Лекция 10. Государство как политический институт

10.1. Эволюция государства

Важнейшим институтом политической системы, от нормаль­ного функционирования которого в решающей степени зависит ее самосохранение и адаптация, является государство. Понятие «государство», производное от латинского status, появляется в период итальянского Ренессанса (XIV в.) и до XIX в. распространяется в Европе. Ранее для обозначения властного устройства использо­вались другие понятия: «polis», «res publica», «civitas regnum», «imperium», «reich» и др.

В те времена эти термины ука­зывали, прежде всего, на положение правителя или правителей, на присущее им величие, и потому само понятие редко употребля­лось без указания на того, к кому оно конкретно относилось.

Позже вследствие долгого процесса трансформации слово «государство» ста­ли использовать для обозначения земельных владений, т.е. тер­ритории, находящейся во владении правителя. Отсюда второе средневековое выражение, которое предшествовало возникновению современного понятия государства - status regm, которое означало положение или состояние страны.

С буржуазными революциями, когда на смену монархии при­ходит республика, положение дел радикально меняется - демократия объявляет место власти «пустым». Никто не имеет изначального права это место занимать. Никто не мо­жет обладать властью, не будучи на то уполномоченным. Классик французской политической науки Жорж Бюрдо пишет в этой связи: «Люди изобрели государство, чтобы не подчинять­ся другим людям»[1]. Согласно Бюрдо, государство возникает как абстрактный и постоянный носитель власти. По мере развития это­го процесса правители все больше и больше предстают в глазах управляемых агентами государства, власть которых носит прехо­дящий характер. Такая трансформация власти явилась в истории человечества огромным шагом вперед.

Таким образом, постепенно возникает представление о единой высшей суверенной власти, которая отличается от народа, перво­начально создавшего ее, но она также отдельна и от всех долж­ностных лиц, которые на тот или иной срок получают право на осуществление этой власти. Но кто наделяет таким правом и властными полномочиями? Кто теперь является сувереном?

Великая французская революция дала ответы на эти вопросы и явила Европе и миру классический образец нациегенеза, что отразилось в содержании понятия «французская нация». В годы Великой французской революции впервые нация была интерпре­тирована как сообщество людей, подчиняющееся общим законам, т.е. в чисто политическом смысле.

Несомненно, что нация складывается в тесной исторической связи с процессом государственного строительства и что государ­ство в Западной Европе предшествует нации. Сложившиеся здесь в XVIII-XIX вв. централизованные государства выступали важ­ными факторами национального строительства, по меньшей мере, по следующим причинам:

-        закрепление устойчивых государственных границ создало внешние рамки, в которых гораздо быстрее и эффективнее протекали процессы культурной, языковой и экономической интеграции;

-        государство способствовало возникновению общности исто­рических судеб, в частности, в отношениях с другими народами в рамках универсальной формулы идентификации «мы» - «они»;

-        оно создавало общую для всей формирующейся нации идеологию, отражающую национальные проблемы (ее распространению в значительной степени способствует институт всеобщей воинской повинности);

-        оно поддерживает культурную деятельность, способствовав­шую созданию нации;

-        через государственную систему народного образования и мас­совую печать навязываются единые стандарты культуры и языка;

-        новые средства коммуникации (газеты, железные дороги и др.) постепенно формируют единое национальное информационное пространство;

-        зачастую государство становилось инициатором обособления национальной церкви (англиканская церковь в Англии, «государственные» лютеранские церкви Скандинавских стран);

-        оно разрушило внутренние экономические и политические барьеры, чем способствовало формированию единого национального рынка.

Идеологическим преломлением принципа суверенитета народа явилась теория «общественного договора». Государство провозгла­шалось следствием соглашения между людьми, а не установлени­ем свыше. Его главной целью со времен Дж.Локка становится сохранение и защита неотчуждаемых прав человека - права на жизнь, свободу и собственность. На этой основе возникли концеп­ции конституционализма, правового государства и требование ог­раничения объема и сфер деятельности государства, защиты граж­дан от чрезмерного государственного контроля и вмешательства.

Если на основании этого соглашения уполномоченные к осуществлению властных обязанностей выполняют их ненадлежащим образом, договор можно расторгнуть и снова перезаключить. Для оптимизации общественного контроля над властью со стороны на­рода постепенно была выработана технология периодического «пе­реоформления» общественного договора и легитимации власти -процедура регулярных выборов.

Отсюда и радикальное переосмысление статуса властвующих и управляемых: первые уже не самостоятельные, единоличные правители, получившие власть «от неба», а вышестоящие испол­нители, наделенные правами, обязанностями на четко фиксирован­ный период времени; вторые уже не подданные, обязанные беспрекословно подчиняться правителю, а свободные граждане, обязанные подчиняться праву.

Демос как народ, наделенный правом политического господ­ства, состоит, согласно либеральной концепции, из круга лиц, ко­торый юридически определяется через критерий гражданства. Поэтому легитимность современных национальных государств, прежде всего либерально-демократических, основывается на си­стеме единого и равного гражданства. Граждане являются не только объектом, но также и субъектом власти: в своих соци­альных взаимоотношениях они выступают носителями власти, устанавливают и легитимируют власть вне зависимости от того, являются ли они активными участниками или всего лишь пассив­ными наблюдателями действий государства. Гражданство, по Аристотелю, лучше всего обнаруживает себя через участие во власти и в суде и потому определяет основополагающую связь государства и индивидов, его образующих, и обосновывает как право политиков на принятие обязательных для всех граждан ре­шений, так и обязанность нести отчет за их правильность и эф­фективность.

Таким образом, гражданство означает признание лица в каче­стве члена того политического сообщества (нации), которое об­разует основу государственности.

Следует подчеркнуть, что в данном случае речь идет об эво­люции понятия «государство» в Европе. В других регионах мира, например в Китае, где государство в течение многих веков вы­ступало в роли регулятора социальных отношений, главного стра­хователя от стихийных бедствий, организатора общественных работ, содержало огромную армию, необходимую для внешней обороны, строило и содержало пути сообщения, связывающие разобщенные части страны в единое целое, и где оно всегда без­раздельно господствовало над всеми другими социальными инсти­тутами, понятие «государство» прошло иную эволюцию, имело несколько иной смысл, нашедший выражение в категории «китай­ская деспотия».

В России понятие «государство» также отличалось от европейского: в русском языке оно производно от слова «государь», т.е. хозяин, владелец «русской земли». Многие западные исследователи отмечают особый харак­тер российского государства. Так, Р. Пайпс пишет: «Россия при­надлежит к той категории государств, которые ... обычно определяют как "вотчинные" (patrimonial). В таких госу­дарствах политическая власть мыслится и отправляется как про­должение права собственности, и властитель (властители) явля­ется одновременно сувереном государства и его собственником».

10.2.  Факторы возникновения государства

Государство появляется в результате разложения родоплеменного строя, постепенного обособления от общества вождей и их приближенных и сосредоточения у них управленческих функций, ресурсов власти и социальных привилегий под действием ряда факторов, важнейшие из которых:

1) развитие общественного разделения труда, выделение управленческого труда в целях повышения его эффективности в специальную отрасль и образование для этого специального орана - государства;

2) возникновение в ходе развития производства частной собственности, классов и эксплуатации (марксизм). Не отрицая влияние этих факторов, большинство современных ученых все же не связывают существование государства непосредственно с возникновением частной собственности и классов. В некоторых странах его образование исторически предшествовало и способствовало классовому расслоению общества. В ходе исторического развития по мере стирания классовых противоположностей и демократизации общества государство все более становится надклассовой, общенациональной организацией;

3) завоевание одних народов другими (Ф. Оппенгеймер, Л. Гумплович и др.). Влияние завоеваний на образование и развитие государства несомненно. Однако его не следует абсолютизировать, упуская из виду другие, часто более важные факторы;

4) демографические факторы, изменения в воспроизводстве самого человеческого рода. Имеется в виду, прежде всего, рост численности и плотности населения, переход народов от кочевого к оседлому образу жизни, а также запрет кровосмешения и упорядочение брачных отношений между родами. Все это повышало потребность общностей в регулировании взаимосвязей этнически близких людей;

5) психологические (рациональные и эмоциональные) факторы. Одни авторы (Гоббс) сильнейшим мотивом, побуждающим человека к созданию государства, считают страх перед агрессией со стороны других людей, опасение за жизнь и имущество. Другие же (Локк) ставят на первый план разум людей, приведший их к соглашению о создании специального органа  государства, способного лучше обеспечить права людей, чем традиционные формы общежития.

Конкретные теории государства подтверждаются некоторыми реальными фактами. Так, например, договорная система княжения существовала в Древнем Новгороде, где с приглашаемым на определенный срок князем заключался договор, невыполнение которого могло повлечь за собой его изгнание. Под прямым влиянием теории «общественного договора» создавалось американское государство — США. И все же, несмотря на эти и некоторые другие исторические факты, реальное государство возникло не в результате добровольной передачи индивидам части своих прав специально созданному для защиты граждан и общества органу, а в ходе длительного естественноисторического развития общества;

6) антропологические факторы. Они означают, что государственная форма организации коренится в самой общественной природе человека, ее развитии. Еще Аристотель утверждал, что человек как существо в высшей степени коллективное может существовать только в рамках определенных форм общежития. Государство, подобно семье и селению, «есть естественная форма общежития»[2]. Оно возникает в результате развития человеческой природы и с помощью права вносит в жизнь людей справедливце, нравственные начала. Идеи Аристотеля используют современные естественноисторические концепции государства, которые рассматривают его как органически присущую человечеству, а определенной стадии развития форму общежития, без которой общество обречено на деградацию и распад. Некоторые сторонники антропологического объяснения сущности государства утверждают, что в его основе лежит не только социальная природа человека, но и его прирожденное несовершенство, проявляющееся в невозможности индивидуального существования, а также в агрессивности и конфликтности.

10.3. Свойства и признаки государства

Классическое описание важнейших свойств государства в со­временных обществах было дано М. Вебером: «Исходные фор­мальные характеристики государства таковы. Оно обладает ад­министративным и правовым порядком, изменяемым посредством законодательства, в соответствии с которым осуществляется организованная корпоративная деятельность административного персонала, также регулируемая законом. Эта система порядка претендует на принудительную власть не только над членами го­сударства, гражданами, большинство которых обрело свое член­ство по рождению, но и в весьма значительной степени над все­ми действиями, происходящими на контролируемой ею территории. Таким образом, это - обязательная ассоциация с территориаль­ной основой. Более того, в настоящее время применение насилия считается легитимным, только пока дозволено государством или предписано им... Претензия современного государства на моно­полию применения насилия столь же сущностно важна для него, как и свойства принудительной юрисдикции и непрерывности орга­низации»[3].

Сам термин «государство» обычно употребляется в двух значениях. В широком смысле государство понимается как общность людей, представляемая и организуемая органом высшей власти и проживающая на определенной территории. Оно тождественно стране и политически организованному народу. В этом значении говорят, например, о российском, американском, немецком государстве, имея в виду все представляемое им общество.

В современной науке государство в узком смысле понимается как организация, система учреждений, обладающие верховной властью на определенной территории. Оно существует наряду с другими политическими организациями: политическими партиями, общественно-политическими объединениями, профсоюзами и т.п.

Сегодня, с точки зрения права, необходимыми признаками го­сударства являются три элемента: государственная территория, государственный народ, государственная власть. В юридическом и политическом смысле понятие «государство», как правило, ис­пользуется в узком смысле слова: как институт господства, как носитель государственной власти (права на легитимное принуж­дение). Так, согласно статье I Конвенции Монтевидео о правах и обязанностях государств 1933 г., «государство как субъект меж­дународного права должно обладать следующими признаками:

а) постоянным населением;

б) определенной территорией;

в) пра­вительством;

г) способностью вступать в отношения с другими государствами»[4].

Роберт Даль дал такое определение государству - это «особый вид ассоциации, отличающийся от всех прочих прежде всего степенью обеспечения согласия с ус­тановленными в нем нормами и правилами со стороны тех людей, на которых методами принуждения распространяется его юрис­дикция. Когда мы говорим о "правительстве", то имеем, как пра­вило, в виду систему власти государства, под чьей юрисдикцией находимся»[5].

От других политических институтов государство отличается:

1)      наличием особой группы людей, занятых исключительно управлением обществом и охраной его экономической и социаль­ной структуры;

2)      монополией на легитимное насилие;

3)      правом и возможностью осуществления внутренней и внеш­ней политики от имени суверена - народа/нации;

4)      суверенным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения;

5)      монопольным правом на взимание налогов и сборов с насе­ления, на формирование национального бюджета;

6)      организацией власти по территориальному признаку;

7)      обязательностью членства в государстве;

8)      претензией на представительство общества как целого и защиту общих интересов и общего блага.

Определение общих признаков государства имеет не только научное, но и практическое политическое значение, особенно для международного права. Государство - субъект международных отношений. Лишь на основе обладания качествами государства те или иные организации признаются субъектами международного права и наделяются соответствующими правами и обязанностями. В современном международном праве выделяются три минимальных признака государства: территория, народ, объединенный правовым союзом граждан (гражданством), и суверенная власть, осуществляющая эффективный контроль хотя бы над большинством территории и населения.

10.4. Теоретические подходы в понимании и развитии государства

В целом можно вычленить два основных подхода (теоретиче­ские традиции) в понимании государства на Западе:

1. «Гоббсовское» властное государство (К. Маркс, М. Вебер и др.), которое есть, прежде всего, инструмент господства, предполагающий монополию аппарата на разрешение социальных конфликтов и применение легитимного насилия (этот подход фик­сирует политический аспект современного государства).

2. Либеральное конституционное государство (Дж. Локк, Ш. Монтескье, И. Кант и др.) как раз и предназначено для ог­раничения, обуздания властного государства посредством пра­вовой системы (конституционализма). Очень образно И. Кант писал о том, что политика как особая область деятельности го­сударства только тогда «достигнет, хотя и медленно, ступени, где она будет непременно блистать», когда встанет «на колени пе­ред правом»[6].

Этот подход фиксирует правовой характер современного го­сударства. Его практическое воплощение - модель представи­тельной либеральной демократии, рожденная английской и аме­риканской революциями: создание устойчивой конституционной и институциональной основы для гарантий прав и собственности индивидов, установление господства правительства, основанного на согласии народа и т.д.

Существуя на протяжении многих тысячелетий, государство изменяется вместе с развитием всего общества, частью которого оно является. С точки зрения особенностей взаимоотношений государства и личности, воплощения в государственном устройстве рациональности, принципов свободы и прав человека, в развитии государства можно выделить два глобальных этапа: традиционный и конституционный, а также промежуточные стадии, причудливо сочетающие черты традиционных и конституционных государств, например тоталитарная государственность.

Традиционные государства возникли и существовали преимущественно стихийно, на основе обычаев и норм, уходящих корнями в глубокую древность. Они имели институционально не ограниченную власть над подданными, отрицали равноправие всех людей, не признавали личность как источник государственной власти. Типичным воплощением такого государства являлись монархии.

Конституционное государство является объектом сознательного человеческого формирования, управления и регулирования. Оно не стремится охватить своим регулятивным воздействием все проявления жизнедеятельности человека - его экономическую, культурную, религиозную и политическую активность и ограничивается лишь выполнением функций, делегированных гражданами и не нарушающих свободу личности.

В целом конституционный этап в развитии государства связан с его подчиненностью обществу и гражданам, с юридической очерченностью полномочий и сферы государственного вмешательства, с правовой регламентацией деятельности государства и созданием институциональных и иных гарантий прав человека, т.е. он связан с появлением конституции.

10.5. Конституция

Для концептуализации устойчивых характеристик политического устройства и основных принципов взаимоотношений гражданина и государства в XVIII столетии появляется понятие «конституции» как основного закона, уважение которого было обязательным как для государства, так и для гражданского общества. В XIX в. эта концепция постепенно реализуется в политической практике, преж­де всего, государств Запада.

Сам термин «конституция» в науке употребляется в двух значениях.

Первое из них, часто обозначаемое термином «реальная конституция», восходит к Аристотелю, который в своей знаменитой «Политике» трактовал конституцию как «определенный порядок для жителей одного государства».

Следовательно, реальная конституция - это государственный строй, устойчивая модель государственной деятельности, определяемая тем или иным ценностно-нормативным кодексом. Этот кодекс не обязательно носит форму свода законов, присущего современным государствам. Он может иметь характер религиозно-политических заповедей или неписанных вековых традиций, которым подчиняются текущие законы государства. Понимаемый в этом значении конституционализм уходит корнями в далекое прошлое и не связывается лишь с появлением либеральных конституций в эпоху Просвещения.

Во втором, наиболее распространенном значении термин конституция» - это свод законов, юридический или нормативный акт. Она представляет собой систему зафиксированных в специальном документе (или нескольких документах) относительно стабильных правил (законов), которые определяют основания, цели и устройство государства, принципы его организации и функционирования, способы политического волеобразования и принятия решений, а также положение личности в государстве.

Конституция выступает как бы текстом «общественного договора», заключаемого между гражданами и государством и регламентирующего его деятельность. Она придает государству современного, конституционного типа необходимую легитимность. Обычно принимаемая при согласии подавляющего (квалифицированного) большинства населения, она фиксирует тот минимум общественного согласия, без которого невозможна свободная совместная жизнь людей в едином государстве и который обязуются уважать все граждане.

Конституции, как правило, состоят из двух важнейших частей. В первой - определяются нормы взаимоотношений граждан и государства, права личности, утверждается правовое равенство всех граждан; во второй части описываются характер государства (республика, монархия, федерация и т.п.), статус различных властей, правила взаимоотношения парламента, президента, правительства и суда, а также структура и порядок функционирования органов управления.

Первые конституции были приняты в 1787 г. в США (в 1791 г. Билль о правах) и во Франции (в 1789 г. «Декларация прав человека и гражданина» и в 1791 г. конституция), хотя ряд правовых документов, фактически носящих характер конституционных актов, появился еще раньше — в 1215, 1628, 1679, 1689 гг. в Англии. В современном мире лишь несколько государств (Великобритания, Израиль, Саудовская Аравия, Бутан и Оман) не имеют конституционных сводов законов.

Наличие демократической конституции - показатель подлинной конституционности государства лишь в том случае, если она реально воплощена в государственной организации и неукоснительно исполняется органами власти, учреждениями и гражданами. Завершенность процесса формирования конституционного государства, закрепление принципа ограничения его компетенций с помощью специальных институтов и законов, исходящих от народа, характеризует понятие «правовое государство». 

10.6. Правовое социальное государство

Правовое государство - реальное воплощение идей и принципов конституционализма. В его основе лежи стремление оградить человека от государственного террора, насилия над совестью, мелочной опеки со стороны органов власти гарантировать индивидуальную свободу и основополагающие права личности.

Это государство, ограниченное в своих действиях правом, защищающим свободу, безопасность и достоинство личности и подчиняющим власть воле суверенного народа. Взаимоотношения между личностью и властью определяются в нем конституцией, утверждающей приоритет прав человека, которые не могут быть нарушены законами государства и его действиями. Для того чтобы народ мог контролировать государство и оно не превратилось в Левиафана - чудовище, господствующее над обществом, - существует разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Концепция правового государства в основополагающих чертах сложилась в XVII-XIX вв. в работах Локка, Монтескье, Канта, Джефферсона и других теоретиков либерализма. Сам термин «правовое государство» окончательно утвердился в трудах немецких юристов - Т. К. Велькера, Р. фон Моля и других. Различные теории правового государства базируются на концепции гражданского общества.

Обобщая опыт возникновения и развития различных правовых государств можно выделить их следующие общие признаки:

1) наличие развитого гражданского общества;

2) ограничение сферы деятельности правового государства охраной прав и свобод личности, общественного порядка, созданием благоприятных правовых условий для хозяйственной деятельности;

3) мировоззренческий индивидуализм, ответственность каждого за собственное благополучие;

4) правовое равенство всех граждан, приоритет прав человека над законами государства;

5) всеобщность права, его распространение на всех граждан, все организации и учреждения, в том числе органы государственной власти;

6) суверенитет народа, конституционно-правовая регламентация государственного суверенитета. Это означает, что именно народ является конечным источником власти, государственный же суверенитет носит представительный характер;

7) разделение законодательной, исполнительной и судебной властей государства, что не исключает единства их действий на основе процедур, предусмотренных конституцией, а также определенного верховенства законодательной власти, не нарушающие конституцию решения которой обязательны для всех;

8) приоритет в государственном регулировании гражданских отношений метода запрета над методом дозволения. Это означает, что в правовом государстве по отношению к гражданам действует принцип: «Разрешено все то, что не запрещено законом». Метод же дозволения применяется здесь лишь по отношению к самому государству, которое обязано действовать в пределах дозволенного - формально зафиксированных полномочий;

9) свобода и права других людей как единственный ограничитель свободы индивида. Правовое государство не создает абсолютной свободы личности. Свобода каждого кончается там, где нарушается свобода других.

Утверждение правового государства явилось важным этапом в расширении свободы индивида и общества. Его создатели полагали, что обеспечение каждому негативной свободы (свободы от ограничений) и поощрение конкуренции, будут полезны всем гражданам при условии доступности для каждого частной собственности, индивидуальной ответственности и инициативы, что приведет, в конечном счете, к всеобщему благополучию.

Однако этого не произошло. Провозглашенные в правовых государствах индивидуальная свобода, равноправие и невмешательство государства в дела гражданского общества не препятствовали монополизации экономики и ее периодическим кризисам, жестокой эксплуатации, обострению социального неравенства и классовой борьбы. Глубокое фактическое неравенство обесценивало равноправие граждан, превращало использование конституционных прав в привилегию имущих классов.

Конструктивным ответом на несовершенство правового государства в его классическом либеральном варианте, а также на неудавшуюся попытку административного социализма обеспечить каждому материальную свободу и установить в обществе социальную справедливость и равенство явились теория и практика социального государства или государства всеобщего благоденствия.

Социальное государство - это государство, стремящееся к обеспечению каждому гражданину достойных условий существования, социальной защищенности, соучастия в управлении производством, а в идеале примерно одинаковых жизненных шансов, возможностей для самореализации личности в обществе.

Деятельность такого государства направлена на всеобщее благо, утверждение в обществе социальной справедливости. Оно сглаживает имущественное и иное социальное неравенство, помогает слабым и обездоленным, заботится о предоставлении каждому работы или иного источника существования, о сохранении мира в обществе, формировании благоприятной для человека жизненной среды.

Истоки социального государства восходят к социальной политике, зародившейся в далеком прошлом. Еще в древности многие правители, например римские цезари, заботились о наиболее бедных гражданах, о предоставлении плебсу «хлеба и зрелищ». Однако основное бремя обеспечения слабых и обездоленных лежало в то время на семьях и общинах.

Индустриализация, урбанизация и индивидуализация общества, бесконтрольное развитие капитализма разрушили традиционные формы социального обеспечения, обострили социальные противоречия и классовую борьбу. Решение этого вопроса потребовало резкого расширения объектов социальной политики и превращения ее в одно из ведущих направлений государства. В результате этого примерно в 60-х гг. XX в. и возникли социальные государства. Их необходимой материальной предпосылкой явился высокий уровень экономического развития ведущих стран Запада, позволяющий обеспечивать прожиточный минимум каждому нуждающемуся.

Деятельность современного социального государства многогранна. Это перераспределение национального дохода в пользу менее обеспеченных слоев населения, политика занятости и охрана прав работника на предприятии, социальное страхование, поддержка семьи и материнства, забота о безработных, престарелых, молодежи, развитие доступного для всех образования, здравоохранения, культуры и т.д.

Социальное государство осуществляет свои цели и принципы в форме правовой государственности, однако идет значительно дальше по пути гуманизации общества - стремится расширить права личности и наполнить правовые нормы более справедливым содержанием.

Между правовым и социальным принципами государственного устройства есть как единство, так и противоречия. Их единство состоит в том, что оба они призваны обеспечивать благо индивида: первый - физическую безопасность граждан по отношению к власти и друг к другу индивидуальную свободу и основополагающие, главным образом гражданские и политические права личности с помощью установления четких границ государственного вмешательства и гарантий против деспотии, второй - социальную безопасность, материальные условия свободы и достойного существования каждого человека.

Противоречия же между ними проявляются в том, что правовое государство по своему замыслу не должно вмешиваться в вопросы распределения общественного богатства, обеспечения материального и культурного благосостояния граждан, социальное же государство непосредственно занимается этим, хотя и стремится не подрывать такие основы рыночного хозяйства, как частная собственность, конкуренция, предприимчивость, индивидуальная ответственность и т.п., не порождать массовое социальное иждивенчество.

В отличие от социализма советского типа, который пытался установить благополучие всех с помощью уравнительного распределения благ, социальное государство ориентируется на обеспечение каждому достойных условий жизни в первую очередь в результате повышения эффективности производства, индивидуальной ответственности и активности.

Современные демократические государства стремятся найти меру оптимального сочетания правового и социального принципов. При этом консерваторы обычно делают больший акцент на правовом, а социал-демократы и близкие к ним либералы - на социальном принципе.

10.7. Тенденции развития современного государства

Правовой и социальный этапы не завершают развитие конституционного государства. Некоторые политологи считают, что современные демократические государства вступают в новую, экологическую стадию. Для нее характерно выдвижение на первый план проблемы обеспечения экологической безопасности и экологических (экзистенциальных) прав личности, выживания всего человечества. В новых условиях государство вместе с общественностью призвано предотвратить ядерную и экологическую катастрофы, наладить адаптивный, поддерживающий экологическое равновесие образ жизни.

В развитии современных государств наблюдаются две тенденции. Первая из них — деэтатистская — состоит в активизации гражданского общества, его контроля над государством, расширении влияния на него политических партий и групп интересов, централизации ряда функций государства, усилении в деятельности некоторых его органов самоуправленческих начал.

Вторая тенденция — этатистская — проявляется в повышении роли государства как регулятивного и интеграционного инструмента общества. Современное государство активно вмешивается в экономические, социальные и информационные процессы, с помощью налогов, инвестиционной, кредитной и иной политики стимулирует развитие производства, устраняет диспропорции в народном хозяйстве. Все более важное место в его деятельности занимает разработка стратегии и планирование общественного развития.

В государственной деятельности заметно сокращается применение принуждения. Оно все реже используется для решения крупных общественных проблем, уступая место кооперации различных социальных сил, хотя и остается важным средством в борьбе с нарушителями закона, криминальными и экстремистскими элементами. В целом же изменения, происходящие в государстве и обществе, не дают достаточных оснований говорить об отмирании государства в обозримом будущем.

Еще более велика роль государства в переходные этапы общественного развития, как например в России и других постсоциалистических странах. Здесь государство выступает главным орудием реформирования общества, поддержания стабильности и порядка. При этом оно само подвергается глубоким изменениям, приобретает новые формы организации.

10.8. Форма государства[7]

Современное государство обладает сложной структурой. Обычно выделяют три группы государственных институтов: выс­шие органы государственной власти и управления, государствен­ный аппарат (публичная администрация), карательный механизм государства.

Структура, распределение полномочий и принципы взаимоот­ношений между государственными органами зависят от формы государства, а функциональная сторона - способы, методы, сред­ства овладения, удержания, регулирования и использования госу­дарственной власти - во многом определяется существующим политическим режимом.

Понятие «форма государства» раскры­вается через категории «форма правления» и «форма территориального (государ­ственного) устройства». В них воплощается организация верховной власти, структура и порядок взаимоотношений высших государственных органов, должностных лиц и граждан.

Форма государства определяет организационно-функциональ­ную структуру государственности, то есть способ организации и осуществления государственной власти в совокупности всех ее ветвей и уровней, включая методы осуществления прямой и об­ратной связи с населением.

Форма государства определяется составляющими его элемен­тами, в качестве которых выступают: «во-первых, властные орга­ны государства (органы государственной власти); во-вторых, осо­бые территориальные единицы государства - территориальные государственные суборганизации.

Органы государственной влас­ти подразделяются, в свою очередь, на центральные, региональ­ные и местные. Они находятся в определенных внутренних взаи­моотношениях друг с другом и гражданами или подданными государства...

Таким образом, форма государства - это сово­купность устойчивых взаимоотношений между властными органа­ми государства и между его территориальными единицами, то есть способ их сосуществования друг с другом, в том числе спо­соб распределения государственной власти между ее органами, способ их образования (формирования) и взаимной ответственности»[8].

Обычно выделяют три основные формы государства: моно-кратическую, сегментарную и поликратическую (плюралистическую).

Монократическая - единовластная форма государства, харак­теризующаяся высочайшей степенью централизации власти в руках одного лица или органа, при этом несущественно, кто явля­ется этим лицом или органом: им может быть и теократический монарх (султанат Оман), и фюрер нации (фашистская Германия), военно-революционный совет (его глава) после переворота в развивающихся странах, военная хунта, как это было в Аргенти­не, Бразилии и других странах Латинской Америки, «коллективный монарх» (Совет эмиров в ОАЭ) и т.д. При данной форме разделе­ние властей не признается, парламент отсутствует (Саудовская Ара­вия), считается лишь консультативным органом (Катар) или служит внешней декорацией; в государственном управлении существует высокая степень централизации, самоуправление на местах (субъек­тах федерации) практически отсутствует, в управлении доминиру­ют авторитарные методы.

Сегментарная - промежуточная форма. Она предполагает из­вестное разделение ролей между институтами государства. Од­нако отсутствует «равновесие» элементов управления, система вза­имных сдержек и противовесов. Решающая роль принадлежит либо монарху (Иордания, Непал), либо президенту («суперпрезидент­ские» республики в Латинской Америке и Тропической Африке). Федерация характеризуется ограничением полномочий ее субъек­тов (Венесуэла), административно-территориальные единицы не имеют выборных представительных органов или находятся под «административной опекой» центра. Доминируют авторитарные методы управления, хотя могут быть провозглашены и отчасти осу­ществляться демократические права и свободы (ограниченная многопартийность в Индонезии).

Поликратическая - характеризуется развитой системой раз­деления властей, системой взаимных сдержек и противовесов, су­ществованием нескольких центров власти и в центре, и на мест­ном уровне. Преобладают демократические методы управления, связанные с регулярными и «честными» выборами, политическим участием граждан, поисками консенсуса и компромиссов, гаран­тиями прав граждан. Она совместима со всеми формами государ­ственного устройства, однако может быть или республикой, или парламентарной монархией. Одной из современных тенденций развития формы государства является возникновение различного рода гибридных и смешанных форм.

10.9. Форма правления

Форма правления - это организация верховной власти, харак­теризуемая ее формальными источниками и определяющая струк­туру центральных государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Так, Дж. Ст. Милль под формой правления понимал способ организации верховной государ­ственной власти с процедурой формирования отдельных властных и управленческих структур и институтов, а также тех норм и прин­ципов, на основе которых последние строят свои отношения с на­селением[9].

Традиционно выделяются две основные формы прав­ления - монархия и республика и их разновидности. Основное различие между ними состоит в определении источника верхов­ной власти, порядке и условиях замещения поста главы государ­ства. Известный русский правовед Б.Н. Чичерин писал: «В рес­публиках верховная власть признается исходящей от народа; в монархиях устанавливается власть, независимая от народной воли»[10]. Сегодня монархии составляют не менее шестой части государств мира (включая государства - члены Британского Содружества).

Монархия (классическая) характери­зуется тем, что верховная государственная власть сосредоточе­на в руках главы государства - монарха и передается по наслед­ству. Ш.Л. Монтескье под монархическим понимал правление, «при котором управляет один человек, но посредством установленных неизменных законов»[11]. Власть монарха не счита­ется производной от какой-либо другой власти, органа или наро­да/избирателей (суверенитет монарха). Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Монарх является неприкосновенной особой, никакой ответственности не подлежит и не может быть досрочно смещен.

Разновидности монархической формы правления.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя (монарх использует нормы права в отношении своих подданных, однако сам стоит над ним). В отличие от тираний, абсолютистское правле­ние существует на легитимной основе. Мо­нарх единолично представляет и символизирует своей персоной государство, в том числе и в отношениях с другими государства­ми. Он выступает источником всякого права, только с его воле­изъявления те или иные решения приобретают силу закона для его подданных. От его имени вершится правосудие, ему принадлежит право помилования, сам же он не несет какой-либо персональной юридической ответственности.

Принцип абсолютного суверенитета монарха в Новое время был необходим как объединяющий принцип, стоящий над множеством разобщенных и конфликтующих субъектов власт­ных отношений. Абсолютистское государство монополизировало функции правосудия и легитимного насилия.

В то же время современные исследователи не без основания утверждают, что европейский абсолютизм никогда не означал неограниченной власти, поскольку существовал в рамках тради­ций и норм обычного права, ограничивавших свободу действий мо­нарха.

Сегодня абсолютные монархии сохранились лишь в ряде араб­ских нефтедобывающих стран и некоторых странах Тропической Африки. В Европе же существует целый ряд конституционных монархий.

Конституционная монархия предполагает ограничения пол­номочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя (подчинения его праву). В зависимости от степени ограничения власти главы государства различают дуали­стическую и парламентарную конституционные монархии.

Дуалистическая конституционная монархия - компромисс­ная форма правления. Полномочия монарха ограничены в сфере законодательства (как правило, в результате дарования конститу­ции и появления представительного органа), но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска (Германия по Конституции 1871 г., Япония по Конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г. - конституционная монархия под самодержавным царем, Турция, Таиланд, Ливия и др.). Сегодня с точки зрения конституционных норм ее в чистом виде уже нет. Если судить по кон­ституциям, то последние дуалистические монархии были упразднены в 1980 г. в Непале в связи с поправкой к конституции об установле­нии ответственности правительства перед парламентом, и в 1991 г. в Иордании в связи с провозглашением королем Хуссейном Нацио­нальной хартии. Однако фактически пережитки дуалистической монархии сильны во многих странах третьего мира.

Парламентарная конституционная монархия существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, то есть в восьми из восемнад­цати стран Западной Европы. Хотя формально конституционный монарх обладает всеми традиционными прерогативами главы го­сударства (является верховным главнокомандующим вооруженных сил, участвует во всех официальных мероприятиях, в Великобри­тании является главой государственной англиканской и шотланд­ской пресвитерианской церквей, несмотря на их существенные отличия в догматическом плане и т.д.), его власть фактически не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, пра­во вето в отношении решений, принятых высшим законодатель­ным органом, монарх фактически (а в ряде стран и формально) не осуществляет[12].

Монарх участвует в назначении правительства, однако оно формируется на основе парламентского большинства и несет политическую ответственность перед парламентом. Фак­тическое управление страной осуществляет правительство. Лю­бой акт монарха требует утверждения главы правительства или соответствующего министра. Таким образом, «монарх царствует, но не управляет», а монархия сегодня - «слабое» политическое учреждение. Однако она, по мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, т.к. мо­нарх - носитель традиции, символ единства нации, незыблемости и целостности политической системы, а династия - символическое олицетворение истории страны.

Так, Конституция Японии прямо называет императора «символом государства и единства народа». В монархии зачастую видят, «эле­мент величественности», придающий легитимность государствен­ной власти даже без четко определенной конституции и без обосновывающих эту законность норм, которые могли бы стать причиной разногласий.

Кроме того, конституционная монархия «дает нейтрального руководителя государства и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост» (А. Лейпхарт). Конституционно­му монарху легче реализовывать идею «беспартийности» главы государства, чем президенту республики, так как он занимает свой пост вне зависимости от того, какая партия или коалиция партий побе­дила на выборах и получила право формирования правительства.

Таким образом, различие двух форм конституционной монар­хии коренится «...не в правовом статусе монархов, а в реальном механизме власти и управления, прежде всего отношениях парла­мента и монарха. В одном случае, когда центр тяжести государ­ственной власти находится в парламенте, а его реальная роль в управлении значительно превышает роль монарха, мы получа­ем парламентскую монархию. Примером ее является Великобри­тания, где управление фактически осуществляется палатами от имени монарха. В другом случае, когда очевидный перевес ока­зывается у монархической власти, возникает обратная ситуация: управление фактически осуществляется монархом, а парламент играет вспомогательную роль... Наиболее полно он проявился в (кайзеровской) Германии»[13].

Особая разновидность монархии существует в некоторых государствах - членах Британского Содружества (Антигуа и Бар­буда, Барбадос, Ямайка и др.). Они имеют своим главой монарха Великобритании, представленного в этих странах генерал-губернатором. Последний фактически назначается правительством данного государства, хотя это назначение подтверждается британ­ским монархом. По существу, это своеобразная форма парламен­тарной монархии.

В развитых странах различия между монархией и республикой практически не имеют значения: по степени демократичности порядка монархия Великобритании мало чем отличается от рес­публики Франции. Однако в развивающихся странах такие разли­чия могут быть существенными. Так, парламентские формы в Ма­рокко по нормам конституции несущественно отличаются от Египта, однако королевская власть, реальное влияние короля в Марокко, несмотря на многопартийность и другие демократи­ческие институты, ведут к созданию такой структуры государ­ственности, которая не схожа с египетской. Еще большие разли­чия существуют между абсолютной монархией Саудовской Аравии и арабской светской республикой в Алжире.

Таким образом, суть этой формы правления зависит не столько от конституционных положений, сколько от традиций страны, лич­ности монарха, отношения населения к монархии и др.

Республика (лат. res publica - общее дело граждан, государ­ственные дела) - первоначально один из синонимов понятия «госу­дарство». С XVII в. этот термин стал означать форму правления «без короля», при которой суверенные права на власть принадле­жат либо всем дееспособным гражданам («народу»), либо боль­шинству их. От имени граждан (народа) управление осуществля­ется представительными органами, избираемыми либо прямым голосованием граждан, либо на основе особых процедур косвен­ного народного волеизъявления (доверенные лица, выборщики и др.). «В республиках, - писал Б.Н. Чичерин, - верховная власть признается исходящей от народа»[14].

Республиканские формы правления использовались уже в древ­нем мире (демократическая республика свободнорожденных граж­дан в Афинах, аристократическая республика в Риме), тогда и появляется само понятие «res publica» - общее дело. Республи­ками были и многие города-государства в средние века (Дубров­ник, Бремен, Новгород, Венеция, Флоренция и др.). Но наиболее широкое распростра­нение эта форма получает в Новое время. Первой республикой Нового времени стали США.

Известны две основные формы республиканского правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика - форма правления, впервые по­явившаяся в США (1787 г.), и характеризующаяся особой ролью главы государства - президента. Президент одновре­менно и глава государства, и глава правительства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формируется внепарламент­ским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или «по совету и с согласия сената» (практика США). Министры обязаны проводить политику, определяемую президен­том, и несут ответственность перед ним.

Парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их автоматической отставки. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населе­нием (США), либо прямым голосованием граждан. Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать без оглядки на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президен­том становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 1980-е гг. в США президент республиканец, большинство в Конгрессе - за демократами, в 1990 гг. - наобо­рот). Такое несовпадение невозможно в парламентской респуб­лике.

Таким образом, президентская система предполагает:

    всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти (вне зависимости от того, является ли таковой единоличным или коллегиальным);

    сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа фиксированы и не зависят от до­верия сторон друг к другу (т.е. президент не может распустить парламент, а парламент - низложить президента, и отсутствует механизм досрочных выборов);

    выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет его состав[15].

Важнейшая отличительная черта президентской республики - наиболее полная реализация принципа разделения властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие влас­тей. Так в США, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досроч­но распустить парламент. В то же время парламент обладает пра­вом на импичмент, т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должност­ных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента (сената), обладает правом конституционного контроля и правом на толкование Конституции (право на дискрецию). Таким образом, президент, обе палаты Конгресса и федеральные суды пользуются целой системой взаимосвязанных прав вето и для проведения в жизнь той или иной политики требуется согласие определенного числа игроков, обладающих этим правом.

Характерно, что заимствование президентской системы другими странами не только не дало ожидаемого эффек­та, но и привело к негативным следствиям. Как отмечает Ф. Риггс, президентская система оказалась наиболее популярной в странах третьего мира (более 33 стран), где она стала в конце концов при­крытием авторитарных режимов[16].

Парламентская республика: в мире существует не менее одной пятой государств с этой формой правления. Системы парла­ментского правления существенно отличаются от президентских, основанных на принципе разделения властей. Их важнейшая отли­чительная черта - формирование правительства на парламентской основе и его политическая ответственность перед парламентом.

Глава государства занимает в системе властных органов скромное ме­сто. Единство действий президента и правительства обеспечива­ется правилом, согласно которому президент действует по указа­нию правительства. Парламент наряду с изданием законов и вотированием бюджета имеет право контроля за деятельностью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии (коали­ции партий), располагающих большинством мест в парламенте (его нижней палате).

Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое. Правительство, формируемое из пред­ставителей партии (партий) парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает конт­роль над парламентом в целом.

Таким образом, правительство - главный орган управления страной, а глава правительства являет­ся фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план. «Большинство в парламенте и испол­нительная власть образуют единое политическое целое. А имен­но правительственное. Разделение властей происходит не между парламентом и исполнительной властью, а между большинством в правительстве и оппозиционными силами. Совершенно иначе, чем в президентской системе», - отмечает немецкий исследова­тель П. Лёше.

Типы парламентского правления различаются в зави­симости от отводимой парламенту конституционной роли, а так­же от избирательной и партийной систем, которые во многом определяют их структуру и политическую организацию. Так, парламенты боль­шинства европейских стран сталкиваются с ограничениями сво­их полномочий. В ФРГ, например, полномочия национального парламента ограничены федеральной конституцией, которая предо­ставляет автономную законодательную власть субъектам федера­ции - землям. В свою очередь, Конституционный суд существует как гарантии того, что парламент не примет ни одного закона, про­тиворечащего писаной конституции.

Степень полновластия главы правительства в парламентской системе также зависит от конкретной расстановки политических/партийных сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения между парламентом и правительством и др.

Президент парламентской республики избирается или парламентом (Греция, Турция), или парламентом при участии пред­ставителей административно-территориальных (автономных) еди­ниц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента и представителей субъектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже - всеобщим голосованием изби­рателей (Австрия).

Полномочия президента, кроме чисто представительских, осу­ществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, ко­торые и несут за них ответственность. Глава государства призван выполнять функции интегратора нации, гаранта государственного единства, нейтрального арбитра, разрешающего споры, возника­ющие между ветвями и уровнями власти. Поэтому во многих государствах с парламентской формой правления сформировалась традиция, предписывающая лицу, избранному главой государства, оставить посты, которые он занимал в своей партии и не прини­мать участия в ее деятельности. Типичные парламентские рес­публики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ, Турция, Израиль.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республик. Такова Пятая Французская республика, возникшая в результате принятия конституции 1958 г. Данная смешанная форма получила наимено­вание премьер-президентской. Ее основные характеристики:

1)  президент избирается на прямых всеобщих выборах;

2)  президент наделен широкими властными полномочиями;

3)  одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответ­ственные перед законодательным собранием.

По мнению М. Дюверже, это система, в которой в зависимости от того, поддерживает ли парламентское большинство (в Национальном собрании) действу­ющего президента или нет, чередуются президентские и парламен­тские фазы. На президентской фазе президент играет ключевую доминирующую роль в системе высших органов государственной власти, на парламентской - вынужден делить властные полно­мочия с премьер-министром. Помимо Франции данная форма правления с определенными изменениями и ограничениями закреплена в конституциях Португалии (с 1976 г.), Финляндии (до 1991 г.), Исландии.

Смешанная президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента, характерна для ряда стран Латинской Америки (Перу, Эквадор, Колумбия, Уругвай), она же закреплена Конституцией 1993 г. в России и конституциях ряда стран СНГ (Белоруссия, Армения, Украина до 2006 г. и др.). Для этой формы правления характерно:

1)  наличие всенародно избранного президента;

2)  назначение и смещение президентом членов правительства;

3)  члены правительства (его глава) должны пользоваться до­верием парламента;

4)  право президента при определенных условиях на роспуск парламента.

Прежде всего, эта система наследует основной недостаток президентской формы правления - параллельную, или двойную» легитимность.

Особая форма правления сложилась в Швейцарии. Здесь функ­ции главы государства и правительства осуществляются «коллек­тивным президентом» - Федеральным советом, который избира­ется парламентом в составе 7 человек на широкой коалиционной основе. Швейцарская конституция устанавливает, что от одного кантона в Федеральном совете не может быть более одного пред­ставителя. Однако федеральный парламент фактически по своему составу равномерно представляет все существующие конфессиональные и языковые группы страны. Председательствует в Фе­деральном совете президент, избираемый на один год из состава его членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственности Федерального совета отсутствует. М.С. Шугарт и Д.М. Кэри предложили называть такую систему ассамблейно-независилюй, в этом наименовании, по их мнению, указывается как «источник исполнительной влас­ти, так и отсутствие необходимости во взаимном доверии законо­дательной ассамблеи и исполнительной власти». 

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ

РЕСПУБЛИКА

ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКАЯ

РЕСПУБЛИКА

ПАРЛАМЕНТСКАЯ

РЕСПУБЛИКА

Президент по своему усмотрению определяет внешнеполитический курс своего правительства

Президент имеет широкие пол­номочия в сфере внешней поли­тики, но учитывает внешнеполи­тические позиции правительства

Президент представляет государство в сфере внешней политики и согласовывает свои действия с внешнеполитическим курсом правительства

Президент имеет (или не имеет) право распускать парламент и назначать досрочные выборы  

Президент имеет ограниченное (или неограниченное) право распускать парламент и назначать досрочные парламентские выборы

Президент имеет право распускать парламент и назначать внеочередные выборы главным образом в тех случаях, когда парламент выражает недоверие правительству

Президент имеет ограниченное (или неограниченное) право  вводить чрезвычайное положение в стране

Президент не имеет права на введение чрезвычайного положения в стране.

Президент по собственному усмотрению увольняет членов правительства

Президент может уволить главу правительства при определен­ных условиях. По рекомендации главы правительства президент увольняет членов правительства

Президент не может по собст­венному усмотрению уволить главу правительства. По реко­мендации главы правительства президент увольняет членов правительства

Президент имеет право вето на законы, принятые парламентом

Президент не имеет права вето на законы, принятые парламентом

Президент имеет право по собственному усмотрению издавать указы, имеющие силу закона

Президент имеет право издавать указы, получившие санкцию правительства

Президент имеет право отдавать распоряжения, согласованные с правительством

 

Президент по должности является верховным главнокомандующим вооруженными силами 

Президент формально может быть верховным главнокоманду­ющим, но фактически руковод­ство вооруженными силами осу­ществляет министр обороны, по­дотчетный главе правительства

Президент является главой правящей партии и руководствуется ее курсом

Президент не является главой правящей партии и формально не связан с ней

Президент в своей деятельности не зависит от партий 

 10.10. Форма государственного устройства

Форма государственного устройства - это территориаль­но-политическая организация государства, включая политико-пра­вовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов. Выделя­ют две основные формы государственного устройства: унитар­ную и федеративную.

Унитарное государство - понятие производное от латинско­го «unus», что значит один, единственный. Это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Понятие «федерация» производно от латинского «foedus», что значит союз, объединение. Федеративное государство - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетен­цией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

Федерализм (англ. federalism) - многозначная категория политологии, означающая форму институционального соглашения по типу суверенного госу­дарства, когда его региональные субъекты, согласно законодательно утвержден­ным процедурам, участвуют в процессе принятия решений центральным орга­ном.

В прошлом существовала и такая близкая к федеративной фор­ма государственного устройства, как конфедерация. Основное отличие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного прини­мать решения от имени всех участников союза и осуществляюще­го по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независи­мых государств (А. Моммен).

В литературе выделяют следую­щие характеристики конфедерации:

    конфедерация образуется на основе договоров, каждый ее член объединяется с другими в политический союз;

    субъекты конфедерации имеют право свободного выхода из союза;

    суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав;

    в компетенцию конфедерации передается ограниченное число вопросов (оборона и внешнее представительство и некоторые другие);

    в конфедерациях создаются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выде­ленных по договорным актам (нет судебных органов, ограничено число исполнительных структур);

    парламент конфедерации формируется представительными органами ее членов, которые обязывают своих делегатов неукос­нительно следовать линии легислатуры, которую они представ­ляют;

    постоянно действующие государственные органы конфедера­ции лишены властных полномочий: как правило, акты конфедера­тивных органов власти не имеют прямого действия, т.к. они адре­сованы не гражданам, а органам власти членов конфедерации;

    субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании или применении актов конфедеративных органов власти;

    бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее членов. Правом непосредственного налогообложения конфедерация не обладает;

    члены конфедерации имеют право сохранять или устанавли­вать таможенные и иные ограничения, препятствующие передви­жению людей, товаров и капиталов;

    в конфедерации, как правило, отсутствует единая система денежного обращения;

    воинские формирования набираются субъектами конфедера­ции, и может сохраняться двойное их подчинение - органам кон­федерации и ее членам;

    в конфедерациях отсутствует союзное гражданство.

Конфедерациями были: Швейцария с 1291 по 1798 и с 1815 по 1848 гг., Нидерланды с 1579 по 1795 гг., США в 1776-1787 гг., Германский союз в 1815 - 1867 гг., Швеция и Норвегия до 1905 г. В последние десятилетия XX в. предпринимались попытки создать конфедерации, например, Объединенную Арабскую Республику, которая просуществовала недолго. Последней по времени была Сенегамбия, возникшая в 1981 г. в результате объединения Сене­гала и Гамбии в сложных условиях участия сенегальской армии в подавлении восстания в Гамбии. Был заключен договор, согласно которому президентом Сенегамбии стал президент Сенегала, вице-президентом - президент Гамбии. Однако и Сенегал, и Гамбия продолжали оставаться самостоятельными членами ООН. В 1988 г. конфедерация распалась.

Опыт показывает, что конфедерация является промежуточной ступенью на пути либо к созданию фе­дерации (США, Германский союз, Швейцария), либо к распаду на суверенные государства (Швеция и Норвегия).

Сегодня конфедераций в полном смысле этого слова нет, хотя в официальном наименовании швейцарского и канадского госу­дарств употребляется это слово.

Объединением, имеющим черты конфедеративного, публично-правового характера, является Британское Содружество - объ­единение стран, которые либо составляли часть Британской им­перии, либо находились под защитой короны. Сотрудничество и консультации, проводимые в странах Содружества, касаются воп­росов культуры и образования. Его основным органом являются регулярно созываемые конференции/встречи глав правительств или их представителей, которые проходят, как правило, раз в два года. Эти конференции принимают рекомендательные решения.

Ее Величество Королева Елизавета II является формальным главой Британского Содружества. Генеральный секретарь и секретариат Содружества находятся в Лондоне, но этот орган выполняет пре­имущественно технические функции. 51 государство имеет статус полноправных членов Содружества.

В то же время некоторые черты конфедеративного объедине­ния сохраняет Европейский союз - ЕС. Однако развитие общеевропей­ской интеграции показывает, что нынешняя структура ЕС не вписывается в модель конфедерации и может быть охарактери­зована как предфедеральное образование5 или, как записано в про­екте Конституции Европейского союза - «федерация суверенных государств Европы». Жак Делор в шутку назвал Европейский союз «неопознанным политическим объектом».

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, сте­пени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете, форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного управления, соотношение центра и мест.

Для унитарного государства характерны следующие призна­ки: единая конституция, единая правовая система, единая систе­ма высших органов государственной власти и управления, единое гражданство, единство судебной системы, деление на админист­ративно-территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нор­мами, подчинение этих органов центральным.

В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновиднос­тей унитарных государств:

1)   выборные местные органы отсутствуют, функции управле­ния осуществляют назначаемые из центра чиновники, налоги цен­трализованы и национальные власти самостоятельно определяют объем финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий местных органов государственной власти;

2)   есть местные выборные органы управления, но они постав­лены под контроль назначаемых представителей центра, местные власти наделены правом участвовать в обсуждении решений по бюджетной политике государства;

3)   выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром, за местной властью признается определенная степень финансовой самостоятельности, заключающейся в том, что бюджетный и финансовый контроль со стороны нацио­нального правительства ограничивается прозрачностью финансо­вых потоков и контролем за законностью расходов;

4)   в государстве существует определенная автономия для от­дельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право устанавливать некоторые виды налогов и из­давать законодательные акты по вопросам местного значения. Такая автономия не меняет унитарного характера государства, ее наличие является основанием для деления унитарных государств на простые, территория которых состоит только из администра­тивно-территориальных единиц, и сложные, которые имеют в сво­ем составе те или иные формы автономии (Италия, Испания, Нидерланды, Финляндия и др.).

Значительная часть автономных образований создана по историко-географическому признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии, Гренландия и Фарер­ские острова в Дании и др.), по национально-территориальному признаку созданы некоторые автономные образования в Испании и бывшем СССР.

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении не­зависимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы.

Сегодня 18 государств в мире являются федерациями: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др. Они охватывают порядка 41% террито­рии планеты и в них проживает более трети населения Земли. Для федеративного государства характерны следующие признаки:

1) федерацию составляют государственные образования (шта­ты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швей­царии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в Югославии и бывшем СССР и др.), являющиеся ее субъектами и имеющие собственный круг властных полномочий;

2)   субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на формальное провозглашение в некоторых федератив­ных государствах (РФ, Мексика, Швейцария);

3)   наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховен­стве общефедеральных. Обладая конституционной властью, субъекты федерации осуществляют самоорганизацию. Проводя свои собственные конституции, субъекты федерации задают кон­ституционную базу легитимности своих властей и одновременно подтверждают свои конституционные полномочия как результата народного суверенитета, лежащего в основе государственной структуры, устанавливаемой в субъекте федерации. В то же вре­мя, например, в Индии конституцию имеет только один (Джамму и Кашмир) из 26 штатов, а в Пакистане их не имеет ни одна из четырех провинций - субъектов федерации;

4)   помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации обязательно имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится разграничение ком­петенции в сфере законодательства и управления между федера­цией и её субъектами;

5)   в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, пала­та представительства субъектов);

6)   субъекты федерации обладают бюджетной автономией, то есть правом и возможностью определять систему приоритетов при осуществлении бюджетных расходов;

7)   субъекты федерации, хотя и в ограниченной форме, наделяются правом участвовать вместе с федеральным правительством в международных переговорах по тем вопросам, которые их не­посредственно касаются;

8) еще один возможный признак - наличие двойного граждан­ства.

Таким образом, под федерализмом понимается разграничение государственной власти по вертикали, что разрушает централиза­цию управления и монополизацию власти в стране.

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти являются ключевыми элементами федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению неограничен­ного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. «Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах леги­тимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным "народам", соответственно, народу федерации в целом и народам отдельных субъек­тов федерации», - пишут Т. Фляйнер и Л. Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основ­ными системообразующими элементами суверенитета в федера­тивном государстве являются следующие:

1)  государственный характер субъектов федерации;

2)  их автономия и финансовый суверенитет субъектов федерации;

3)  децентрализация процесса принятия решений;

4)  участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;

5)  ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Существует несколько факторов, ограничивающих федераль­ный центр во всех демократических федерациях:

• наличие у центра строго определенных предметов ведения и полномочий, выход за пределы которых недопустим;

    разделение власти по вертикали и горизонтали, в т.ч. наличие второй (верхней) палаты парламента, которая призвана соче­тать общенациональные интересы с региональными;

    конституционное закрепление правового статуса субъектов федерации с их сферами ведения и компетенциями;

    трудность перераспределения полномочий, закрепленных в федеральной конституции и законодательстве частей федерации;

    независимая судебная система, которая призвана выступать арбитром в спорах по поводу предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений.

Не случайно это обстоятельство акцентируется в определении федерализма как «формы децентрализации государственной вла­сти». По мнению Даниеля Дж. Элейзера, понятие «федерализм» имеет два значения: «В узком смысле оно обозначает взаимоот­ношения между различными правительственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправления и долевого правле­ния через конституционное соучастие во власти на основе децен­трализации»[17].

 

[1] Burdeau G. L'Etat. P., 1970. P. 12.

[2] Аристотель. Политика. М., 1865. С. 8. См. также: Соч. Т. 4. С. 378.

[3] Weber M. Staatssoziologie. Berlin, 1966. S. 269.

[4] Цит. по: Практика федерализма. Поиски альтернатив для Грузии и Абха­зии / Общ. ред. Б. Коппитерс и др. М., 1999. С.396.

[5] Даль Р. О демократии. М., 2000. С.44.

[6] Кант И. Антропология с прагматической точки зрения // Собр. соч. В 8 т. М., 1994. Т.4. С.302.

[7] Ачкасов В.А., Грызлов Б.В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе: Учебное пособие. СПб., 2006. С.7-76.

[8] Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, осо­бенности, структура. М., 2002. С.736-737.

[9] Милль Дж:. Ст. Представительное правление. СПб., 1907. С. 28-29.

[10] Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Мухаев Р.Т. Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории правовых и политических учений. М., 2000. С. 325.

[11] Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 172.

[12] В большей части монархий, согласно доктрине разделения законодательной власти между парламентом и монархом, последнему принадлежит право ко­ролевской санкции. Как правило, решение монарха должно быть контрассигно­вано правительством (Бельгия, Испания, Нидерланды, Норвегия, Япония), что теоретически исключает возможность отказа в одобрении законопроектов, под­держанных исполнительной властью. В Великобритании право королевской вла­сти отказать в промульгации законопроекта не ограничено, и монарх может его осуществить безотносительно к воле правительства. Однако на практике это происходит редко. Так, в Великобритании отказ в королевской санкции в послед­ний раз имел место в 1707 г.

[13] Медушевский А.Н.  Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С. 138.

[14] Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 325.

[15] ШугартМ.С, Кэрри Дзк.М. Президентские системы // Современная срав­нительная политология: Хрестоматия / Под ред. Г.В. Голосова, Л.А. Галкиной. М., 1997. С. 200-205.

[16] См.: Риггс Ф Сравнительная оценка президентской формы правления // Сравнительная социология. Избранные переводы. М., 1995.

[17] Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106.

К оглавлению курса

На первую страницу