Тема 13. Регионы в европейском интеграционном процессе

1.      Политическая регионализация в современном мире

Тенденции регионализации наиболее отчетливо проявились во вто­рой половине XX в. Возникновение данного процесса развития связы­вается многими учеными с наступлением третьей волны социальных изменений, затрагивающих все сферы жизнедеятельности общества: политическую, экономическую, духовную и т. п.

Американский исследователь Э. Тоффлер отмечает, что мы стоим на пороге нового общества независимо от того, как его называют — информационное или постиндустриальное; в любом случае нет доста­точно точного определения, чтобы выразить всю полноту современ­ной трансформации общества. Для нас важно другое: третья волна сама по себе является единственным и обладающим наибольшей взрывча­той силой фактом времени. Новая цивилизация зарождается в наших жизнях, она несет с собой новые семейные отношения; иные способы работать, любить, жить; новую экономику; новые политические конф­ликты, и сверх всего этого — измененное сознание. Человечество ждут резкие перемены. Оно стоит перед глубочайшим социальным перево­ротом и творческой реорганизацией всего времени.

Базовой целью развития любой обществен­но-политической системы выступает постоянное усложнение ее струк­туры. Известный английский философ Г. Спенсер отмечал в данной связи, что эволюция любого объекта характеризуется переходом от однородного к разнородному.

Данный процесс развития «социального организма» имеет сходство с развитием биологических систем и основывается на следующих об­щих системных принципах.

1)                Общество, подобно биологическому организму, наращивает мас­су (численность населения, экономические ресурсы и т. п.).

2)                Рост массы приводит к усложнению структуры.

3)                Усложнение структуры сопровождается дифференциацией функ­ций, выполняемых отдельными частями.

4)                Дифференциация функций способствует постепенному усилению взаимозависимости и взаимодействия частей.

5)                Целое всегда более устойчиво, чем отдельные части, стабильность обеспечивается сохранением функций и структур.

Данные принципы характеризуют закономерность развития обще­ственно-политических систем, в контексте которого регионализация выступает одним из этапов усложнения структуры общества.

Вместе с тем мы можем выделить три типа регионального развития.

-                     Интеграционная регионализация.

-                     Дезинтеграционная регионализация.

-                     При этом с 90-х гг. XX в. все более усиливается еще одна тенденция развития современного мира — глобализация, представляющая собой, по нашему мнению, крайний случай регионализации, который можно обозначить как интегрирующая регионализация.

Анализ данных общемировых процессов позволяет нам сделать следую­щие выводы.

1)                Процессы интеграционной и дезинтеграционной регионализации взаимообусловлены и протекают синхронно, что позволяет рассмат­ривать их как единый политический процесс.

2)                Имеются в наличии два общих источника развития, присущих особым случаям регионализации и глобализации, выступающим в качестве разнонаправленных концепций регионального развития, а именно:

-                     следование общемировой тенденции — стремлению к построению гомогенного общества;

-                     признание невозможности для национального государства выпол­нять функцию единственного главного актора международных от­ношений в современных условиях.

3)                Данные критерии развития являются единственными совпадающи­ми пунктами в рамках тенденций мирового развития. При этом, не­смотря на аналогичность по форме, данные тенденции одновремен­но отличаются по своему содержанию.

Интеграционный тип регионализации характеризуется стремлени­ем создать территориальные единицы высшего уровня на базе нацио­нальных государств и/или самобытных регионов.

Исследователь Т. Эриксон отмечает, что сюда входят попытки со­здать связные, целостные страны (посредством национализма или се­паратизма), системы верований (посредством оживления разных ре­лигий), культур (посредством организации лингвистических или культурных движений) и попытки создать группы интересов с опре­деленной этничностью.

Наряду с этим можно говорить о попытках сформулировать прин­ципиально новую идеологию, основанную на собирании одновекторных элементов, т. е. общественно-политических систем, имеющих об­щие цели развития.

В качестве подобного рода конгломератов могут выступать обще­ства, отличающиеся базовыми характеристиками: историческим про­шлым, этническим составом, политической культурой и т. п.

При этом характер интеграции измеряется с помощью различных критериев, в частности можно выделить следующие.

1)                Характеристика способа принятия решений в различных сферах интеграционных процессов (Л. Линдберг).

2)                Расчет индекса «относительной приемлемости» для характерис­тики потоков обмена между входящими в данный комплекс стра­нами или регионами (К. Дойч).

Подход к рассмотрению и решению экономических, социальных, по­литических и других проблем под углом зрения дезинтеграционного типа регионализации требует при выборе стратегии развития делать акцент на первостепенности интересов и потребностей своего региона. Данная тенденция может способствовать сепаратистским настроениям в обще­стве, тенденциям к автономизации и суверенизации, но вместе с тем по­зволяет заявить о политических, экономических, социальных проблемах, с которыми сталкиваются региональные сообщества, и требовать выра­ботки политических программ и решений по их преодолению.

В данной ситуации может возникнуть опасность, заключающаяся в том, что обострение регионального самосознания обычно сочетается со стремлением этнической группы к созданию собственной государ­ственности, т. е. с процессом образования политической нации, на этом этапе этническое самосознание переходит в национально-государ­ственное.

Несмотря на то, что сецессионные конфликты, т. е. конфликты, при которых нация стремится к созданию собственной независимой госу­дарственности или воссоединению с соседним родственным государ­ством, считаются наиболее трудноразрешимыми, следует учитывать, что они проявляются главным образом при определенных условиях, обусловливающих состояние общественно-политических отношений.

Осознание этничности возникает, как правило, в кризисной ситуа­ции, в момент ломки привычных социальных, экономических, поли­тических структур и межличностных и межгрупповых отношений, в условиях неопределенности и невозможности предугадать дальнейшее развитие событий.

В свою очередь, в период социальной стабильности и устойчивости и нахождения общественно-политической системы в состоянии рав­новесия конфликты, возникающие на почве культурных, историчес­ких или этнических различий, затухают, уступая место другим (внетерриториальным) социальным противоречиям и расколам.

Российский исследователь С.А. Кизима отмечает: «При стабиль­ном развитии социальной системы национализм существует в неяв­ной форме, не занимая ведущей роли в развитии системы, — он пред­ставляет собой элемент в протоактивном режиме, не выходящий в активную фазу функционирования до тех пор, пока стабильное функ­ционирование системы не нарушено».

По мнению ученого М. Хайслера, в настоящее время формируются предпосылки для того, чтобы в условиях стабильности этнос транс­формировался в иные социальные, психологические и экономические феномены и приобретал «радикально измененное значение» или же просто исчезал. В свою очередь, жизнь простого человека будет обус­ловлена в первую очередь неэтническими характеристиками социаль­ного бытия (уровнем образования, профессией, доходом), законами, политическими институтами и т. п.

Вместе с тем наилучшим способом разрешения актуальных межрегиональных противоречий выступает предоставле­ние местным органам власти возможности реализовывать общегосу­дарственные задачи самостоятельно и с учетом специфики территории.

Нижегородский исследователь А. Макарычев полагает, что региона­лизация представляет собой процесс последовательных изменений в территориальном делении общества и их законодательного фиксирова­ния. При этом такое деление должно принимать форму деконцентрации (т. е. распределения властных полномочий внутри единого полити­ческого организма) и децентрализации (т. е. разгрузки государственного центра и создания новых субцентров управления в пределах террито­рии).

Реализация данных мероприятий позволит избежать острых соци­альных потрясений и создаст более стабильное и динамичное обще­ство, если ученые и политики станут разрабатывать программы регио­нального развития, синтезируя и систематизируя сильные стороны интеграционной и дезинтеграционной регионализации, что, по мне­нию американского ученого Дж. Розенау, соответствует объективной исторической реальности.

Американский исследователь называет этот процесс «фрагмеграция», т. е. одновременное действие сил интеграции и фрагментации (в нашем случае выступающей как синоним дезинтеграции).

При этом фрагментация (дезинтеграция) выражается в возникно­вении сепаратистских настроений в обществе, что приводит к усиле­нию значимости различных регионов или региональных объединений и ослаблению влияния на них со стороны центра. Интеграция, в свою очередь, обусловлена центростремительными процессами в современ­ном мире, когда все больше возрастает роль международных органи­заций, трансграничного сотрудничества и взаимодействия.

Сочетание двух принципов регионального развития позволяет най­ти компромисс между интеграционными и дезинтеграционными си­лами внутри сообщества, связанный с одновременным сочетанием двух тенденций: с одной стороны — со стремлением нации к консолидации и интеграции, а с другой — к обособлению и установлению равноправ­ных отношений с другими регионами.

В данном контексте употребление термина «сообщество» более пол­но отражает суть социально-политических преобразований, так как изначально предполагает элемент сотрудничества как на внутриреги­ональном, так и на межрегиональном уровне.

Следует также отметить то обстоятельство, что общим принципом развития данных сообществ выступает стремление к созданию условий для развития своей региональной культуры в собственных историчес­ки сформировавшихся границах, не нарушая при этом территориаль­ной идентичности соседних регионов. В данной модели применяется принцип федерализма — «единство в многообразии».

2.      Субъекты федерации в международном сотрудничестве

Одной из тенденций, определяющих характер современного периода мирового развития, является возрастание роли внутри­государственных административно-территориальных образова­ний (регионов) в системе международных отношений. Совре­менные государства в большей степени учитывают позицию ре­гионов при определении своего внешнеполитического и внешнеэкономического курса; с другой стороны — сами эти ре­шения оцениваются с точки зрения их последствий для регио­нального развития.

Эта тенденция характерна и для европейских государств, в ряде которых последние годы активно развиваются процессы ре­гионализации и федерализации. Регионы добиваются расшире­ния своих прав и предоставления больших полномочий в налого­вой и бюджетной сферах, а также расширения каналов выхода на международную арену и диверсификации форм участия в между­народной деятельности. Таким образом, можно констатировать, что стремление регионов к расширению собственной самостоя­тельности на международной арене является составной частью более общих процессов внутригосударственной регионализации и фе­дерализации, с другой стороны — сами эти процессы стимулируют дальнейшую активизацию международных связей регионов. Непо­средственное участие субнациональных акторов (регионов) в ме­ждународной деятельности представляет собой одну из отличи­тельных черт т.н. «нового регионализма», сложившегося в меж­дународных отношениях к концу XX века.

Государства являются основными субъектами международно­го права, опосредующими и контролирующими других субна­циональных участников международных отношений — регионы, хозяйствующие субъекты, организации, индивиды. Субнацио­нальные участники обладают, следовательно, производной меж­дународной правосубъектностью. Данное положение относится, прежде всего, к регионам — субъектам федеративных государств, поскольку они обладают закрепленным в национальной консти­туции статусом и большим объемом полномочий по сравнению с административно-территориальными единицами (регионами) унитарных государств.

В связи с этим возникает целый блок во­просов о правомочности действий регионов — субъектов федера­ции на международной арене, о правомерных способах регулиро­вания этой деятельности. До сих пор международно-правовые положения, регламентирующие международную деятельность субъектов федерации, отсутствуют; неоднократные попытки, предпринимавшиеся в этом направлении, не принесли ощути­мых результатов. Таким образом, решающая роль при определе­нии характера и степени вовлеченности субъекта той или иной федерации в международные дела принадлежит внутреннему за­конодательству государства. Степень и характер участия субъек­тов федерации в международном сотрудничестве представляют собой важную отличительную особенность той или иной нацио­нальной модели федерализма, с другой стороны — характер федера­тивных отношений в государстве определяет степень вовлеченно­сти его субъектов в международные дела.

Как показывает В.Е.Шило, в зависимости от «степени свобо­ды», которую государственное законодательство предоставляет субъектам федераций в области международной деятельности, со­временные федерации можно разделить на три группы:

1)               федерации, где в соответствии с конституцией внешние сношения относятся к исключительной компетенции федерально­го центра (Австрия, Аргентина, Бразилия);

2)               федерации, где субъекты располагают некоторыми правами в области международной деятельности при предварительном одобрении и контроле со стороны национальной администрации (США);

3)               федерации, где конституции признают за субъектами опре­деленные полномочия в области международных отношений (ФРГ, Швейцария).

Рассмотрим опыт некоторых зарубежных федераций и — под­робнее — ситуацию в Российской Федерации. Прежде всего, от­метим различия в правовой базе сотрудничества.

В ФРГ возмож­ность международной деятельности для субъектов федерации (федеральных земель) прямо закреплена в Конституции. Ст. 32 Основного закона определяет, что:

1) ведение сношений с ино­странными государствами принадлежит федерации;

2) перед за­ключением международного договора, затрагивающего положе­ние какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно за­слушана;

3) в сфере своей законодательной компетенции земли могут с согласия федерального правительства заключать догово­ры с иностранными государствами.

Таким образом, международ­ная деятельность земель имеет дополнительный характер по отно­шению к деятельности федерации. Предусмотрена процедура обеспечения интереса земли при заключении федерацией между­народного договора.

Конституция Бельгии предусматривает право регионов и сооб­ществ в пределах их компетенций самостоятельно заключать меж­дународные договоры с иностранными государствами и междуна­родными организациями. Федеральное правительство сохраняет за собой право высказать возражение по проекту договора, для та­ких случаев предусмотрена согласительная процедура с участием всех заинтересованных сторон.

В Швейцарии, согласно Конституции, субъекты федерации (кантоны) могут заключать соглашения с иностранными парт­нерами, если эти документы не противоречат праву конфедера­ции и других кантонов. Как правило, соглашения касаются во­просов экономического сотрудничества. Кантоны обязаны зара­нее информировать федеральные власти о своих намерениях по заключению соглашения, а соответствующее федеральное ми­нистерство дает заключение о соответствии соглашения право­вым нормам.

В США Конституция предоставляет штатам право вступать в соглашения или заключать договоры с другим штатом, иностран­ным государством или его территориальным образованием, одна­ко обязательным условием является согласие Конгресса в форме Акта, принимаемого в обеих его палатах.

Уникальная ситуация сложилась в Канаде, где отношения меж­ду федеральным правительством и правительствами субъектов фе­дерации (провинций) регулируются в соответствии с разделением полномочий по ст. 91 и 92 Акта о Конституции 1867 г., причем во­просы внешней политики среди этих полномочий отсутствуют. Дело в том, что в пору принятия Акта внешняя политика остава­лась прерогативой метрополии, и «отцы конфедерации» не рас­сматривали этот вопрос как вопрос первостепенной важности. С получением Канадой в 1931 г. полного суверенитета во внешнепо­литической области возникла неопределенность, до сих пор воз­никают многочисленные споры между федерацией и провинция­ми по вопросам вовлеченности последних в международную деятельность.

Международная деятельность субъектов федераций привела к формированию специальных структур, осуществляющих и коор­динирующих международные связи. В Канаде в составе провин­циальных исполнительных органов работают министерства или отделы по международным отношениям. Пер­вая такая специализированная структура — министерство межправительственных дел — появилась в Квебеке в 1967 г. В Бельгии в состав фламандского правительства входит Админист­рация по внешней политике, в Валлонии работает Управление международных отношений, в Брюсселе международные связи региона курируются на уровне специально назначенного минист­ра. В Швейцарии практическую деятельность по организации внешних связей кантонов (преимущественно внешнеэкономиче­ских) осуществляют ведомства экономического развития при ми­нистерствах экономики кантонов.

География международных связей субъектов федераций опреде­ляется географическим положением государства, особенностями его исторического развития, характером экономики и другими факторами. Так, именно Великобритания как метрополия была той страной, с которой канадские провинции начали свою между­народную деятельность. Географическая близость, однотипность формы государственного устройства и языковая общность опреде­лили тесные контакты канадских провинций со штатами США. Естественны особые отношения, связывающие провинцию Кве­бек с Францией. Для субъектов федерации Германии, Швейца­рии, Бельгии приоритетными являются контакты с другими евро­пейскими государствами.

Среди форм международного сотрудничества субъектов фе­дерации основными являются деятельность их зарубежных пред­ставительств и подписание соглашений (договоров) с зарубежны­ми партнерами. Наиболее развитую сеть представительств за границей имеют провинции Канады, прежде всего Онтарио и Квебек, причем начиная с 60—70-х гг. XX в. география их по­стоянно расширялась. Представительства провинций могут иметь разный статус, наиболее важную роль играют генераль­ные представительства. Деятельность канадских субъектов фе­дерации в этой области во многом была примером для субъек­тов других федераций.

Традиция провинциальных представительств восходит к XIX столетию. Так, провинция Онтарио открыла в Лондоне Дом Он­тарио уже в 1870 г., за этим последовало открытие там же гене­ральных представительств провинций Новая Шотландия и Нью-Брансуик. Одна из основных задач этих структур на пер­вом этапе заключалась в привлечении иммигрантов в соответст­вующие регионы Канады, впоследствии — в содействии разви­тию торговли. Квебек в 1882 г. назначил одного из сенаторов канадского парламента своим генеральным представителем в Париже, так что тот представлял во Франции одновременно и Канаду, и Квебек.

Федеральные земли ФРГ открывают свои информационные или координационные бюро в зарубежных государствах. Широ­кую сеть зарубежных представительств имеют бельгийские регио­ныФландрия, Валлония, Брюссель.

Субъекты федераций подписывают соглашения с зарубежными государствами или их административно-территориальными еди­ницами. Земли ФРГ заключают договоры (соглашения), как пра­вило, с соседними государствами по вопросам местного значения: приграничному сотрудничеству, охране окружающей среды и пр. Заключают международные договоры и штаты США. Помимо этого, в США сложилась практика заслушивания мнения близле­жащих штатов при заключении США договоров с Канадой и Мек­сикой; представители штатов привлекаются к работе над догово­рами в качестве консультантов.

Канадские провинции начали практиковать эту форму меж­дународной деятельности в послевоенный период, вступая в официальные и неофициальные соглашения со штатами США (предметом соглашений были, как правило, вопросы местного, приграничного значения) и некоторыми зарубеж­ными государствами. При этом провинции не всегда обраща­лись к федеральному правительству за предварительным одобрением, что создавало угрозу проведению единой внеш­ней политики страны.

Провинция Квебек последовательно оспаривает приоритет федерального центра в международных связях Канады. Заключе­ние Квебеком в 60-е г. нескольких соглашений с Францией в об­ласти образования и культуры вынудило Оттаву разработать спе­циальный механизм, регулирующий вступление провинций в до­говорные отношения с зарубежными государствами. Механизм действует следующим образом: правительство Канады заключает договор с зарубежным государством, в соответствии с которым последнее может вступать в соглашение с любой канадской про­винцией; соглашение со ссылкой на договор автоматически по­лучает статус международно-правового документа. Тем не менее, проблема участия провинций в международной деятельности ос­тается одной из наиболее сложных в федерально-провинциаль­ных отношениях.

На федеральном уровне субъекты федерации коллективно вы­ражают свою позицию по внешнеполитическим вопросам через верхние палаты национальных парламентов. Так, ст. 23 Основно­го закона ФРГ закрепляет возможность влияния земель на внеш­нюю политику федерации, большую роль в этом играет бундес­рат, состоящий из членов правительств земель (правда, в Законе речь идет только о европейских делах). В США на федеральном уровне интересы штатов представляет сенат: по Конституции президент подписывает международные договоры при условии одобрения их квалифицированным большинством в Сенате. В Канаде проводятся специальные федерально-провинциальные консультации по эти вопросам.

Международная деятельность субъектов Российской Федера­ции тема относительно новая, представляющая собой отдельное направление в отечественной регионалистике, активно развиваю­щееся в последние годы.

Бурный рост активности российских регионов на внешних направлениях, их озабоченность международными проблемами, их прямая вовлеченность во внешний мир в силу процессов глобализации правомерны. Для многих регионов внешнеэконо­мическая деятельность уже стала важным, а в ряде случаев — доминирующим фактором социально-экономического развития, так что значение данной проблематики очевидно. Необходимо, однако, четко обозначить правовые рамки международной и внешнеэкономической деятельности российских регионов. Ме­ждународная и внешнеэкономическая деятельность регионов, от­вечая их интересам, не должна вступать в противоречие с инте­ресами федерации в целом.

3.      Регионы в европейском интеграционном процессе. «Европа регионов»

В Европейском Союзе темы регионализма остаются в центре политических и научных дебатов. Еще в 1988 г. Европарламент, отдавая дань важности этой темы, принял «Хартию регионализма», в которой дано определение ре­гиона. В документах ЕС отмечалось, что «регион — это оператив­ный орган и институциональная ткань Сообщества»[1].

В Западной Европе развитие регионализма естественным об­разом привело к разработке концепции «Европы регионов», от­ражающей возросшее значение субнациональных территориаль­ных общностей в ЕС и имеющей целью определить место ре­гионов в Евросоюзе. Несмотря на то, что лозунг «Европы регионов» стремительно завоевал популярность, четкого пред­ставления о содержании этой концепции не сложилось до сих пор.

Наибольшее распространение получили три «видения» «Европы регионов».

1)                Радикальная интерпретация «Европы регионов» в смысле от­мирания национального государства и формирования единой Ев­ропы двух уровнейнаднационального и регионального. Сто­ронники этого подхода полагают, что национальное государст­во — это анахронизм, оно не выполняет более никаких полезных функций: с одной стороны, оно слишком далеко от конкретного человека и не может поэтому дойти до его нужд, с другой стороны, оно слишком мало для того, чтобы играть активную роль на меж­дународной арене.

Представляется, что подобный радикальный подход несколько наивен. Национальное государство в Европе нельзя «отменить». Оно видоизменяется под влиянием процессов глобализации и ре­гионализации, но ни в коем случае не отмирает. Сегодня ради­кальная точка зрения на «Европу регионов» уже не пользуется большой популярностью, как это было, например, в 1950—1960-е г., когда федеративную «Европу регионов» предполагалось построить на послевоенной созидательной волне.

2)                «Европа регионов» в смысле интенсификации межрегиональ­ного сотрудничества, «срастание» Европы (горизонтальная инте­грация). Здесь речь идет, прежде всего, о том, что государственные границы могут препятствовать полноценному развитию естест­венных регионов.

3)               «Европа регионов» как трехступенчатая или трехуровневая ЕвропаЕвросоюз — национальное государство — регионы (вертикальная интеграция). В этом понимании «Европа регио­нов» противостоит «Европе отечеств» де Голля и бюрократичес­кой «Европе инстанций», а европейские регионы признаются в качестве автономных политических акторов в интеграционных процессах.

Рассмотрим более подробно «Европу регионов» сквозь призму горизонтальной и вертикальной интеграции. Горизонтальную инте­грацию условно можно рассматривать как экономическое измере­ние «Европы регионов», а вертикальную интеграцию — как поли­тическое измерение проекта.

1)                Сотрудничество (в данном случае межрегиональное) обяза­тельно предшествует политической интеграции. Горизонтальная интеграция — межрегиональное (и одновременно кросснациональное) сотрудничество принимает в Западной Европе самые различные правовые формы, имеет разнообразные организаци­онные структуры и географические очертания. Скажем, можно различать двусторонние и многосторонние межрегиональные взаимодействия, сотрудничество между соседними регионами или регионами, расположенными вдали друг от друга, но имею­щими сходные проблемы, и пр. Важно то, что все эти взаимо­действия различного генезиса и характера имеют одну общую цель: преодоление государственных границ — барьеров для со­трудничества в социальной, экономической, технологической, культурных сферах.

Таким образом, мотивация межрегиональ­ного сотрудничества проистекает прежде всего из выявления общих проблем и/или интересов, а само сотрудничество дает возможность более полно использовать потенциал развития ка­ждого из регионов-участников. Понятно, что по большей части в межрегиональном сотрудничестве (МРС) участвуют соседние регионы, зачастую приграничные, само географическое положе­ние которых в той или иной мере обусловливает их периферий­ную роль в экономике страны. В последние годы, однако, акти­визируется политически мотивированное МРС отдаленных ре­гионов (например, «Четыре мотора для Европы»). В качестве основных составляющих МРС назовем реализацию экономиче­ского потенциала, оптимизацию инфраструктуры, экологию и сферу культуры.

Наиболее часто встречаются примеры МРС между соседними регионами. Начало этих форм кооперации было положено в 1970-е г., причем формальная институционализация пришла на смену мно­гочисленным неформальным институтам. Так, наиболее густая сеть контактов отмечена в Альпийском регионе, где действуют Ра­бочее сообщество альпийских стран («Альпийская Арка»), Рабо­чее сообщество Альпы-Адрия, Рабочее сообщество кантонов и ре­гионов Восточных Альп (КОТРАО), имеющего в качестве своего рода «подсистемы» Совет Женевского озера. Две задачи выдвига­ются сообществами в качестве основных: постоянный обмен ин­формацией и активизация самых разнообразных контактов между жителями регионов-участников.

Густую сеть трансграничных контактов можно обнаружить так­же на германо-голландской границе, где т.н. Еврорегио с 1965 г. объединяет 104 коммуны, города и округа с обеих сторон. Целью Еврорегио является «развитие регионального самосознания, пре­вращение нескольких периферий в центральный европейский ре­гион, диверсификация промышленной структуры, стабилизация рынка труда».

Несколько другую, пожалуй, более сложную основу имеет со­трудничество отдаленных регионов: задача заключается не в реше­нии конкретных «бытовых» проблем, но скорее в оформлении ин­тересов определенной группы регионов перед лицом националь­ных и европейских институтов. Здесь уместно упомянуть Рабочее сообщество европейских приграничных регионов (1971), Конфе­ренцию прибрежных периферийных регионов (1973), РЕТИ (Ре­гионы традиционной индустрии, 1984). В качестве особого случая многостороннего МРС упомянем «Четыре мотора для Европы», которые с 1988 г. объединяют экономически активные и «продви­нутые» в области инновационных технологий регионы Баден-Вюртемберг (Германия), Ломбардию (Италия), Каталонию (Испа­ния) и Рону-Альпы (Франция) в «рабочее сообщество внеинституционального характера». Задачей «Моторов» стало достижение синергического эффекта посредством интенсивного обмена опытом, реализации совместных проектов в области новых технологий, а также исследовательских проектов при оптимальном использова­нии имеющихся финансовых и трудовых ресурсов. Уже с первых лет своего существования активную поддержку МРС оказывал Со­вет Европы.

Европейский Союз обращается к проблеме МРС позже — во второй половине 1980-х г., когда в рамках инициатив ЕС разрабаты­вается первая программа ИНТЕРРЕГ, направленная на подготов­ку приграничных регионов к полноценному участию в европей­ском внутреннем рынке. Инициативы ИНТЕРРЕГ получили су­щественное развитие и в дальнейшем и считаются вполне успешными. Инициативы ИНТЕРРЕГ способствовали «сраста­нию» регионов: в 1991 г. были образованы «Еврорегион Норд», объединивший бельгийские Фландрию, Валлонию и Брюссель с французским регионом Нор-Па де Кале и английским графством Кент, и «Ирландская ассоциация приграничных регионов», объе­динившая 11 графств Ирландии и Северной Ирландии. Возни­кающие еврорегионы можно рассматривать как некие полигоны по проверке идей ЕС в области МРС.

В настоящее время работает уже четвертое поколение инициативы ИНТЕРРЕГ — ИНТЕРРЕГ IV (ИНТЕРРЕГ III была реализована в 2000-2006 гг. и располагающая бюджетом в 4875 млн. евро). Программа частично финансируется из Европейского фонда регионального развития (ЕФРР). ИНТЕРРЕГ IV реализуется в 2007-2013 гг. и представляет собой программу ЕС структурного финансирования для укрепления социальной и экономической сплоченности всей Европы путем поддержки проектов в трех измерениях: А – трансграничной, B - транснациональной, C - межрегиональной.

Несмотря на достигнутые результаты, развитие МРС прохо­дит не гладко, встречая массу трудностей. Так, в правовой об­ласти в качестве основных препятствий для развития МРС сле­дует указать на серьезнейшие различия в правовом статусе со­трудничающих регионов, а также неразработанность правовой базы МРС или даже «правовой вакуум». Как препятствия поли­тического характера следует рассматривать излишний политичес­кий контроль со стороны национальных инстанций, которые объективно тормозят развитие МРС. Психологическими барье­рами выступают языковые различия, а также наличие опреде­ленных негативных стереотипов. Наконец, не последнюю роль играют трудности социально-экономического характера: раз­личные уровни развития регионов, недостаточно активное во­влечение в МРС негосударственных экономических акторов, различия в налоговых системах.

Все эти трудности объяснимы и, очевидно, неустранимы в ближайшем будущем. Тем не менее, МРС играет важнейшую роль в горизонтальном «срастании» Европы. Если рассматривать интеграцию как некий общественный процесс обучения, то МРС, без сомнения, вносит вклад в создание для него рамочных условий.

2)                 В отличие от «горизонтальной Европы регионов» вертикаль­ная составляющая этой концепции включает два элемента: уси­лия регионов по трансформации национальных политических институтов, отвечающих за национальную политику в области ее европейского измерения, с целью усиления влияния регио­нов, а также непосредственное участие регионов (через фор­мальные и неформальные институты) в процессе принятия ре­шений в ЕС.

Модификацию национальных институтов региональными усилиями наиболее отчетливо можно наблюдать в Германии, Бельгии и Италии. Так, согласно ст. 32 Основного закона Герма­нии сфера международных отношений относится к исключитель­ной компетенции федерации, хотя земли имеют право с согласия федерального правительства заключать договоры с зарубежными государствами в сферах, подпадающих под их исключительную компетенцию. С другой стороны, при заключении международ­ных договоров, которые существенно затрагивают интересы зе­мель (особенно в сферах культуры и образования), федерация, согласно так называемому соглашению Линдау от 1957 г., испра­шивает согласия земель.

Таким образом, нельзя утверждать, что земли исключены из процесса принятия решений в сфере внешней политики, напро­тив, возникают все новые возможности для представительства интересов земель за рубежом. Так называемый «перфорирован­ный национально-государственный суверенитет» рождает «мно­гоголосье»: участие многих относительно автономных акторов во внешней политике, что делает последнюю более гибкой, про­зрачной. Процесс принятия внешнеполитических решений «раз­мывается», теряет универсальный характер, приобретая характер­ные черты и нюансы в зависимости от конкретной области при­нятия решений и вовлеченных акторов.

В 1993 г. в Германии был принят закон «О сотрудничестве федерации и земель по делам Европейского Союза», и в составе бундесрата был образован но­вый комитет по делам Евросоюза. Помимо этих формальных ин­ститутов, земли участвуют в принятии решений по делам ЕС и неформально — через свои бюро в Берлине. Требования земель породили конфликт между ними и федерацией. Требования зе­мель включали:

-                     согласие бундесрата при передаче суверенных полномочий наднациональным институтам;

-                     возможность для земель представлять ФРГ в органах ЕС в во­просах, относящихся к исключительной компетенции земель;

-                     конституционное право для земель учреждать независимые представительства, в частности (но не только) в ЕС;

-                     право земель участвовать в делах ЕС должно быть зафикси­ровано в Основном законе.

После длительных переговоров в совместной конституцион­ной комиссии было достигнуто согласие о внесении в Основной закон новой ст. 23, согласно которой федеральное правительст­во может передавать наверх суверенные права только при одоб­рении бундесрата. Теперь такая передача требует квалифициро­ванного большинства обеих палат парламента. Мнение бундес­рата отныне является решающим для определения позиции Германии по вопросам, касающимся исключительной компе­тенции земель.

В Италии с 1987 г. регионы участвуют в формировании на­циональной европейской политики через различного рода кон­сультации и совещания. Так, закон 183/87 («закон Фаббри») обя­зывает итальянское правительство информировать регионы о всех своих намерениях в области европейской политики. С 1988 г. работает «Постоянная конференция по связям между го­сударством и регионами», обсуждающая, в том числе, и участие регионов в европейских проектах. Закон 86/1989 («Ла Пергола») предписывает, что дважды в год конференция должна быть посвящена делам ЕС. В Бельгии закон от 8.08.1980 предписывает то, что власти регионов и коммун в обязательном порядке участвуют в обсуждении международных договоров, если последние затрагивают поле компетенции территориальных общ­ностей. Правда, конкретные возможности регионов до сих пор неясны. Уместно отметить и то, что во всех случаях успехи ре­гионов в сильной степени зависят от готовности центрального правительства к сотрудничеству.

Что касается непосредственного участия регионов в делах и формировании политики ЕС, то здесь необходимо отметить развитие неформальных институтов. Так, в последние годы резко активизируются прямые контакты между регионами и органами ЕС, позволяющие каждому конкретному региону «реа­лизовать себя» через:

а)        «проникновение» региональных политиков в органы ЕС, минуя национальный уровень. Такие политики, как Оттокар Хан, Вильгельм Хаферкамп, Франц Фрошмайер, занимали вы­сокие посты как в органах Союза, так и на уровне федеральных земель.

б)        открытие офисов или бюро регионов в Брюсселе. Начало этому процессу положили земли Германии в 1985 г., хотя самое первое представительство было открыто в 1984 г. городским сове­том Бирмингема. В настоящее время, помимо 16 немецких земель, офисы в Брюсселе имеют ре­гионы Бельгии, Испании, Франции, Австрии, а также датские и шведские города, города и графства Великобритании, Уэльс, Се­верная Ирландия, Шотландия.

Региональные офисы выполняют весьма разнообразные функ­ции:

-          оперативно снабжают свой регион информацией о происходя­щих в Брюсселе событиях;

-          представляют и лоббируют интересы сво­его региона;

-          служат посредниками при контактах между заинтересо­ванными лицами регионального и наднационального масштаба;

-          организуют программы для чиновников и бизнесменов, посещаю­щих Брюссель;

-          вносят весьма важный вклад в создание об­раза своего региона как открытого и динамично развивающегося территориального сообщества.

По характеру представительства офисы можно классифицировать следующим образом:

-         представительства отдельных местных властей, городов или графств (Бирмингем, Кент, Восточный Сассекс) или регионов (Шотландия, Уэльс);

-         консорциум местных властей (Восточный Мидлендс, Лон­дон);

-         структуры, объединяющие государственных и негосударст­венных акторов, например, Европейский центр Уэльса, куда входят не только местные власти, но и союзы предпринимателей, и т.д.

Офисы земель, как правило, крупнее и действуют как мини-посольства. Офисы Великобритании укомплектованы «специали­стами общего профиля», в то время как офисы Германии позволя­ют специализацию и, соответственно, большую глубину проник­новения в отдельные направления коммунитарной политики.

Функции офисов включают:

-     реактивную, когда офисы выступают в качестве канала ин­формации для своих учредителей («система раннего предупреж­дения»);

-     проактивную — канал информации для Комиссии ЕС, в чем последняя сама заинтересована;

-     офисы работают как центры политического образования для широкой публики («продажа ЕС для населения»).

Работа офисов земель встраивается в более общую долгосроч­ную европейскую стратегию земель, они имеют больше политиче­ских амбиций, в то время как офисы Великобритании такой зада­чи не имеют. Офисы крупных земель носят названия «представи­тельства».

Интересы регионов представляют и так называемые «зонтич­ные» образования. Так, в 1985 г. была образована «Ассамблея ев­ропейских регионов» (первона­чально этот орган носил название «Совет регионов Европы»), объ­единяющая почти 300 субнациональных территориальных сообществ. В эту структуру входят и представители российских ре­гионов Карелии, Москвы, Санкт-Петербурга. Традиции Ас­самблеи восходят почти к началу века: в 1913 г. был создан «Меж­дународный союз местных властей». Позже, в 1951 г., создан «Со­вет общин Европы». Внутри «Ассамблеи европейских регионов» регионы группируются по интересам, образуя, в частности, кон­ференцию прибрежных регионов, союз столичных регионов и пр.

С 1989 г. проводятся конференции «Европа регионов». Если «Ассамблея европейских регионов» (АЕР) представляет скорее про­блемные регионы разного типа, занимающие скромное полити­ческое пространство, то конференции представляют политичес­ки мощные регионы и их резолюции имеют весьма сильный ре­зонанс в Евросоюзе. В начале 1990-х г. наметилось коренное различие между АЕР и конференциями. Если АЕР нацелен в основном на поиск и использование возможностей регионов для подключения их к процессам принятия решений в ЕС, то конференции подчеркивают приоритет региональ­ной автономии в управлении своими делами против излишней централизации в ЕС.

Углубление интеграционных процессов и дальнейшее развитие институциональных структур ЕС означают для регионов новые шансы и новые вызовы: у регионов появляются дополнительные возможности воздействовать на процесс принятия решений в ЕС, однако, с другой стороны, и Союз проникает «на территорию» ре­гионов. Возникает некий подвижный баланс, а взаимопереплете­ние трех уровнейнаднационального, национального и регио­нальногостановится все более дифференцированным. Пред­ставленная схема иллюстрирует каналы влияния регионов в ЕС на примере земель Германии.

В октябре 1987 г. конференция премьер-министров герман­ских земель в Мюнхене — вскоре после вступления в силу Еди­ного европейского акта — выдвинула в качестве своей цели соз­дание «Европы с федеративными структурами». Была создана рабочая группа с целью определения места и роли земель и ев­ропейских регионов в Евросоюзе. Отчет группы 1990 г. носил название «Европа регионов — участие земель в межрегиональ­ном сотрудничестве, а также дальнейшее развитие прав и поли­тических возможностей регионов в Европе». На основе этого отчета регионы ЕС в начале 1990-х г. выдвинули следующие конкретные требования:

а)    введение принципа субсидиарности в договорную базу Евро­пейского Союза;

б)    создание нового коммунитарного института, представляю­щего интересы регионов в Союзе;

в)    возможность для регионов напрямую (минуя национальный уровень) обращаться в Европейский Суд;

г)    возможность для глав регионов напрямую представлять госу­дарство в Совете Министров.

Во-первых, вышеперечисленные требования были частично реализованы через Маастрихтский договор 1992 г. Принцип субси­диарности был введен в договорную базу Евросоюза. Он является составной частью социального католи­ческого учения и подразумевает, с одной стороны, защиту более мелких социальных групп, а с другой — помощь им со стороны более крупных в случае необходимости. Принцип субсидиарности, без сомнения, является одним из «ключей» для понимания сути маастрихтского процесса. Итак, со­гласно ст. 36 Договора о Европейском Союзе: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принци­пом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого дей­ствия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигну­ты Сообществом»[2].

Принцип субсидиарности (ПС) получил поддержку всех основ­ных политических игроков в ЕС (его неоднократно называли «волшебной формулой», которая позволит решить многие и мно­гие проблемы), однако именно здесь и коренится серьезнейшая проблема: небывалая поддержка обусловлена отсутствием единой интерпретации, что позволяет различным игрокам вкладывать в ПС свой собственный политический интерес.

Можно выделить два направления оценок принципа субсиди­арности со стороны экспертов.

Первое направление — дискуссии о бессилии ПС и его маргинальной роли в будущем, скепсис в отношении тех, кто рассчитывает на повышение роли регионов: «Кто видит в принципе субсидиарности эффективное средство про­тив «ползучего» расширения компетенций Европейского Союза и, следовательно, против «ползучего» сокращения компетенций госу­дарств-членов и их регионов, будет сильно разочарован». Другие эксперты, напротив, видят в ПС свидетельство поворота инте­грационного процесса в сторону федерализации ЕС, который неразрывно связан с частичным прорывом в сторону вы­равнивания роли регионов.

Во-вторых, был создан новый институтКомитет регионов, правда, как совещательный орган. Комитет регионов концептуально рассматривает себя как орган «корневой» демократии, орган, обеспечивающий обрат­ную связь — между институтами ЕС и гражданами, как «ру­пор» граждан Европы. Создание этого нового органа — ре­альный пример реализации принципа субсидиарности, вопло­щение регионального измерения европейской интеграции, «мост» между официальным Брюсселем и гражданами. В каче­стве предпосылок появления нового органа можно выделить следующие:

-         развитие самого ЕС, изменение характера «политической игры» после 1985 г., усиление наднациональных институтов;

-         развитие региональной политики в ЕС, расходы на которую стали второй статьей в бюджете ЕС после расходов на аграрную политику;

-         эволюция национальных политических систем: «генераль­ная тенденция к децентрализации» или «подъем мезоправительств»;

-         интенсификация межрегиональной мобилизации в зоне ЕС, создание региональных объединений европейского мас­штаба.

КР состоит из представителей региональных и местных сооб­ществ. Поэтому, хотя орган и носит название Комитет регионов, тем не менее, в его составе около половины представителей ор­ганов местного самоуправления (представители городов и мест­ных администраций). Это позволяет Комитету быть неким «сре­зом» субнациональных образований в странах ЕС. Однако дан­ная особенность обусловливает и центральную черту КР — его крайнюю гетерогенность, которая, в свою очередь, есть отпеча­ток сильнейшей разнородности территориальных структур внут­ри Союза.

КР является единственным среди институтов Союза, члены ко­торого базируются не в Брюсселе, но проживают в своих регионах, приезжая в Брюссель лишь на заседания Комитета. Основная за­дача Комитетаоптимизация европейского законодательства по­средством предоставления заключений на предложения Комис­сии, а также по другим важным вопросам, касающимся развития регионов и городов ЕС.

Договор Ниццы внес некоторые изменения в порядок форми­рования КР: теперь его члены назначаются квалифицированным большинством Совета Министров. Дискуссия о будущем КР яв­ляется частью общих дебатов относительно европейской инсти­туциональной архитектуры. Члены Комитета полагают, что в случае формирования второй, верхней палаты Европейского пар­ламента — «Сената» — она должна неизбежно «вырасти» из Ко­митета регионов.

В-третьих, возникла практика представления национального государства со стороны регионов федеративных государств. Со­гласно Маастрихтскому договору главы регионов могут представ­лять свои государства в Совете Министров (впервые эта процедура была применена Бельгией). Важно отметить, что региональные лидеры в этом случае представляют интересы всего государства, а не своего региона, и согласованная позиция должна быть достиг­нута «дома», до вынесения соответствующего вопроса на заседа­ние Совета Министров.

Тем не менее, ряд требований не был реализован или был реа­лизован не полностью. Так, регионы не получили право прямого обращения в Европейский Суд. Такое решение было связано с сильными различиями правового статуса регионов внутри стран ЕС и, главное, с неизбежностью возникновения многочисленных противоречий и коллизий между национальны­ми и коммунитарными институтами.

«Европа регионов» сегодня находится в процессе становления, сама, по сути, являясь скорее процессом, нежели результатом. Можно выделить три основных измерения, воз­никающих в этом процессе сложностей.

Во-первых, это разное положение регионов в составе национальных государств. Так, в зависимости от объема компетенций регионов, их автономии, участия во внутриполитических делах в составе Союза можно выделить:

-          федеративные государства (Германия, Австрия, Бельгия);

-          регионализованные государства (Италия, Испания);

-          децентрализованные государства (Франция, Нидерланды, Португалия, Швеция);

-          классические унитарные государства (Великобритания, Дания, Греция, Финляндия, Ирландия, Люксембург) и при­соединившиеся в 2004 г. государства Центральной и Восточной Европы.

Понятно, что подобная гетерогенность находит проявление буквально во всех сферах: регионы имеют различное влияние на процесс принятия внутриполитических решений, различен их правовой статус, финансовая самостоятельность и компетен­ции. Если взять, скажем, объем полномочий в области внешней политики, то здесь диспропорции между регионами особенно разительны. Так, в привилегированном положении оказываются германские земли и бельгийские регионы, которые, действуя в рамках своих компетенций, имеют право заключать междуна­родные договоры. В этом же направлении идет развитие в Авст­рии. В то же время во Франции, Италии и Испании националь­ное правительство играет по отношению к международной и внешнеэкономической деятельности своих регионов весьма рестриктивную роль, хотя процессы регионализации в этих стра­нах ведут к ослаблению роли государства, в том числе и в этой сфере. Таким образом, «Европа регионов» объединяет партне­ров, совершенно различных с точки зрения оценки их возмож­ностей и интересов.

Во-вторых, «Европа регионов» до сих пор не имеет четкой программы, в том числе и перечня конкретных задач, которые должны быть реализованы в определенные сроки. Как было по­казано, «Европа регионов» имеет не одно, а несколько из­мерений. Это естественно, но делает концепцию размытой и рыхлой. Наконец, противодействие реализации «Европы регио­нов» оказывается со стороны национальных институтов, которые все больше ощущают диффузию власти, а национальное государ­ство начинает конкурировать со своими (и «чужими») региона­ми. Рост регионального самосознания часто ведет, таким обра­зом, скорее к генерированию новых противоречий и конфлик­тов, нежели к их разрешению.

Важно и то, что проект «Европы регионов» и его воплощение не самодостаточны, но тесно связаны с ситуацией и расстанов­кой сил на других уровняхкоммунитарном (важно, как будут развиваться в дальнейшем процессы европейской интеграции) и национальном (как и с какой скоростью пойдут процессы регио­нализации внутри национальных государств). Для реализации «Европы регионов» интеграция ЕС — это не некий факультатив­ный выбор, но обязательное условие для политического региона­лизма. Именно поэтому необходимо четко разграничить компе­тенции: некоторые германские исследователи полагают, что про­никновение коммунитарных институтов на «поле» компетенций земель ведет к невозможности для последних действовать в каче­стве автономных политических центров принятия решений, а зе­мельные парламенты (ландтаги) являются первыми жертвами ев­ропейской интеграции.

Игнорирование интересов регионов в интеграционных процес­сах еще более усилит уже существующее отчуждение между граж­данами ЕС и коммунитарными институтами. Задачей «Европы ре­гионов» является не только сохранение региональных идентичностей и культурного разнообразия, но и защита интересов каждого европейца.

Реакции регионов на новые реалии вызывают у исследователей не только острый интерес, но иногда и острую критику. Действи­тельно, некритичная похвала европейскому региональному разно­образию была бы даже опасна. Известный социолог Ральф Дарендорф справедливо пишет об опасности «сорвавшегося с цепи» раз­нообразия, о том, что для Европы важны «умеренные и надежные институции»[3]. Этот же автор высказывается и еще более жестко: «Я крайне скептически настроен, когда заходит речь об этом ми­лом термине «Европа регионов»; у меня есть легкое подозрение, что те, кто используют это определение с растущим воодушевле­нием, в конце концов, окажутся с регионами, но без Европы. Они концентрируются на одном направлении, потому что затрудни­тельно смотреть сразу в обоих направлениях»[4]. Подобные предос­тережения, безусловно, полезнее немотивированного энтузиазма.

«Европу регионов» необходимо рассматривать с точки зрения ее практической полезности, не задаваясь высокими, но невыпол­нимыми в настоящее время задачами. Практически «Европа ре­гионов» неотделима от наднационального и национального уров­ней и представляет собой составную часть «многоуровневого» или «многослоевого» политического процесса в Европейском Союзе.

Практическое оформление концепции «Европы регионов» ве­дет к усложнению институциональной структуры Европейского Союза, увеличению числа действующих политических акторов при выраженной неравномерности этого процесса, что обусловле­но интеграцией государств с различными моделями взаимоотно­шений между центром и регионами. Возрастает гетерогенность ев­ропейского политического пространства. Характеристиками ре­гионального уровня в европейском политическом процессе остаются асимметрия в отношении национального и наднацио­нального уровней (по вертикали) и фрагментация, неоднород­ность (по горизонтали).

Литература

Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. Курс лекций. Вып. 1–5. М.: Изд-во РГСУ; КГУ; АИСО, 2003–2005.

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: МГИМО (У); РОССПЭН, 2006. С. С.226-231, 251-266.

Косов Ю.В., Фокина В.В. Политическая регионалистика. СПб., 2009. С.125-129.

Кулматов К.Н., Митрофанова А.В. Региональные аспекты международных отношений. М.: Восток-Запад, 2010. 536 с.

Леонова О.Г. Макрорегионалистика – новое направление развития учебной дисциплины // Вестн. Моск. ун-та. Серия XXVII Глобалистика и геополитика. 2011. №1-2. С.141-146.

Миронюк М.Г. Современный федерализм: сравнительный анализ. Учебное пособие. М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет), Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

Мозель Т.Н. Международная политическая регионалистика // Обозреватель –Observer. 2011. №3. С.119-126.

Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5.

 

[1] Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов? М., 1999. №5. С. 156.

[2]     Единый Европейский Акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994. С. 54.

[3]  Дарендорф P. После 1989: размышления о революции в Европе. М., 1998. С. 165-166.

[4] Dahrendorf R. Im Bergedorfer Gespraechskreis, 1993, Protokoll № 99. S. 71

К оглавлению курса

На первую страницу