларативным. В ситуации укрепления институтов централизованного контроля ос­новная часть республик отказалась от использования формулировок государствен­ного суверенитета и полностью согласилась с принципом равноправия.

Некоторые республики открыто отказались от использования ссылок на свой государственный суверенитет и декларирования эксклюзивных прав на недра и при­родные ресурсы. Например, летом 2001 г. из конституции Кабардино-Балкарии было исключено определение республики как "суверенного демократического государ­ства в составе Российской Федерации" (Кабардино-Балкария стала определять­ся, как "демократическое правовое государство в составе Российской Федера­ции"). В 2002 г. Кабардино-Балкария сама отказалась от договора о разграничении полномочий с центром, который она подписала второй после Татарстана в 1994 г.

Республики — наиболее активные сторонники суверенизации — на этом эта­пе предпочли сохранить формулировки о своем суверенитете, использовав при этом норму ограниченного суверенитета. Эта норма предполагает, что республика обла­дает суверенитетом в рамках своих полномочий.

Норма ограниченного суверенитета введена в обновленную конституцию Татарстана 2002 г.: "Республика Татарстан — демократическое правовое государст­во, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федера­ции, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегиро­вании полномочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти Республики Татарстан» и являющееся субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполни­тельной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Рес­публики Татарстан".

Важен новейший пример конституции Чечни, принятой в 2003 г. Она опре­деляет: "Чеченская Республика (Нохчийн Республика) — демократическое социаль­ное правовое государство с республиканской формой правления. Суверенитет Че­ченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодатель­ной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чечен­ской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики". Примечательно, что формулировки ограниченного республиканско­го суверенитета в конституциях Татарстана и Чечни повторяются дословно.

В то же время Башкирия в процессе своей конституционной реформы отка­залась от понятия "суверенитет".

Практически единственной республикой, публично отстаивающей свое право на ограниченный суверенитет в рамках России, оказался Татарстан. Об этом можно судить из выступлений президента республики М. Шаймиева. Например, в своем послании республиканскому парламенту в 2001 г. М. Шаймиев обозначил ряд прин­ципиальных тезисов.

     Татарстан является суверенным государством, причем подчеркивается, что суверенитет для Татарстана — базовое понятие.

     Федеральные законы должны лишь определять общие принципы регио­нальной политики, не имея прямого действия. И даже в этом качестве они могут вступить в силу лишь после одобрения половиной субъектов федерации. Далее ре­гионы принимают собственные, более конкретные законы.

     Федеральный центр вторгается в компетенцию субъектов федерации.

     Конституция Татарстана принята раньше российской, а потому не может быть отменена.

В аналогичном выступлении М. Шаймиева в 2002 г. также были продекла­рированы основные позиции Татарстана.

    Республики настаивают на своей идентичности в качестве суверенных го­сударственных образований. По словам М. Шаймиева, "республика есть форма го­сударства, опирающаяся на волю народа, а государство, как известно, без суверени­тета не бывает".

    Договора о разграничении полномочий играют системообразующую роль и отмене не подлежат. В соответствии со своей обновленной конституцией 2002 г.. Республика Татарстан является полноправным субъектом федерации, объединенным с Россией на основе конституций Российской Федерации и Республики Татарстан, а также Договора о разграничении и взаимном делегировании полномочий.

    Необходима "мягкая" формула республиканского гражданства. Президент Татарстана заявил, "что в рамках единого федеративного государства существует единый институт гражданства". Однако он полагает, что для республик должна быть предусмотрена "дополнительная" форма гражданства, иначе будет ослабле­на "федеративная структура" российского государства.

Другой республикой, претендующей на особое место в федерации, стала Чечня. Реинкорпорация Чечни — еще один важный пример статусных изменений в составе федерации. Долгое время Чечня целиком или на значительной части своей террито­рии оставалась вне фактической юрисдикции России. Отношения Москвы и Гроз­ного также не были юридически оформлены, и Чечня долгое время находилась в положении "мятежной республики", управляемой выборными президентами, леги­тимность которых не признавалась Москвой (Д. Дудаев, затем А. Масхадов)[8]. По­пытка создания на части территории республики пророссийского режима Д. Завгаева (он был избран президентом республики 17 декабря 1995 г.) закончилась неудачей.

Процесс возвращения Чечни в российское правовое пространство и ее пре­вращения в субъект федерации начался в марте 2003 г., когда на республиканском референдуме была принята конституция республики (вступила в силу с 1 апреля 2003 г.). Следующим шагом стало проведение в октябре 2003 г. всенародных вы­боров президента Чечни, которые выиграл А. Кадыров, ранее назначенный Моск­вой главой администрации республики[9].

Однако реинкорпорация Чечни практически невозможна без особого фор­мата отношений с центром. Новая конституция Чечни содержит ссылку на республиканский суверенитет. Власти республики активно выступали за подписание до­говора о разграничении полномочий с центром.

В отношении большинства республик период суверенизации полностью завер­шился к 2000—2002 гг. Статус республик как суверенных государств к тому времени и так уже стал декларативным, поскольку противоречил российскому законода­тельству (имеющему верховенство на всей территории страны, закрепленное кон­ституцией) и не имел поддержки международного сообщества. Республики сохра­нили лишь отдельные отличительные черты, предусмотренные российской кон­ституцией.

Однако как минимум две республики — Чечня и Татарстан продолжают претендовать на особый статус в составе России. По мнению многих экспертов, сделать их статус идентичным статусу даже других республик, не говоря уже о "рус­ских" регионах, в существующей этнополитической ситуации практически невоз­можно. По всей видимости, Чечня и Татарстан сохранят в обозримой перспективе статус регионов с ограниченным государственным суверенитетом. Кроме того, как уже говорилось, существует проблема Калининградской области.

В связи с достаточно жестким статусным выравниванием, актуальным в на­чале XXI в., стал вопрос о пределах и гарантиях национально-территориальной ав­тономии в России. В частности, произошло обострение языковой проблемы в связи с готовящимся в Татарстане переводом татарского языка на латиницу к 2011 г. В кон­це 2002 г. вступили в силу поправки в федеральное законодательство, в соответст­вии с которыми алфавиты государственного языка России и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Эти поправки были расце­нены в Татарстане как покушение на свои права в национально-культурной сфере. В ответ в конце 2003 г. республиканский Конституционный суд признал, что вос­становление латинской графики татарского языка относится к компетенции ре­гиона (на том основании, что российская конституция признает за республиками право на государственные языки, но не устанавливает алфавит).

8.      Статус автономных округов

Регионами с наиболее низким фактическим статусом в России являются автоном­ные округа, входящие в состав других субъектов федерации. Это во многом под­твердил Федеративный договор (его третий вариант был подписан всеми автоном­ными округами, включая Чукотский, и Еврейской АО).

Особым типом субъектов федерации в России являются сложносоставные субъекты федерации (еще их называют "матрешечными"). Это — края и области, в состав которых входят автономные округа. Всего до начала процессов укрупнения субъектов федерации насчитывалось семь сложносоставных субъектов федерации, поскольку в состав Тюменской области и Красноярского края входили по два авто­номных округа.

Парадоксальная с правовой точки зрения ситуация возникла после принятия Конституции 1993 г., которая уравняла в правах внутрирегиональные автономии со своими краями (областями). Однако из состава краев (областей) автономные округа не вышли. Поэтому использование принципа равноправия в этой ситуации отнюдь не решило проблему статусной асимметрии.

Российская Конституция оставила возможности для урегулирования ситуа­ции вокруг внутрирегиональных автономий. Статья 66 предполагает принятие ин­дивидуальных законов об автономных областях и автономных округах, которые могут уточнять их статус. Также она предусматривает возможность урегулирования отношений между краями (областями) и автономными округами с помощью феде­ральных законов и двусторонних договоров. Однако эти положения Конституции практически никогда не использовались.

Неудачей завершилась и попытка принятия федерального закона "Об осно­вах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами". Этот закон был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации в 1997 г., но затем отклонен президентом. В 2003 г. он снят с рассмотрения.

Ситуация после 1993 г. развивалась в сторону выравнивания статуса автоном­ных округов и других субъектов федерации. Статус равноправных субъектов федера­ции позволил автономным округам установить прямые отношения с центром, в том числе финансово-бюджетные. На территории автономных округов действовало толь­ко российское и собственное законодательство, а краевая (областная) юрисдикция отсутствовала. В то же время включение территории автономных округов в состав территории краев (областей) предполагало право на участие в формировании крае­вых (областных) органов власти. На практике одни автономные округа этим пра­вом пользовались, тогда как другие дистанцировались от краев (областей), подчер­кивая свою независимость.

Однако фактический статус автономных округов был следствием их инди­видуальных отношений в рамках сложносоставных субъектов федерации. Отноше­ния между краями (областями) и автономными округами на этапе 1993—2000 гг. определялись в основном экономическими и в меньшей степени этнополитическими факторами.

Экономические факторы оказали самое большое влияние на развитие этих отношений.

Во-первых, определились автономные округа, которые по экономическому потенциалу превосходят свои области. Это — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, которые относятся к числу экономически наиболее сильных регионов, так как на их территории добывается основная часть нефти и природного газа в Рос­сии. На территории собственно Тюменской области (т.е. на юге) проживает немно­гим более 40% всего населения Тюменской области, считая округа. Число жителей в Ханты-Мансийском АО превысило число жителей на Юге Тюменской области. По финансово-экономическим показателям Ханты-Мансийский АО находится на втором месте в России после Москвы.

В этой ситуации логическим следствием стало политическое обособление автономных округов от области. В ходе этого конфликта тюменская администра­ция мотивировала необходимость сохранения единства области тем, что в регионе сложился единый социально-экономический комплекс с единой системой жизне­обеспечения, в рамках которого юг обеспечивает север сельскохозяйственной про­дукцией и принимает на постоянное место жительства людей, отработавших на севере. В автономных округах утверждали, что Тюмень намерена объединить бюд­жеты трех субъектов федерации и "грабить" округа. Окружные администрации ак­тивно отстаивали тезис о "двух властях", заявляя, что если по конституции округ и область равноправны, на территории округа не может быть двух властей — окруж­ной и областной.

Обострение отношений произошло в 1996 г., когда автономные округа фак­тически отказались от участия в выборах губернатора Тюменской области, подчер­кивая свою независимость. В конфликтной ситуации федеральный центр был вы­нужден прибегнуть к согласительным процедурам, которые не увенчались успехом.

В частности, вышел президентский указ от 13 сентября 1996 г. "О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов", в котором разрешалось (но не назначалось!) од­новременное проведение выборов губернаторов всех трех территорий. Тюменская областная Дума 17 сентября 1996 г. назначила выборы губернатора Тюменской обла­сти на 27 октября, а Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам предложено провести в этот день выборы губернаторов автономных округов. Одна­ко, несмотря на вмешательство центра в лице премьер-министра В. Черномырдина, обеспечить проведение выборов в один день не удалось. В Ямало-Ненецком АО вы­боры губернатора прошли 13 октября 1996 г., в Ханты-Мансийском АО — 27 ок­тября. Выборы губернатора Тюменской области состоялись только в декабре. Ямало-Ненецкий АО в них не участвовал. Ханты-Мансийский округ допустил их прове­дение на своей территории, но фактически выборы были сорваны. Явка избирателей в округе составила всего 15,8%. На этом основании выборы губернатора Тюмен­ской области на территории округа местная избирательная комиссия признала несостоявшимися (существует порог явки — 25%), и второй тур выборов в округе по тем же причинам не проводился вовсе.

Именно автономные округа Тюменской области играли главную роль в от­стаивании интересов всех автономных округов и, главное, права на самостоятель­ность и независимость от краев и областей. Решить проблему на федеральном уровне на том этапе не удалось, тем более, что центр не мог не считаться с позицией клю­чевых с экономической точки зрения субъектов федерации. Так, в августе 1996 г. Конституционным судом при рассмотрении проблем взаимоотношения окружных и областных властей было рекомендовано разрешать все трения путем консульта­ций между представительными органами власти и администрациями обоих уров­ней. Однозначного решения о принципах разграничения полномочий между вла­стями принято не было, что дало новый толчок развитию конфликта. Разбиратель­ство в Конституционном суде оказалось долгим и фактически безрезультатным. Решение Конституционного суда, принятое в июле 1997 г. и подтвердившее вхож­дение автономных округов в состав Тюменской области, было воспринято в окру­гах с большим недовольством, но на самом деле лишь подтвердило статус-кво.

В автономных округах Тюменской области и особенно в самом северном и обособленном Ямало-Ненецком АО были сильны настроения в пользу выхода из состава Тюменской области. Эта идея, в частности, обсуждалась в 1997 г. и возникала всякий раз при обострении конфликта.

С конца 1997 г. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО начали выраба­тывать другую формулу отношений с Тюменью. В ситуации демографического пе­ревеса они могли претендовать на власть в Тюмени. Поэтому в декабре 1997 г. ок­руга приняли участие в выборах Тюменской областной думы и фактически взяли ее под свой контроль. Позднее, в начале 2001 г. выходец из Ханты-Мансийского АО С. Собянин был избран губернатором Тюменской области и на первых порах вы­ступал за сохранение выгодного округам статус-кво.

Во-вторых, выделились экономически перспективные округа, которые также обычно дистанцировались от краев и областей, рассчитывая на самостоятельное использование своих ресурсов. Особенно характерна ситуация в Ненецком АО с его богатыми запасами нефти. Власти Ненецкого АО также дистанцировались от обла­стных властей, сведя отношения к минимуму. Самостоятельность демонстрирова­ли Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО и Корякский АО, где местные элиты са­ми стремились контролировать природные ресурсы. В том же положении оказался и Эвенкийский АО, являющийся перспективной нефтегазоносной провинцией.

Наиболее слабыми и мало перспективными с экономической точки зрения оказались три округа — Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский. Интересно, что именно эти и только эти округа отличаются заметной долей или преобладанием титульного населения. Поэтому в их случае стимулом обособления становился этнический фактор. В то же время, не располагая значительными экономическими ресурсами, эти округа избегали конфронтации со свои­ми областями и даже, напротив, стремились к сотрудничеству. Пример наиболее налаженных и конструктивных отношений показали Пермская область и Коми-Пер­мяцкий АО (которые и пришли в итоге к объединению).

Изменение ситуации началось после 2000—2003 гг., когда наличие в составе России сложносоставных субъектов федерации стало восприниматься федеральными властями как политическая проблема. Идеи укрупнения субъектов федерации в первую очередь затрагивали интересы автономных округов, поскольку их объеди­нение с краями (областями) позволяло решить сразу две проблемы — дробной сетки АТД и наличия правовой коллизии со сложносоставными субъектами. Первое ук­рупнение субъектов как раз и было связано с объединением области и автономного округа.

В 2003 г. приняты принципиально важные для автономных округов поправки в федеральное законодательство. Эти поправки предусматривают передачу с 1 ян­варя 2005 г. части полномочий, которыми до сих пор пользовались автономные округа, краевым (областным) властям. Юрисдикция краев (областей) начинает час­тично, но реально распространяться на территорию автономных округов (иное рас­пределение полномочий возможно только в случае индивидуальных договоренно­стей краев (областей) с автономными округами, т.е. при согласии края (области)). Это фактически снижает статус автономных округов, который опять начинает при­ближаться к статусу внутрирегиональной автономии. По многим оценкам, это мо­жет привести к добровольной самоликвидации автономных округов через объеди­нение с краями (областями). Тем самым решения федерального центра отчасти усиливают асимметрию.

В процессе подготовки и принятия этих поправок Ханты-Мансийский и Яма­ло-Ненецкий автономные округа выступали в роли главных противников нового за­конодательства[10]. Их лоббистские усилия имели лишь частичный результат (на уров­не корректировки отдельных положений закона) и не смогли изменить ситуацию в целом. В 2004 г. предпринималась попытка представителей Ненецкого АО (естествен­ного союзника "тюменских" автономных округов) подать запрос в Конституционный суд (по мнению представителей автономных округов, нарушается принцип равно­правия субъектов федерации). Однако Конституционный суд этот запрос не принял.

Очевидно, что причины конфликтной ситуации заложены в Конституции 1993 г., допустившей двусмысленное толкование статуса автономных округов. Рас­пространение юрисдикции краев и областей на территорию автономных округов в связи с перераспределением полномочий с 1 января 2005 г. также не является окон­чательным решением проблемы. Автономные округа столкнулись с дилеммой — бороться за непосредственное вхождение в состав федерации или пойти на само­ликвидацию.

Решения федерального центра фактически стимулируют последний вариант'4'. Именно федеральный центр активно склонял к объединению власти Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, затем — Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО. Представители федерального центра заявляли о целесообразности объединения Архангельской области и Ненецкого АО (например, полпред в Северо-Западном федеральном округе И. Клебанов). Поддержку получили действия властей Красноярского края по объединению с Таймырским и Эвенкийским АО. В 2004 г. изменилась и принципиальная позиция властей Тюменской области и Ямало-Не­нецкого АО. Сенсацией стала заявленная готовность губернатора Ямало-Ненецкого АО Ю. Неелова к объединению. Сторонами были подписаны документы, деклари­рующие начало объединительного процесса. Однако вскоре этот процесс прекратил­ся, не получив поддержки в Ханты-Мансийском АО.

В то же время "добровольно-принудительная" ликвидация автономных ок­ругов является серьезным вызовом для российской политико-административной структуры. Дело в том, что автономные округа создавались как институт националь­но-территориальной автономии. Поэтому их ликвидация встречает негативную реакцию национальных элит и может привести к росту национализма в тех округах, где этническая идентичность является значимым политическим фактором. Встает вопрос о гарантиях национальной автономии.

Наибольший интерес в этой связи вызвала ситуация в Усть-Ордынском Бу­рятском округе, возникшая в декабре 2002 г. Здесь местная элита (в лице бурятских представителей) представила свои принципиальные позиции, выраженные в специ­альном обращении окружной Думы и выступлениях ее спикера А. Хориноева. Элита округа требует гарантий сохранения национальной культурной автономии в случае объединения субъектов федерации. А. Хориноев выступил за принятие специаль­ного федерального закона об автономных образованиях. В таком законе могут быть обозначены и условия ликвидации автономного образования, позволяющие сохра­нить гарантии национально-культурной автономии.

Создается любопытный прецедент, когда местная этническая элита выступает за юридическое оформление института национально-территориальной автономии, что имеет принципиальное значение не только для автономных округов, но и для рес­публик. Кстати, в Татарстане примерно в то же время стала циркулировать идея: за­конодательно оформить на федеральном уровне институт особого статуса регионов.

Процессы, происходящие вокруг автономных округов, создают целый ряд политико-правовых проблем.

    Проблема равноправия и асимметрии в Российской Федерации. Эта проблема практически не решается без нового определения статуса автономных округов, по­скольку нынешняя конституция допускает его противоречивое толкование. Либо она может быть решена путем объединения автономных округов с соответствую­щими краями и областями. Хотя возможны ситуации сохранения автономных ок­ругов с их нынешним статусом там, где элиты округов не конфликтуют с элитами краев (областей), но в то же время не поддерживают процесс объединения по при­чинам экономического или этнополитического характера.

    Воссоздание института внутрирегиональной автономии. Первый прецедент с Коми-Пермяцким АО показал: в виде компенсации в процессе объединения ок­руг сохраняется в качестве административно-территориальной единицы с особым статусом. По сути, это и есть институт внутрирегиональной автономии, напоминаю­щий тот, который имели автономные области и округа в СССР. В случае Коми-Пермяцкого АО для обозначения его нового статуса в официальных документах начинает использоваться понятие "округ", но уже без определения "автономный". Его статус предполагается определить уставом Пермского края, но в дальнейшем мо­жет потребоваться оформление таких ситуаций федеральным законодательством.

Анализ ситуации со статусной асимметрией российских регионов позволяет понять парадоксы сложившейся ситуации.

• Равноправие субъектов федерации сочетается с фактической асимметрией, связанной с особым статусом республик и автономных округов (причем те или иные республики и округа тоже находятся в разном положении).

• Действия, направленные на снижение асимметрии, могут иметь противо­положный эффект. Например, заключение в массовом порядке договоров о разгра­ничении полномочий между центром и субъектами федерации снижало значимость первых договоров, заключенных с Татарстаном и другими республиками. Однако договора были заключены примерно с половиной субъектов федерации. Притом са­ми договора давали различный объем полномочий разным регионам. Что касается автономных округов, то передача их полномочий краям (областям) привела к фак­тическому новому снижению их статуса (в то время как центр при В. Путине начал проводить политику, направленную на ликвидацию статусной асимметрии).

В начале XXI в. отмечаются тенденции в пользу снижения статуса субъектов федерации. Статус республик снижается до уровня обычных субъектов федерации, хотя Чечня и Татарстан по-прежнему претендуют на особый статус "государств в го­сударстве", территорий с ограниченным суверенитетом. Статус автономных окру­гов фактически снижается до уровня внутрирегиональных автономий. Возникают разговоры о лишении Москвы статуса субъекта федерации и ее превращения в сто­личный округ, находящийся под централизованным управлением (но, вероятно, с выборами мэра как главы местного самоуправления).

Перспектива статусных изменений может быть связана с формированием надгосударственного союза на основе бывших советских республик. В 1922 г., как мы помним, формирование Союза ССР означало создание новой федерации и пре­вращение РСФСР в федерацию второго уровня со статусом одной из союзных рес­публик. В случае дальнейшей интеграции России и Белоруссии возможно возник­новение аналогичной ситуации. В этой связи важно обратить внимание на конфликт 1997 г., когда главы ряда республик (Татарстан, Башкирия, Ингушетия) заявили, что в случае создания нового государства на базе Союза России и Белоруссии, рос­сийские республики поднимут вопрос о повышении своего статуса (т.е. речь шла о новом варианте союзной республики). Либо, по их мнению, Белоруссия должна стать субъектом Российской Федерации. Резкую негативную реакцию президента Башкирии М. Рахимова в 1999 г. вызвало обсуждение вопроса о включении Юго­славии в состав Союза России и Белоруссии.

Процессы постсоветской интеграции в нынешних условиях теоретически мо­гут привести к формированию новой федерации (или конфедерации) договорного типа. Однако при такой постановке вопроса следует ожидать того, что наиболее ак­тивные национальные республики в России поднимут вопрос о своем непосред­ственном членстве в таком союзе. Тем самым будет воспроизведена ситуация 1991 г., когда ряд российских республик рассчитывал на повышение своего статуса до уров­ня союзных в рамках обновленного Союза.

 

[1] Здесь и далее приводятся общеупотребительные названия республик. Их официальные названия в соответствии с Конституцией России: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания. Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чувашия.

[2] До принятия официального названия Республика Алтай некоторое время именовалась Республика Горный Алтай.

[3] Официальное название с 2004 г. — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Таким способом власти округа решили закрепить югорскую идентичность (понятия Югра, Югория использовались в Средние века), наряду с возникшим в советские времена "на­циональным" названием региона по двум титульным народам.

[4] В высший орган власти Дагестана, существовавший по его прежней конституции, — Госсовет входили по одному представителю от этих народов, а также от русских, азербайд­жанцев и чеченцев. В 2006 г. Госсовет в соответствии с новой конституцией Дагестана пре­кратил свое существование.

[5] Эти пространственные мегаструктуры воспроизводились только во время после­революционного укрупнения регионов, когда существовали Северная и Уральская области, Сибирский и Дальневосточный края и др.

[6] Следует сделать оговорку для дореволюционной Приморской области. Ее центром был Хабаровск, затем — Владивосток. При этом Хабаровск служил столицей Приамурского генерал-губернаторства. Оба города можно признать "историческими" региональными цент­рами.

[7] Город Череповец превосходит по числу жителей Вологду, а Новокузнецк — Кеме­рово. На этом основании Вологду — старинный город и бывший губернский центр можно отнести к разряду исторических региональных центров. Кроме того, есть совершенно осо­бый случай Ингушетии, где после создания республики была построена новая столица — Магас, относящаяся к столичным центрам американского типа (небольшая численность жителей и сугубо административные функции).

[8] Территория Чечни, находившаяся под контролем сепаратистов, именовалась ими Чеченская Республика Ичкерия (это название используется сепаратистами с января 1994 г.). Это — пример "непризнанного государства" с неустойчивыми фактическими границами, существовавшего некоторое время на территории России.

[9] До этого момента власть в Чечне временно функционировала в соответствии с президентским указом от 19 января 2001 г. № 52 "О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики". В мае 2004 г. А. Кадыров погиб в результате теракта.

[10] Руководители Ямало-Ненецкого АО заявляли о готовности к выходу из состава Тюменской области на рубеже 2002—2003 гг. В частности, были намерения провести рефе­рендум. Ханты-Мансийский АО тем временем подчеркнул региональную идентичность, добавив к своему официальному названию слово "Югра" (это решение было утверждено центром и внесено в текст конституции).

К оглавлению курса

На первую страницу